美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì).doc

美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì) 作者簡(jiǎn)介：黃建偉（1977-），男，江西南康人，管理學(xué)博士、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心碩士研究生導(dǎo)師，主要從事高等教育、政府治理及農(nóng)村土地政策研究；喻潔，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)圖書(shū)館助理研究員。 研究美國(guó)政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)問(wèn)題有助于理解美國(guó)政府是如何介入大學(xué)自治事務(wù)以及對(duì)大學(xué)自治權(quán)干預(yù)的權(quán)力邊界問(wèn)題。組織設(shè)計(jì)是為了有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，對(duì)組織結(jié)構(gòu)、組織溝通渠道體系、分工、協(xié)調(diào)、控制、權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行合理配置和組合的過(guò)程。要深入了解美國(guó)政府與大學(xué)關(guān)系（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“府學(xué)關(guān)系”）中的權(quán)力邊界問(wèn)題，就有必要對(duì)高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)進(jìn)行研究。具體地講，就是研究政府的高等教育公共治理權(quán)主要分配給了哪些部門(mén)？在不同層次的政府間以及在同一層次的不同的政府主治部門(mén)間其權(quán)力是如何分配的。而要研究美國(guó)政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)，就必須要了解美國(guó)的憲政。憲政是指人類(lèi)創(chuàng)設(shè)的控制公權(quán)力行使,保障人權(quán),保護(hù)公權(quán)力相對(duì)人權(quán)利、自由，體現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的一種國(guó)家和社會(huì)治理機(jī)制1。憲政是活的憲法，其包括創(chuàng)制憲法（立憲）、實(shí)施憲法（行憲）、維護(hù)憲法（護(hù)憲）、發(fā)展憲法（修憲）整個(gè)政治運(yùn)作過(guò)程及民主、法制、人權(quán)三大要素2。憲政治理是指一個(gè)國(guó)家在民主、法制、人權(quán)三大要素的框架內(nèi)，經(jīng)過(guò)對(duì)“活憲法”某個(gè)過(guò)程的政治運(yùn)作，合理界定公權(quán)力的邊界，以保護(hù)公權(quán)力相對(duì)人權(quán)利、自由為目的的頂層政治設(shè)計(jì)。 美國(guó)政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)受制于美國(guó)憲政。在美國(guó)的憲政設(shè)計(jì)中，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。雖然聯(lián)邦可以制定一部統(tǒng)一的全國(guó)性憲法和法律，但各州作為相當(dāng)于國(guó)家的政治實(shí)體也可以制定各自的憲法和法律。很顯然，在美國(guó)憲政設(shè)計(jì)中，合眾國(guó)實(shí)行的是分權(quán)管理體制。另外，在美國(guó)的憲政設(shè)計(jì)中，美國(guó)實(shí)行“三權(quán)分立”的政治體制，而“三權(quán)分立”只在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府實(shí)施，州以下的地方政府的“三權(quán)”并不一定分立。同時(shí)，美國(guó)憲法并沒(méi)有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，而是將聯(lián)邦憲法沒(méi)有列舉的教育權(quán)保留給州政府，這樣州政府就擁有了直接管理教育的權(quán)力。但聯(lián)邦憲法也為聯(lián)邦政府間接介入教育事務(wù)預(yù)留了一定的空間。美國(guó)憲法決定了美國(guó)高等教育的責(zé)任主體主要在州一級(jí)政府，但聯(lián)邦政府并沒(méi)有因此完全放棄高等教育的治理責(zé)任。上述美國(guó)憲政的這些頂層設(shè)計(jì)，決定了美國(guó)政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)涉及到州和聯(lián)邦兩級(jí)政府，其中州政府在組織設(shè)計(jì)中的權(quán)力更廣泛、更直接。上述美國(guó)憲政的這些頂層設(shè)計(jì)，也決定了政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力必定分散在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府的行政、立法和司法部門(mén)且各自的權(quán)力邊界會(huì)有所不同。 盡管美國(guó)聯(lián)邦憲法并沒(méi)有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，但在美國(guó)高等教育史中聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)的影響極為深遠(yuǎn)：“在克拉克克爾看來(lái),盡管美國(guó)私立和公立的高教機(jī)構(gòu)各接近一半,但是導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)在過(guò)去130年內(nèi)發(fā)生改變的絕大多數(shù)重大政策聯(lián)邦政府”3。聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)的深遠(yuǎn)影響離不開(kāi)聯(lián)邦政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮，研究這些治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)對(duì)從國(guó)家的層面審視、借鑒高等教育公共治理權(quán)的權(quán)力邊界問(wèn)題具有重要的參考價(jià)值。基于此并因篇幅限制，本文只對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育治理主體及其組織設(shè)計(jì)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。 在此需要特別強(qiáng)調(diào)的是，主治機(jī)構(gòu)有別于主管機(jī)構(gòu)。主治機(jī)構(gòu)是指作為治理主體的主要的和“對(duì)口的”治理機(jī)構(gòu)；主管機(jī)構(gòu)是指作為管理主體的主要的“對(duì)口的”管理機(jī)構(gòu)，而治理和管理是兩個(gè)不同的概念。主管機(jī)構(gòu)一般也是主治機(jī)構(gòu)，而主治機(jī)構(gòu)未必是主管機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)中的主治機(jī)構(gòu)實(shí)際上就是主管機(jī)構(gòu)，而立法機(jī)關(guān)中的主治機(jī)構(gòu)在習(xí)慣上一般不稱(chēng)呼為主管機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦司法系統(tǒng)并沒(méi)有“對(duì)口”治理高等教育的專(zhuān)門(mén)法院，但聯(lián)邦政府所有具有憲法地位的各級(jí)法院（共100多個(gè)）都可以在自己司法管轄范圍內(nèi)受理與高等教育有關(guān)的案件。因此，盡管美國(guó)聯(lián)邦法院并沒(méi)有高等教育的主治機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻是參與大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)外部治理的主體之一。為了更全面地理解聯(lián)邦政府與大學(xué)關(guān)系中的權(quán)力邊界問(wèn)題，本文除介紹聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的主治機(jī)構(gòu)之外，也花了一定的筆墨介紹作為高等教育治理主體但無(wú)主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)（即聯(lián)邦法院）的概況及其在高等教育公共治理中的權(quán)能。 根據(jù)美國(guó)的憲政設(shè)計(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育的治理主體主要是行政、立法和司法三大國(guó)家機(jī)關(guān)。其中聯(lián)邦有關(guān)行政機(jī)關(guān)往往被視為具有對(duì)口管理權(quán)（以間接為主）的主治機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱(chēng)為主管機(jī)構(gòu)；聯(lián)邦有關(guān)立法機(jī)關(guān)往往被視為具有對(duì)口治理權(quán)的主治機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱(chēng)為主治機(jī)構(gòu)。而聯(lián)邦法院雖然也是高等教育的外部治理主體，但卻沒(méi)有“對(duì)口”的主治機(jī)構(gòu)，因而習(xí)慣上更傾向稱(chēng)為作為非主治機(jī)構(gòu)的治理主體。這樣，聯(lián)邦政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)的主體實(shí)際上為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中的主管機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)的主治機(jī)構(gòu)以及無(wú)主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦法院。下面筆者分別對(duì)這三類(lèi)主要的高等教育治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)分別加以介紹和專(zhuān)門(mén)研究。 一、聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中的高等教育主管機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì) 行政機(jī)關(guān)即狹義上的政府。美國(guó)的行政機(jī)關(guān)包括總統(tǒng)執(zhí)行辦公室、部委（內(nèi)閣成員機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于我國(guó)的政府組成部門(mén)）、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)、政府公司和半官方機(jī)構(gòu)。美國(guó)管理教育的行政機(jī)關(guān)主要在相關(guān)部委。美國(guó)是一個(gè)實(shí)行大部制的國(guó)家，截至今日，美國(guó)共有15個(gè)部委，其中教育部（DepartmentofEducation,簡(jiǎn)稱(chēng)ED)是教育的行政主管部門(mén)4?！