農(nóng)村研究論文-村干部報酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償.doc

農(nóng)村研究論文-村干部報酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償-兼評“村財（賬）鄉(xiāng)管”與“村用省管”【內(nèi)容提要】在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局下，村干部的地位日益凸顯。因此，當(dāng)下鄉(xiāng)村治理必須解決兩個方面的問題：一方面是村干部的積極性問題；另一方面是村干部行為的合法化問題。但是，從制度安排來看，既有村干部報酬補(bǔ)償機(jī)制對上述兩個方面的問題都不能有效地解決。而“村財（賬）鄉(xiāng)管”與“村用省管”的辦法并不能真正解決問題。因此，建立村干部報酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為迫切。本文在對當(dāng)前村干部報酬補(bǔ)償機(jī)制及其存在的問題進(jìn)行剖析后，提出了采取“國家財政拿一點，集體經(jīng)濟(jì)出一點，農(nóng)民群眾負(fù)擔(dān)一點”的辦法來解決村干部報酬補(bǔ)償問題的政策設(shè)計?！娟P(guān)鍵詞】鄉(xiāng)政村治/村干部/報酬/分擔(dān)與補(bǔ)償改革開放后，國家治理鄉(xiāng)村的模式逐漸從人民公社定格在“鄉(xiāng)政村治”上?！班l(xiāng)政村治”的治理格局，一方面使國家和鄉(xiāng)村社會的邊界清晰化；另一方面也使村莊在鄉(xiāng)村治理中的地位日益凸顯。在“鄉(xiāng)政村治”的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)雖然是我國國家政權(quán)體系中最基層的政權(quán)，但是在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織往往通過村級組織來完成國家的各項任務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村有著較強(qiáng)的依賴，以至于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，實行村民自治等于是砍了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腿”，進(jìn)而對村干部是否還會像以前一樣積極認(rèn)真地完成國家任務(wù)懷有深深的憂慮。因此，村級組織建設(shè)的好壞，村干部積極性是否得到發(fā)揮是關(guān)系國家意志能否在鄉(xiāng)村社會得到實現(xiàn)的關(guān)鍵。同時，村干部的這種特殊地位又為其“欺上壓下”（借用國家權(quán)力的名義來壓迫農(nóng)民和借用農(nóng)民的名義欺騙國家政權(quán)）留下了廣闊的空間。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理必須解決兩個方面的問題：一方面是村干部的積極性問題，從而保證國家意志在鄉(xiāng)村社會的貫徹；另一方面是村干部行為的合法化問題，防止國家政權(quán)在深入鄉(xiāng)村社會的過程中發(fā)生“內(nèi)卷化”。1實行村民自治后，村干部的晉升機(jī)會相對減少，同時，其職位的不確定性也相對增大，因此，獲得相應(yīng)的報酬就成為當(dāng)前多數(shù)村民出任村干部的首要因素。然而，在對既有村干部報酬補(bǔ)償機(jī)制的考察中，筆者發(fā)現(xiàn)，上述兩個方面的問題在制度安排上都沒有得到有效的解決，因此，建立村干部報酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為迫切。當(dāng)前村干部報酬補(bǔ)償機(jī)制及其存在的問題在人民公社時期，大隊干部與普通社員一樣憑工分吃飯，但是他的工分是最高檔次的，社員在工分以外的收入又微不足道，因此大隊干部當(dāng)時的收入與他的權(quán)威、聲望是相稱的。2因而，在這一時期大隊干部（村干部）的報酬并沒有成為一個問題。當(dāng)前，村干部作為村莊公共權(quán)力組織的成員，掌握著村莊公共權(quán)力，對村莊公共事務(wù)進(jìn)行組織、管理和調(diào)控。習(xí)慣上，村干部主要是指村支部成員、村委會成員和村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，往往這三個組織的成員間有交叉任職的情況。村干部在村莊社區(qū)中實際上扮演著三種角色：一是國家任務(wù)的完成者；二是集體資產(chǎn)的經(jīng)營者；三是社區(qū)公共產(chǎn)品的提供者。村干部雖然在村莊社區(qū)中扮演了多種角色，其在鄉(xiāng)村治理中的地位日益突出，但是關(guān)于村干部的報酬問題，有關(guān)法律和政策并沒有統(tǒng)一和明確的規(guī)定，而是散見于有關(guān)法律法規(guī)和黨的文件中，在1999年3月發(fā)布的中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例中對村干部的報酬作了總體的規(guī)定：村干部誤工補(bǔ)貼人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，從嚴(yán)掌握。