公共政策案例分析范文1.doc

新時期我國的耕地保護問題一、案例描述： 改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的逐步建立與完善，在我國經(jīng)濟快速增長、社會結構深刻轉型、利益格局深刻變化的大背景下，農業(yè)農村發(fā)展面臨著一系列新情況、新問題：如，資源環(huán)境制約日趨嚴峻，農產(chǎn)品供求總量趨緊、結構性矛盾上升，來自國際市場的影響明顯加大，農業(yè)生產(chǎn)性基礎設施投入不足，農民新的就業(yè)門路不多，農村社會管理和公共服務不適應農民需求，其中，我國可耕地面積不斷減少這一問題尤為突出。在這個擁有世界上五分之一的國家里，耕地不僅關系到GDP的增速，關系到人民的幸福，社會的安定的問題，更是我國在未來的國際競爭中能否堅持獨立自主原則的最為基礎，最為關鍵的生命線，“民以食為天，國以食而立。”而耕地恰恰是糧食生產(chǎn)的物質基礎和重要保證，正所謂“沒天哪有地，沒地哪有糧”。當前，我國耕地不斷減少的原因如下：（一）城市化建設對“耕地”的侵蝕改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為中華人民共和國成立至今的近半個世紀中我國城市發(fā)展的最快時期。據(jù)統(tǒng)計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。據(jù)專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70，在未來50多年中，將有約億農村剩余勞動力及其家屬進城，變?yōu)槌鞘腥丝?。這樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地擴大其規(guī)模。按照每個城鎮(zhèn)人口占地100平方米計算，增加億城市人口，約需要土地萬平方公里，即7500萬畝。首先，新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經(jīng)濟發(fā)展的內在要求，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會發(fā)展的必然趨勢，為此而占用一部分耕地，是不可避免的。但無論如何，城市化所帶來的占用耕地的需要，與耕地保護兩者之間畢竟產(chǎn)生了矛盾，如何正確處理這對辯證的矛盾的統(tǒng)一體，是一件迫切需要解決的問題。（二）違法用地現(xiàn)象嚴重據(jù)中國土地報報道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省，19921994年共清查出各類土地違法案件32萬宗，違法用地面積達500平方公里，浙、粵、桂省區(qū)違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達3445公頃。這種大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經(jīng)濟建設的正常需求和實際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營、以犧牲大量土地資源為代價的。由此由此可見，違法用地的問題已經(jīng)十分突出。（三）城市土地閑置與撂荒隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設規(guī)模的大幅度增長，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計，全國共清查出非農建設閑置土地600平方公里，為1994年全國各項建設用地總量的27.3，其中耕地270平方公里，占45%。另外，根據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計，目前我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中左右為耕地；全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設活動廢棄的土地及農村坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70。除此之外，城市用地增長速度超過人口增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設過于分散，土地鹽堿化，水土流失等自然災害等都加劇耕地的減少。鑒于此，黨中央，國務院在連續(xù)五個關于農業(yè)的中央一號文件中都提到了要保護好耕地的問題，并在2004年十一月向各省，自治區(qū)，直轄市人民政府，國務院各部委，各直屬機構頒布了國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定。