懊绹?guó)聯(lián)邦教育部最早設(shè)立于1867年，其任務(wù)僅限收集資料與研究發(fā)展，功能極為有限。到了1953年改隸屬于衛(wèi)生教育福利部。1979年10月國(guó)會(huì)通過(guò)教育部組織法，教育部從衛(wèi)生教育福利部脫離獨(dú)立，教育部長(zhǎng)具有內(nèi)閣成員身份”5。目前，美國(guó)聯(lián)邦教育部?jī)?nèi)設(shè)了26個(gè)管理某些或某類(lèi)內(nèi)部或外部具體事務(wù)的教育行政機(jī)構(gòu)，這些內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)由部長(zhǎng)辦公室（OfficeoftheSecretary）、副部長(zhǎng)辦公室（OfficeoftheDeputySecretary）、次部長(zhǎng)辦公室（OfficeoftheUnderSecretary）三個(gè)部門(mén)分別管轄6。 在表1中的26個(gè)內(nèi)設(shè)教育行政機(jī)構(gòu)中，大多數(shù)與大學(xué)有直接或間接的關(guān)系。其中，高中后教育司(OfficeofPostsecondaryEducation,簡(jiǎn)稱(chēng)OPE)是管理與服務(wù)高等教育的“對(duì)口”部門(mén)，是教育行政機(jī)關(guān)中高等教育的主治機(jī)構(gòu)，與大學(xué)的關(guān)系最為緊密。OPE的主要權(quán)能概括起來(lái)主要兩項(xiàng)：一是制定聯(lián)邦高等教育的規(guī)劃性政策；二是管理能滿足全國(guó)性的重大需求并以此來(lái)增加國(guó)民接受優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)之項(xiàng)目。具體而言，其權(quán)能可以描述如下：為合格的學(xué)生上大學(xué)提供聯(lián)邦援助；通過(guò)為合格的高等教育機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持來(lái)改善高等教育的設(shè)施和完善高等教育的項(xiàng)目；吸納并訓(xùn)練弱勢(shì)學(xué)生使其成功完成高等教育學(xué)習(xí)計(jì)劃；促進(jìn)在美國(guó)本土進(jìn)行的外語(yǔ)和國(guó)際事務(wù)學(xué)習(xí)并支持國(guó)際教育研究和學(xué)生互換活動(dòng)7。OPE下轄高等教育項(xiàng)目管理處，政策、計(jì)劃和創(chuàng)新管理處，國(guó)際和外語(yǔ)教育管理處三個(gè)管理具體業(yè)務(wù)的職能處室，其權(quán)能描述見(jiàn)表2。 另外，在聯(lián)邦教育部的26個(gè)內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)中，黑人高等院校白宮行動(dòng)辦公室(WhiteHouseInitiativeonHistoricallyBlackCollegesandUniversities)的主要權(quán)能是為美國(guó)黑人和歷史上形成的黑人大學(xué)（簡(jiǎn)稱(chēng)HBCUs）提供服務(wù)并管理相關(guān)業(yè)務(wù)，因此，其成為HBCUs特殊的“對(duì)口”管理部門(mén)9。 聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中主治高等教育的機(jī)構(gòu)是教育部的高中后教育司。根據(jù)前文對(duì)教育部高中后教育司的介紹，其主要權(quán)能可概括如下:為全國(guó)的大學(xué)生提供各種學(xué)生資助,增進(jìn)弱勢(shì)群體的教育公平；為促進(jìn)高等教育發(fā)展提供資金,包括為鼓勵(lì)各州提升高等教育質(zhì)量提供補(bǔ)助；在高等教育公共行政中與各州加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)；制定和實(shí)施全國(guó)性的高等教育政策和戰(zhàn)略計(jì)劃；提出有關(guān)高等教育的立法建議；負(fù)責(zé)高等教育項(xiàng)目的預(yù)算編制；負(fù)責(zé)一些數(shù)據(jù)的收集和報(bào)告；負(fù)責(zé)管理國(guó)際與外語(yǔ)教育的教學(xué)和研究工作并為此提供資助。根據(jù)以上權(quán)能的描述，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中主治高等教育的機(jī)構(gòu)是教育部的高中后教育司，其高等教育公共治理權(quán)可大致歸納為：高等教育的資助權(quán)（學(xué)生資助、研發(fā)資助、高等教育質(zhì)量保障的激勵(lì)補(bǔ)助）；高等教育的協(xié)調(diào)權(quán)（與各州協(xié)調(diào)）；高等教育政策和戰(zhàn)略的制定和實(shí)施權(quán)、高等教育的立法建議權(quán)；高等教育項(xiàng)目的預(yù)算編制權(quán)；高等教育信息和數(shù)據(jù)的處理權(quán)；國(guó)際與外語(yǔ)教育的管理權(quán)。 二、聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)中的高等教育主治機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì) 盡管隨著“行政國(guó)家”的出現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的權(quán)力在不斷膨脹，但美國(guó)的政治制度設(shè)計(jì)使美國(guó)的立法部門(mén)至今仍然擁有很大的權(quán)力?！霸诿绹?guó)政治中，美國(guó)政府是一個(gè)大的概念，它指美國(guó)政府的所有部門(mén)，包括立法、行政和司法三大部門(mén)。