在1987年通過的村民委員會組織法（試行）和1998年11月4日正式通過的村民委員會組織法中關(guān)于村委會成員報酬問題的規(guī)定都是“村委會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”。但是，上述規(guī)定對補(bǔ)貼的渠道并沒有具體的明確。關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的報酬，雖然在1991年由財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的村合作經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度（試行）中有“管理費(fèi)用于干部報酬和管理方面的開支”的規(guī)定，明確了報酬的補(bǔ)償渠道，但是對報酬標(biāo)準(zhǔn)也沒有具體的規(guī)定。和中央有關(guān)規(guī)定的分散和含糊相比，地方的規(guī)定更是五花八門。在1999年1月通過的安徽省實施村民委員會組織法辦法中，盡管對村民委員會規(guī)定了十二項主要職責(zé)，但是對于村干部的報酬卻只字未提。在實踐中，村干部報酬通常從村提留中解決。根據(jù)中華人民共和國法律釋義全書中的解釋，村集體提留是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織每年依法從本集體經(jīng)濟(jì)組織成員生產(chǎn)收入中提取的用于本組織內(nèi)維持或者擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益福利事業(yè)和日常管理開支費(fèi)用的總稱。村集體再提留包括三項，即公積金、公益金和管理費(fèi)。村干部的工資通常從管理費(fèi)中開支，但是其法律依據(jù)并不充分，“管理費(fèi)用于干部報酬和管理方面的開支”只是針對村合作經(jīng)濟(jì)組織而言的?，F(xiàn)有的從村提留中補(bǔ)償村干部報酬的機(jī)制，渠道單一，又是從農(nóng)民手中直接收取，因而在實踐中往往存在以下幾個方面的問題。一、村干部既是村提留的收取者，又是村提留的受益者，因此，村干部存在多收提留的原始沖動。如果沒有相應(yīng)的約束機(jī)制和手段，村干部難免會利用各種名義“搭便車”，從而導(dǎo)致加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從已有的實踐來看，村干部利用收提留的名義“搭便車”的情況屢屢發(fā)生。在全國人大常委會將村委會組織法（修訂草案）向全社會公布征求意見的過程中，許多村民寫信反映本村的村委會采取種種手段，向村民多收錢，多拿多占。對此，村民意見很大，有些地方甚至出現(xiàn)了矛盾激化的情況。筆者在湖北省黃梅縣的S村進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村1997-1999年農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年加重的一個主要原因就是村提留的大量增加。1999年全村農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額（包括有償性和無償性負(fù)擔(dān)）是325772.2元；1998年是444391.2元，同比增長36.4%；1999年是547097.5元，同比增長23.1%。負(fù)擔(dān)總額的增長速度大大超過了同期經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。從負(fù)擔(dān)構(gòu)成來看，負(fù)擔(dān)總額中上交國家部分（包括農(nóng)業(yè)稅、水費(fèi)和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留三者中，村提留的增長速度最快，1997年是40599元，1998年驟增至139000元，增長了242.3%；1999年是250056元，又增長了79.9%。其占負(fù)擔(dān)總額的比重也從1997年12.5%上升到45.7%（詳見下表）。而村提留部分的迅速增長在很大程度上是因為管理費(fèi)用的大量增加。村提留的迅速增長大大加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。S村1997年人均負(fù)擔(dān)為135.2元；1998年為184.8元，同比增長36.6%；1999年為227元，同比增長22.9%。人均負(fù)擔(dān)增長速度也遠(yuǎn)大于同期人均收入增長速度。農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更重要的是一個政治問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，不利于農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會發(fā)展，也會增加鄉(xiāng)村治理的障礙。1997-1999年S村農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況表附圖圖（資料來源：S村村會計提供的統(tǒng)計資料）二、村干部的合理報酬難以落到實處，這種情況在貧困地區(qū)尤為突出。