而在政府三大部門(mén)中，美國(guó)的制度、憲法都把國(guó)會(huì)作為政府的第一和最有權(quán)的部門(mén)。美國(guó)憲法、政治制度把主要政府權(quán)力給予國(guó)會(huì)，這是美國(guó)政治、政府制度有別于很多其他國(guó)家最主要的方面。美國(guó)的立國(guó)者顯然希望國(guó)會(huì)成為占主導(dǎo)地位的政府部門(mén)。在憲法第1條中，他們規(guī)定了國(guó)會(huì)的職責(zé)和權(quán)力，對(duì)此的闡述幾乎占整個(gè)憲法的一半篇幅”10（P327-328）。美國(guó)聯(lián)邦政府權(quán)力的分配中，國(guó)會(huì)占了較大的優(yōu)勢(shì)。在美國(guó)的教育公共治理中，國(guó)會(huì)掌握了很多“實(shí)權(quán)”，扮演著十分重要的角色，在高等教育公共治理中也不例外。在研究美國(guó)治理高等教育的政府機(jī)構(gòu)時(shí)，不得不考慮將立法機(jī)關(guān)的相關(guān)職能部門(mén)也列入其中，這也是美國(guó)高等教育公共治理區(qū)別于他國(guó)的重要特征。美國(guó)國(guó)會(huì)分參眾兩院并在參眾兩院均設(shè)有若干個(gè)常設(shè)(Standing)委員會(huì)及特別（Special,Select,andOther）委員會(huì)。 1參議院的主治機(jī)關(guān) 美國(guó)參議院共設(shè)有16個(gè)常設(shè)委員會(huì)和4個(gè)特別委員會(huì)11。常設(shè)委員會(huì)中，撥款委員會(huì)，預(yù)算委員會(huì)，財(cái)政委員會(huì)，健康、教育、勞工與退休金委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)HELP）及退伍軍人事務(wù)委員會(huì)與大學(xué)的關(guān)系比較緊密。其中的HELP實(shí)際上是參議院的教育主治機(jī)關(guān)。HELP的前身是1869年成立的教育委員會(huì)，后來(lái)因其職責(zé)范圍的擴(kuò)大，1999年改為健康、教育、勞工與退休金委員會(huì)。HELP下設(shè)健康、教育、勞工與退休金這三個(gè)小組委員會(huì)，其管轄范圍（Jurisdiction）涉及21類(lèi)具體的權(quán)能事項(xiàng)，其中專(zhuān)門(mén)針對(duì)教育的權(quán)能包括向國(guó)會(huì)提交涉及教育的衡量標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)高等院校、人文與藝術(shù)、生物醫(yī)學(xué)的研究與發(fā)展、加拉德特大學(xué)與霍華德大學(xué)、學(xué)生貸款等事務(wù)的立法議案、立法建議書(shū)、咨文、請(qǐng)?jiān)笗?shū)等12。教育小組委員會(huì)作為HELP的分支機(jī)構(gòu)，其主要使命就是通過(guò)為美國(guó)公民提供終身教育的機(jī)會(huì)，以確保美國(guó)的勞動(dòng)力能滿足21世紀(jì)的挑戰(zhàn)，其管轄范圍（jurisdiction）僅限于各種與教育（含高等教育）和勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)的有關(guān)問(wèn)題，如啟蒙教育、“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”、高等教育、人文與藝術(shù)、學(xué)生財(cái)政援助、殘疾人教育、工作和職業(yè)培訓(xùn)及勞動(dòng)力投資等問(wèn)題。教育小組委員會(huì)的主要職責(zé)就是為解決以上問(wèn)題進(jìn)行立法、聽(tīng)證、對(duì)有關(guān)法案進(jìn)行最后審訂及為HELP獲取聽(tīng)證證詞打開(kāi)一條通道13。因此，嚴(yán)格地講，參議院HELP中的教育小組委員會(huì)才是教育（含高等教育）的“對(duì)口”管理部門(mén)即主治機(jī)構(gòu)。 根據(jù)前文對(duì)這個(gè)小組委員會(huì)的介紹，參議院HELP中教育小組委員會(huì)的主要權(quán)能可概括如下:通過(guò)立法為美國(guó)公民提供終身教育的機(jī)會(huì)，以確保國(guó)家對(duì)人力資源的需求；為一些特殊類(lèi)型的高等機(jī)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)高校、人文與藝術(shù)類(lèi)高校、聾啞大學(xué)、黑人大學(xué)等）的事務(wù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法；為學(xué)生資助、殘疾人教育及成人繼續(xù)教育與培訓(xùn)進(jìn)行立法等。根據(jù)以上權(quán)能的描述，參議院HELP中教育小組委員會(huì)的高等教育公共治理權(quán)可歸納為：相關(guān)高等教育事務(wù)的立法動(dòng)議權(quán)；相關(guān)高等教育事務(wù)立法聽(tīng)證的管理權(quán)；相關(guān)高等教育事務(wù)立法法案的最后審訂權(quán)。 2.眾議院的主治機(jī)構(gòu) 眾議院目前共有20個(gè)常設(shè)委員會(huì)和1個(gè)特別委員會(huì)(CommitteeonIntelligence)14。其中的撥款委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、教育與勞動(dòng)力委員會(huì)、退伍軍人事務(wù)委員會(huì)、籌款委員會(huì)與大學(xué)的關(guān)系較為緊密。在上述與大學(xué)關(guān)系較為緊密的機(jī)構(gòu)中，教育與勞動(dòng)力委員（CommitteeonEducationandtheWorkforce，簡(jiǎn)稱(chēng)CEW）實(shí)際上成為教育機(jī)構(gòu)的主治機(jī)構(gòu)之一。教育與勞動(dòng)力委員會(huì)的前身是1867年成立的教育與勞動(dòng)委員會(huì)。1883年該委員會(huì)被拆分成兩個(gè)常設(shè)委員會(huì)即教育委員會(huì)和勞動(dòng)委員會(huì)。1947年這兩個(gè)被拆分的機(jī)構(gòu)又合并成教育與勞動(dòng)委員會(huì)，其后該委員會(huì)又經(jīng)歷了四次易名，最近一次易名是在xx年，其機(jī)構(gòu)名稱(chēng)被命名為“教育與勞動(dòng)力委員會(huì)”，截至今日，其機(jī)構(gòu)名稱(chēng)暫時(shí)沒(méi)有發(fā)生變化15。眾議院的教育與勞動(dòng)力委員會(huì)內(nèi)設(shè)5個(gè)小組委員會(huì)，其中兩個(gè)小組委員會(huì)專(zhuān)門(mén)為解決教育問(wèn)題而設(shè)立，一個(gè)被命名為“早期幼兒教育和中小學(xué)教育小組委員會(huì)”（SubmitteeonEarlyChildhood,ElementaryandSecondaryEducation），另一個(gè)則為“高等教育、終身學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)力小組委員會(huì)”（SubmitteeonHigherEducation,LifelongLearning,andCompetitiveness）。眾議院的教育與勞動(dòng)力委員會(huì)在教育問(wèn)題上的管轄范圍包括從早期教育到高等教育及繼續(xù)教育的各個(gè)不同層次的教育事務(wù),其教育領(lǐng)域的權(quán)能可以概括為監(jiān)督聯(lián)邦教育項(xiàng)目和對(duì)教育問(wèn)題行使立法動(dòng)議權(quán)。其具體權(quán)能如下：小學(xué)和中學(xué)教育的立法動(dòng)議，包括不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案、低收入家庭擇校、特殊教育（殘疾人教育法案）、教師質(zhì)量與教師培訓(xùn)、基于科學(xué)方法的閱讀教育及職業(yè)與技術(shù)教育等；高等教育項(xiàng)目（高等教育法），支持中低收入家庭的學(xué)生上大學(xué)并幫助這些家庭向大學(xué)支付學(xué)費(fèi)；涉及啟蒙教育法的早期教育與學(xué)前教育項(xiàng)目；學(xué)校午餐和兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃、對(duì)聯(lián)邦教育部的財(cái)政監(jiān)督；對(duì)高危青少年的看護(hù)和“治療”、禁止虐待兒童、收養(yǎng)小孩；教育研究和改良、成人教育；反貧困項(xiàng)目，包括社區(qū)服務(wù)劃區(qū)補(bǔ)助法案和低收入家庭能量援助計(jì)劃16。嚴(yán)格地講,眾議院與高等教育“對(duì)口”的管理部門(mén)應(yīng)該是CEW中的高等教育、終身學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)力小組委員會(huì)。該小組委員會(huì)管轄范圍如下：大學(xué)生的資助與就業(yè)服務(wù)；高等教育法；高中后職業(yè)和技術(shù)教育及培訓(xùn)和見(jiàn)習(xí)（涉及勞動(dòng)力投資法）；失去生活的家庭婦女；成人基礎(chǔ)教育（家庭掃盲）；對(duì)罪犯的改造與再教育；職業(yè)發(fā)展；移民基金的培訓(xùn)計(jì)劃；教師職前和在職培訓(xùn)（涉及小學(xué)和中學(xué)教育法和高等教育法）；1972年教育法修正案的第九章；所有涉及工作激勵(lì)、以工代賑要求的福利改革計(jì)劃；美國(guó)國(guó)內(nèi)公民程序法；羅伯特A塔夫脫研究所；和平研究所17。近幾年，美國(guó)共和黨在國(guó)會(huì)為所有美國(guó)家庭更容易上大學(xué)并使其能負(fù)擔(dān)得起上大學(xué)的費(fèi)用作出了很多努力，本論文認(rèn)為其最令人滿意的成績(jī)就是力推并促成了財(cái)政援助簡(jiǎn)單化，使其不僅讓學(xué)生更易申請(qǐng)，也使政府的管理更加簡(jiǎn)化。 眾議院CEW中高等教育、終身學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)力小組委員會(huì)的主要權(quán)能可概括如下：為大學(xué)生的資助與就業(yè)提供服務(wù)；負(fù)責(zé)高等教育法的制定和修訂；負(fù)責(zé)有關(guān)高中后職業(yè)和技術(shù)教育資助及其培訓(xùn)和見(jiàn)習(xí)的有關(guān)立法；負(fù)責(zé)高等教育機(jī)構(gòu)教師職前和在職培訓(xùn)問(wèn)題的有關(guān)立法；負(fù)責(zé)特殊教育如殘疾人教育（含高等教育）的有關(guān)立法；負(fù)責(zé)創(chuàng)立、資助和管理羅伯特A塔夫脫研究所以及和平研究所這兩個(gè)特殊的高等教育研究機(jī)構(gòu)；監(jiān)督聯(lián)邦教育項(xiàng)目（含對(duì)聯(lián)邦教育部進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督）。根據(jù)以上權(quán)能的描述，眾議院CEW中高等教育、終身學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)力小組委員會(huì)的高等教育公共治理權(quán)可歸納如下：有關(guān)高等教育的立法動(dòng)議權(quán)（含高等教育法、殘疾人教育法、勞動(dòng)力投資法等等）；大學(xué)生的資助與就業(yè)的介入權(quán)；特殊高等教育機(jī)構(gòu)（如作為國(guó)家智庫(kù)的研究所）的直接管理權(quán)；聯(lián)邦教育項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)（含對(duì)聯(lián)邦教育部的財(cái)政監(jiān)督權(quán)）。 