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，村干部的工資一般都從村集體經(jīng)濟(jì)收入中支付，而不是從農(nóng)民手中直接收取，村干部的報酬比較有保障。而在貧困地區(qū)，村莊公共財政情況一般都不太好，甚至負(fù)債累累。以湖北省廣水市為例，全市凈負(fù)債村496個，占總數(shù)的88.8%，負(fù)債最多的高達(dá)100多萬，負(fù)債10-30萬元的村超過半數(shù)。全市村級凈負(fù)債5561.2萬元，村平負(fù)債11.2萬元。3這就使村公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或組織不能按時兌現(xiàn)干部的報酬，村干部的報酬往往得不到落實。村干部的報酬長期得不到落實，必然會影響村干部的工作積極性，不利于公共權(quán)力的正常運(yùn)作。這也是許多貧困地區(qū)村干部無人當(dāng)，而在發(fā)達(dá)地區(qū)村干部卻爭著當(dāng)?shù)囊粋€重要原因。S村1998年應(yīng)付村干部、教師和五保戶等報酬總額近14萬元，都沒能兌現(xiàn)，因此，S村一些干部整天不上班，四處約人打牌。鄉(xiāng)村治理最終是要通過人來進(jìn)行的，而拖欠報酬嚴(yán)重影響了村干部的工作積極性，無疑會對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生負(fù)面影響。而且，由于合理報酬在制度內(nèi)不能得到補(bǔ)償，村干部往往會尋求制度外的“灰色收入”來加以彌補(bǔ)。這恐怕也是國家一直在解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，卻始終沒有真正解決的原因之一。三是加劇了村干部的角色沖突。村干部在村莊社區(qū)中扮演著不同的角色，而不同角色之間難免會存在沖突。杜贊奇在文化、權(quán)力與國家中將村干部分成兩種經(jīng)紀(jì)類型：保護(hù)型經(jīng)紀(jì)和盈利型經(jīng)紀(jì)。保護(hù)型經(jīng)紀(jì)偏重社區(qū)當(dāng)家人角色，而盈利型經(jīng)紀(jì)更多地是扮演國家代理人的角色，常常不惜犧牲社區(qū)利益來謀取一己私利。徐勇在對農(nóng)村改革以來村干部的角色進(jìn)行分析之后，認(rèn)為村干部在村莊治理過程中扮演著政府代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色。雙重角色的權(quán)力來源不同，對其期盼也不同。政府希望村干部有效地貫徹落實政務(wù)，村民希望村干部為村民提供良好的眼務(wù)。4雙重角色從根本利益上是一致的，但在一定時間和空間也會產(chǎn)生沖突，甚至陷入左右為難的境地。而現(xiàn)有的村干部報酬補(bǔ)償機(jī)制加劇了這種沖突。由于政府一方面要求村干部貫徹落實的政務(wù)越來越多。有人對安徽省某鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，1997年該鎮(zhèn)共召開黨政會議41次，要求全體村干部或主要村干部參加的會議有29次，占70.7%。其中涉及計劃生育工作的會議23次；涉及交納定購糧和稅費(fèi)的會議21次。5另一方面，政府并不為此提供相應(yīng)的財政支持，包括村干部完成任務(wù)的報酬。村干部只有“事權(quán)”，卻沒有“財權(quán)”。在這種情況下，村干部如果站在國家一邊，就會被群眾說成是，“拿村民的錢，辦政府的事”。如果站在村民一邊，則會對國家意志在鄉(xiāng)村社會的貫徹產(chǎn)生負(fù)面影響，從而受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)難。一些村干部在談到這個問題時說，他們是老鼠鉆進(jìn)風(fēng)箱里，兩頭受氣。三個“一點”：村干部報酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償為了解決上述問題，有人主張把優(yōu)秀的村干部轉(zhuǎn)為國家干部或行政招聘干部，或根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，采取定崗定編定薪的辦法，把農(nóng)村村委會的經(jīng)費(fèi)像城鎮(zhèn)居委會那樣納入財政管理，改變村干部工資及村委會開支自收自支、亂收亂支的狀況。但是，就目前國家財政能力而言，這種將村干部公務(wù)員化，由國家財政負(fù)擔(dān)村干部的全部報酬的作法不僅是不合理的，也是不現(xiàn)實的。有人算過一筆帳：如在現(xiàn)有的70多萬個村建立政府機(jī)構(gòu)，以每村3-5名政府公務(wù)員計算，將增加210-350萬政府公務(wù)人員。若以每人年報酬3000-5000元計算，每年約需63-175億元，這對于國家來說是一筆巨額的財政支出。6在實踐中運(yùn)用較多的是“村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”或是“村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”。比如，福建省建立了“村賬鎮(zhèn)管”、村會計集中辦公、村主要干部離任審計等制度，加強(qiáng)村級財務(wù)管理。河北省不滿足于“村帳鎮(zhèn)管”，進(jìn)而在全省推廣承安鎮(zhèn)的“雙代管”，既管資金，又管賬目?！