三、無(wú)主治機(jī)構(gòu)的高等教育治理機(jī)構(gòu)即聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)及其組織設(shè)計(jì) 司法機(jī)關(guān)是廣義政府的三大機(jī)關(guān)之一。美國(guó)的司法機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙軌制，即聯(lián)邦和州均有一套相似的法院層級(jí)體系。在聯(lián)邦層次，如果按照法院的法律地位進(jìn)行劃分，聯(lián)邦法院可分為憲法地位法院（constitutionalcourt）和立法地位法院（legislativecourt）。前一種法院審理憲法第3條規(guī)定的案件，范圍很廣。法官受到憲法第3條規(guī)定的保障，他們直到退休以前，如果沒(méi)有品行不端的行為，即可終身任職；后一種法院只審理某一方面的案件，管轄的范圍較窄。法官不受憲法第3條的保障，他們?nèi)温毱陂g的長(zhǎng)短由設(shè)立該法院的法律規(guī)定18（P126）。立法地位法院也叫專(zhuān)門(mén)法院或特別法院或更低級(jí)的聯(lián)邦法院。美國(guó)主要的專(zhuān)門(mén)法院包括美國(guó)索賠法院、美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院、美國(guó)租稅法院、美國(guó)軍事上訴法院等18（P129）。美國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)審理教育問(wèn)題或?qū)W校及其師生員工問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)法院。一般而言，與大學(xué)及其師生員工有關(guān)的案件如果上訴到聯(lián)邦法院或直接在聯(lián)邦法院起訴，均由聯(lián)邦憲法地位法院受理。然而，由于聯(lián)邦憲法對(duì)聯(lián)邦司法權(quán)的受理范圍作了如下限制：一是以聯(lián)邦政府為一方當(dāng)事人的案件；二是使用聯(lián)邦憲法、法律和條約而產(chǎn)生的案件，即涉及聯(lián)邦問(wèn)題的案件；三是兩州州民法律爭(zhēng)端的案件；四是兩州間的爭(zhēng)端、關(guān)于大使或公使或領(lǐng)事的案件，以及不同國(guó)籍人民的爭(zhēng)端18（P124-125）。因此，聯(lián)邦法院不是對(duì)一切案件都有管轄權(quán)，在涉及大學(xué)或大學(xué)師生員工的案件中，一般屬于上文提及到的司法權(quán)范圍中的第一和第二種情景，即涉及聯(lián)邦政府為一方當(dāng)事人和涉及聯(lián)邦問(wèn)題尤其是違反聯(lián)邦憲法與法律問(wèn)題的案件。在教育司法實(shí)踐中，屬于后一種情形案件居多。 聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)包括美國(guó)聯(lián)邦最高法院（它的功能主要是作為上訴法院）、上訴法院（負(fù)責(zé)審理上訴案件，共計(jì)13個(gè)，除哥倫比亞特區(qū)巡回法庭外，每個(gè)上訴法院管轄3-9個(gè)州的“巡回”法庭）、地區(qū)法院（負(fù)責(zé)進(jìn)行初審，共計(jì)94個(gè)，每個(gè)州1-4個(gè)）。這樣聯(lián)邦各層次的法院共有100多個(gè)。每個(gè)州有自己的法院系統(tǒng)，在很大程度上它們不受聯(lián)邦法院監(jiān)督10（P505-507）。聯(lián)邦司法系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)如圖1所示： 美國(guó)的司法機(jī)關(guān)雖然沒(méi)有設(shè)立與高等教育“對(duì)口”的主治機(jī)構(gòu)，但由于美國(guó)司法機(jī)關(guān)的重要性，它仍然是大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)的外部治理主體。這主要是因?yàn)槊绹?guó)的司法機(jī)關(guān)權(quán)力很大而且具有很強(qiáng)的政治影響力，而高等教育本身就具有一定的政治功能，大學(xué)作為最重要的高等教育機(jī)構(gòu)一般無(wú)法逃脫因司法機(jī)關(guān)介入而產(chǎn)生的重要影響。有學(xué)者坦言，美國(guó)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力非同一般：“西方任何國(guó)家司法系統(tǒng)的權(quán)力似乎都沒(méi)有美國(guó)那么大，對(duì)政治的介入沒(méi)有美國(guó)那么頻繁和深入，對(duì)政治的影響沒(méi)有像美國(guó)那樣大。美國(guó)法院在制定公共政策方面所起的作用比任何其他國(guó)家的都大。美國(guó)司法系統(tǒng)構(gòu)成美國(guó)政治過(guò)程的一部分。法官對(duì)法律做出解釋?zhuān)麄兙统蔀檎谓巧螜C(jī)構(gòu)中的政策制定者。從這一個(gè)意義上看，美國(guó)司法系統(tǒng)中最重要的政治力量是美國(guó)最高法院?！?0（P500-501）在美國(guó)，聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)作為最活躍的政治力量之一可以通過(guò)司法執(zhí)行的方式參與高等教育的治理，從而成為大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)的外部治理主體之一。司法執(zhí)行主要是彌補(bǔ)行政執(zhí)行的缺陷或者解決行政執(zhí)行無(wú)法解決的問(wèn)題。在美國(guó)聯(lián)邦層次，聯(lián)邦法院涉及高等教育事務(wù)的司法執(zhí)行主要通過(guò)以下幾種方式進(jìn)行： 一是司法解釋。美國(guó)聯(lián)邦最高法院的最大功能之一就在于對(duì)憲法的解釋。由于對(duì)許多法律的語(yǔ)言可以有不同的理解，因而可能在法律執(zhí)行中違背立法的目的，這樣就要求確定一個(gè)權(quán)威機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋法律，以保證法律的統(tǒng)一性，保證立法目的的實(shí)現(xiàn)。解釋法律對(duì)于執(zhí)行法律時(shí)非常必要的，其本身也是對(duì)法律的執(zhí)行20（P118）。根據(jù)美國(guó)法院曾經(jīng)做出的判決，它對(duì)法律的解釋包括：聯(lián)邦政府和高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力、高等教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利種類(lèi)、解釋與高等教育有關(guān)的法律的方法、解釋與高等教育法律有關(guān)的條文的性質(zhì)。正是通過(guò)法院的解釋?zhuān)?00年前制定的憲法才適用了今天的需要20（P126-128）。 二是司法審查。在美國(guó)，司法審查是指法院審查國(guó)會(huì)制定的法律是否符合憲法，以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。這兩種審查在美國(guó)都由普通法院執(zhí)行，在法律沒(méi)有特別規(guī)定時(shí)適用一般的訴訟程序21（P561）。法院的司法審查權(quán)是在審理案件的過(guò)程中行使的，也只能通過(guò)具體案件解釋?xiě)椃ǎ⑿寄骋环墒欠襁`憲，這一判決將成為先例或判例。聯(lián)邦最高法院的判例對(duì)一切法院都有約束力，被宣布違憲的法律就不能由法院執(zhí)行了。在美國(guó)歷史上，曾經(jīng)有很多法院的判例在教育領(lǐng)域起到了“政治決定”和“政策制定”的作用，對(duì)大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了很大的影響。如確立了“隔離但平等”原則的普萊西訴弗格森案（1896）、基于憲法第十四修正案保護(hù)表達(dá)自由免受州的侵犯的吉特洛訴紐約州案（1925）、廢除“隔離但平等”原則并禁止公立學(xué)校種族歧視的布朗訴托皮卡教育委員會(huì)案（1954）、確定不讓學(xué)生報(bào)刊登載任何批評(píng)州長(zhǎng)或州立法機(jī)關(guān)的文章之規(guī)則的迪基訴阿拉巴馬州教育委員會(huì)案（1967）、確定在定期或長(zhǎng)期合同有效期內(nèi)允許沒(méi)有法定手續(xù)解雇管理人員或教師之規(guī)則的霍斯特勞普訴第515初級(jí)學(xué)院學(xué)區(qū)委員案（1972）等等20（P128）。在審理以上類(lèi)似的案件時(shí)，“司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力在宣布行政行為或立法行為違憲時(shí)最為明顯”10（P534）。在美國(guó)，法院對(duì)涉及高等教育的司法審查一般與大學(xué)的師生員工的公民權(quán)利或法定手續(xù)有關(guān)。 三是司法制裁。法院在執(zhí)行教育法方面，除了宣布是否違憲這一手段之外，還有其他司法制裁方法。如：當(dāng)大學(xué)的違法行為侵犯了師生員工的權(quán)利時(shí)，法院可命令大學(xué)糾正錯(cuò)誤，也可以判決大學(xué)賠償損失費(fèi)或給予罰款的處罰，還可以發(fā)給大學(xué)或大學(xué)官員執(zhí)行令或禁止令20（P129-131）。這些司法裁決均會(huì)對(duì)大學(xué)產(chǎn)生重要影響。 綜上所述，美國(guó)聯(lián)邦法院雖然沒(méi)有“對(duì)口”主治高等教育的機(jī)構(gòu)，但聯(lián)邦法院在美國(guó)政治領(lǐng)域中具有非常重要的作用，其通過(guò)司法執(zhí)行參與了大量與大學(xué)有關(guān)的外部治理，成為大學(xué)外部的治理主體之一。在此，本論文需要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)司法機(jī)關(guān)作為大學(xué)的外部治理主體之一，經(jīng)歷了司法消極干預(yù)到司法積極干預(yù)再到司法謹(jǐn)慎干預(yù)這三個(gè)階段。 美國(guó)的司法機(jī)關(guān)雖然沒(méi)有設(shè)立與高等教育“對(duì)口”的主治機(jī)構(gòu)，但由于美國(guó)司法機(jī)關(guān)的重要性，其仍然是大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)的外部治理主體。這主要是因?yàn)槊绹?guó)的司法機(jī)關(guān)權(quán)力很大而且具有很強(qiáng)的政治影響力，而高等教育本身就具有一定的政治功能，大學(xué)作為最重要的高等教育機(jī)構(gòu)一般無(wú)法逃脫因司法機(jī)關(guān)介入而產(chǎn)生的重要影響。在美國(guó)，聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)作為最活躍的政治力量之一可以通過(guò)司法執(zhí)行的方式參與高等教育的治理，從而成為大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)的外部治理主體之一。司法執(zhí)行主要是彌補(bǔ)行政執(zhí)行的缺陷或者解決行政執(zhí)行無(wú)法解決的問(wèn)題。聯(lián)邦法院涉及高等教育事務(wù)的司法執(zhí)行方式主要有司法解釋、司法審查、司法制裁這三種方式。無(wú)“對(duì)口”主治高等教育的專(zhuān)門(mén)法院的聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)的高等教育公共治理權(quán)可歸納為：高等教育事務(wù)的司法解釋權(quán)；高等教育事務(wù)的司法審查權(quán)；高等教育事務(wù)的司法制裁權(quán)。 