按遑敚◣ぃ┼l(xiāng)管”本來是針對村級財務(wù)混亂而采取的一種監(jiān)督措施，但是在實際實施過程中也容易產(chǎn)生一些負(fù)面的影響。一是村里失去了自己的財務(wù)自主權(quán)；二是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵吞、挪用村級財產(chǎn)提供了便利。最近又有人為了解決“村財（帳）鄉(xiāng)管”的弊端，提出通過實行村提留“村用省管”的辦法來規(guī)范村干部的報酬收入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。7然而，不管是“村財（帳）鄉(xiāng)管”，還是“村用省管”，盡管其初衷都是為了解決現(xiàn)實中村級財務(wù)混亂的問題，但是卻違背了村民自治中由村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基本精神?！白灾稳耸屡c自治財政是自治政府的兩項主要內(nèi)容?，F(xiàn)在村級財務(wù)完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了起來，就等于是砍掉了村民自治的一條腿?！?而且，“村用省管”的制度設(shè)計較之“村財（帳）鄉(xiāng)管”更不可行。全國每省平均有2萬多個村，由省里設(shè)一個機(jī)構(gòu)來“直接負(fù)責(zé)全省村提留和收取及返還，并且根據(jù)各地的實際情況，從中具體劃定各個村村干部的報酬”，9不僅違反了機(jī)構(gòu)改革的時代要求，而且以一個省級機(jī)構(gòu)來直接管理2萬多個村，管得了，管得好嗎？應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，前述問題的產(chǎn)生是有多方面的原因，但是正如前面所分析的那樣，當(dāng)前村干部報酬補(bǔ)償機(jī)制的制度缺陷是產(chǎn)生上述問題的重要原因之一。因此，必須通過制度創(chuàng)新，建立村干部報酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制加以解決。建立合理的村干部報酬補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)掌握以下原則：一是事、責(zé)、利一致的原則，村干部承擔(dān)了什幺樣的事情，就應(yīng)當(dāng)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，同時也應(yīng)該獲得與其勞動相當(dāng)?shù)膱蟪?；二是要對村干部行為進(jìn)行有效制約，以防止“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)以上原則，筆者認(rèn)為，從整個國家的制度安排來看，對村干部的報酬問題可以采取“國家財政拿一點，集體經(jīng)濟(jì)出一點，農(nóng)民群眾負(fù)擔(dān)一點”的辦法來加以解決。三個“一點”的做法，使原來村干部報酬由農(nóng)村群眾負(fù)擔(dān)的單一補(bǔ)償渠道，變?yōu)橛蓢?、集體和農(nóng)民群眾三者共同負(fù)擔(dān)。三個“一點”的制度設(shè)計明確了村干部報酬的補(bǔ)償主體和途徑，既有利于保證村干部的合理利益，調(diào)動其工作積極性，又有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一、“國家財政拿一點”是因為村干部完成了大量“政務(wù)”，國家應(yīng)該為其支付一定的報酬。村委會組織法第四條對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系作了這樣的規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民的自治范圍的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。按照現(xiàn)有的制度安排，村委會是基層群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)關(guān)或者它的一條“腿”。因此，村委會不能代替政府行使職權(quán)，也不能包辦政府事務(wù)。村委會作為群眾性自治組織，有責(zé)任協(xié)助政府開展工作，這也是自治的一項重點內(nèi)容。但是，協(xié)助的主要形式是宣傳、教育、動員、提供情況等，一般不直接辦理。然而在實際運(yùn)作中，村干部卻承擔(dān)了許多“政務(wù)”。胡榮在對福建省壽寧縣和廈門市農(nóng)村進(jìn)行實地調(diào)查后，認(rèn)為“村委會雖然不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的附屬機(jī)構(gòu)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在行政村里得到貫徹實施。村委會除了完成自身屬于自治范圍的工作外，它的另一部分工作就是貫徹執(zhí)行上級的方針政策。村委會擔(dān)負(fù)的這一部分由上級下達(dá)的工作包括：計劃生育、征兵、征購糧入庫、協(xié)助維護(hù)社會治安等。”10在完成這些任務(wù)時，村干部被村民戲虐地稱為“三要”（要錢、要糧、