四、結(jié)論 從上文中的描述性分析可知，美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育治理機(jī)構(gòu)不限于行政主管部門(mén)，還包括擁有高等教育公共治理實(shí)權(quán)的立法機(jī)關(guān)（甚至權(quán)力大于行政機(jī)關(guān)）。聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)雖然無(wú)對(duì)口治理高等教育事務(wù)的專(zhuān)門(mén)法院，但鑒于其在美國(guó)政治領(lǐng)域的重要地位和特殊作用，它仍可通過(guò)司法執(zhí)行介入大學(xué)的自治事務(wù)，雖無(wú)高等教育主治機(jī)構(gòu)但卻是名副其實(shí)的高等教育的外部治理主體。 聯(lián)邦政府將高等教育公共治理的權(quán)力分散設(shè)計(jì)在行政、立法和司法這三大公權(quán)力組織中（其各自的高等教育公共治理權(quán)見(jiàn)圖2所示），甚至在行政和立法機(jī)關(guān)中還設(shè)計(jì)了對(duì)口治理高等教育的“主治機(jī)構(gòu)”并在組織設(shè)計(jì)中界定了其大致的權(quán)力。 通過(guò)對(duì)聯(lián)邦政府高等教育治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)的研究，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育公共治理權(quán)具有如下重要特點(diǎn)：一是多元共治。行政機(jī)關(guān)在高等教育公共治理中不是一家獨(dú)大，而是與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)分而治之。擁有“實(shí)權(quán)”的立法機(jī)關(guān)通過(guò)與高等教育有關(guān)的立法，能對(duì)高等教育的重大政策、資金及其未來(lái)走向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。而司法機(jī)關(guān)也并不“虛弱”，它通過(guò)司法解釋、司法審查和司法制裁等司法執(zhí)行手段可對(duì)大學(xué)產(chǎn)生重要的政治影響或政策效應(yīng)。當(dāng)然，除了上文著重提及的聯(lián)邦政府的高等教育主治機(jī)構(gòu)及法院，其他非高等教育主治機(jī)構(gòu)也會(huì)在公權(quán)力的行使中或多或少地介入高等教育事務(wù)。美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育的多元治理實(shí)際上也可視為多中心治理。二是間接駕馭。聯(lián)邦政府雖在憲法上無(wú)直接管理高等教育的權(quán)力，但從其設(shè)立的高等教育治理機(jī)構(gòu)來(lái)看，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)均沒(méi)有放棄高等教育的治理責(zé)任，當(dāng)然這種高等教育治理不同于州對(duì)高等教育事務(wù)的直接介入，聯(lián)邦政府更側(cè)重對(duì)高等教育事務(wù)在宏觀上的干預(yù)，如通過(guò)立法對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助、撥款、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)或?yàn)榻鉀Q教育公平和加強(qiáng)國(guó)際合作等問(wèn)題提供政策支持等，其高等教育公共治理權(quán)相對(duì)州而言更加間接、抽象和籠統(tǒng)（極少聯(lián)邦可以直接管理的高等教育機(jī)構(gòu)除外）。聯(lián)邦政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)使得其對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控和間接管理就好比是一種間接的駕馭之術(shù)：一方面因?yàn)椴皇墙嚯x的直接干預(yù)，使得大學(xué)具有顯著的自由；另一方面為聯(lián)邦政府基于公共利益或國(guó)家利益的考慮而間接介入大學(xué)事務(wù)預(yù)留了權(quán)力空間。這樣，聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)產(chǎn)生的作用更多的是某些方面的“重要影響”而非全方面的“直接控制”。因此，在美國(guó)的高等教育公共治理史上聯(lián)邦政府和大學(xué)的權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)出“處于看似不管卻多方干預(yù)的松散狀態(tài)”的重要特性?；蛟S正因?yàn)檫@種間接駕馭的高等教育公共治理之術(shù)，為美國(guó)大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治提供較為廣闊的空間，從而加速了現(xiàn)代大學(xué)制度的建立和世界一流大學(xué)的培育。筆者認(rèn)為，美國(guó)之所以能成為當(dāng)之無(wú)愧的頭號(hào)高等教育強(qiáng)國(guó)，與美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育治理權(quán)的以上兩大特點(diǎn)存在較大的關(guān)聯(lián)性：這兩大特點(diǎn)使美國(guó)大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)既不偏離國(guó)家利益的軌道，又能按照高等教育的發(fā)展規(guī)律自主辦學(xué)。因此，美國(guó)政府在高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)中如何布局和分配高等教育公共治理權(quán)具有重要的借鑒價(jià)值。 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