規(guī)定在嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，建立完善耕地保護和土地管理的責任制度 ，加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理等各個方面都做出了明確的規(guī)定。溫家寶總理也明確指示一定要保證18億畝耕地的紅線。從公共政策取得的效果來看，到目前為止，規(guī)定也已經(jīng)頒布有幾年時間了，但是成效卻并非十分明顯，各地方強行占用耕地的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至很多都是在地方政府的默許下經(jīng)行的，耕地的紅線正在一步一步的向后退。從當前的形式來看，不管紅頭文件怎樣高調吶喊農業(yè)的基礎地位和極端重要性，也無論中央政府怎么用財稅支持和激勵，農業(yè)和糧食耕地卻像一個垂暮老人，無可奈何地走向黃昏。那么為什么在中央政府重拳出擊的背景下還不能夠取得預期的效果呢？到底是什么敢挑戰(zhàn)政府的權威。公共政策執(zhí)行效果不明顯即耕地保護困難的原因分析： 觀點分析一：糧食價格過低 盡管國家這幾年為了提高農民的生產(chǎn)積極性，從2002年開始取消了農業(yè)稅，并對種地農民經(jīng)行了糧食補貼，但是細細算來每畝地各種補貼加在一起也就幾十百把塊錢，平均攤到一斤糧食里只有幾分錢。稻谷的價格1992年就被定在9毛錢一斤，但種子、化肥的價格卻年年爬坡，到2010年，中央才決定把稻谷的最低收購價格提高了3.3%和10.53%，但同一時期農業(yè)生產(chǎn)資料的價格指數(shù)卻上漲了20.28%，大家都知道茅臺酒的價格讓大多數(shù)普通民眾望而卻步，它的主要原料是糧食，而糧食成本尚不到20元錢。東北大米現(xiàn)在出口日本，離岸價只有2.4元一斤，日本超市里的農產(chǎn)品價格，發(fā)現(xiàn)有的大米品質跟我們東北大米差遠了，但它一般都賣幾十塊錢一斤，最好的大米賣人民幣99元/斤。誰都不會相信，一瓶麻油竟然比一瓶礦泉水還便宜，一袋金燦燦的稻谷還抵不上一包中檔香煙的價格。然而這是事實。農民兄弟的生產(chǎn)積極性也受到了嚴重的抑制，越來越多的人開始離開土地，越要越多的人減少了對土地經(jīng)行農業(yè)方面的投資，從而轉向其他方面，也因此越來越多的耕地被無情拋棄。觀點分析二：地方政府對政策執(zhí)行的效果與要求的嚴重脫節(jié) 現(xiàn)在全國各地農業(yè)占GDP的比重，普遍快速萎縮。據(jù)不完全統(tǒng)計，最多到2020年，農業(yè)在整個GDP中的比重會降到6%以下。盡管如此，仍沒有一個地方政府滿足，而是想借助產(chǎn)業(yè)結構調整，把農業(yè)“趕盡殺絕”。很多地方領導人口頭高喊“重視”農業(yè)，要花大力氣保護耕地，但是都從內心深處把農業(yè)作為拖累本地經(jīng)濟快速發(fā)展的歷史包袱。黑龍江著名的三江平原，那里一直是國家的糧食主產(chǎn)區(qū)。70個產(chǎn)糧大縣當中，居然有43個縣財政收入不足億元，21個縣還沒摘掉貧困縣的帽子，絕大多數(shù)仍靠中央財政轉移支付維持基本運轉。正如一位學者所說的那樣:全國有八百多個產(chǎn)糧、產(chǎn)棉大縣基本上都是“農業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政弱縣、人民窮縣，干部孬縣”。再看看全國百強縣，像無錫、江陰、昆山等，這些富得流油的市縣，沒一個是靠搞農業(yè)“發(fā)跡”的。地方政府為什么要消滅農業(yè)與農村？原因就在于農業(yè)對GDP的貢獻已微不足道。發(fā)展速度上不去，衡量干部政績的主要指標達不到，地方領導人很難受。更主要的是：農村稅費改革后，農業(yè)領域給地方政府的財政貢獻基本沒有了，反成了地方財政支出的重大包袱。這里就出現(xiàn)了不同價值選擇的矛盾，是顧全大局以人民的長遠利益為重還是自己以的政治前途為綱。對于大部分地方政府來說，顯然，什么國家安全，什么糧食問題，政績永遠是第一位的。 觀點分析三：土地所能帶來的收益極其廉價，農民不愛惜 正如第二條所說的那樣，由于農業(yè)帶來的收益實在是太為有限，所以不管怎么打擊，農民不在乎，集體不在乎，地方政府的干部也不在乎。為什么？因為農村土地實在是不值錢。如今國家越來越嚴格地為保衛(wèi)耕地面積的“紅線”而嚴厲打擊非法使用土地的行為，但不管怎么打擊，農民不在乎，集體不在乎，地方政府的干部也不在乎。為什么？因為農村土地實在是不值錢。 二、問題與思考:（一）如何從公共政策的角度對這一公共政策加以解讀和評估？（二）對于耕地保護問題，如何使地方政府從“消極怠工”到積極應對，如何從根本上提高農民從事農業(yè)的積極性，從而轉變我國當前耕地保護的現(xiàn)狀？ 三、案例分析與問題探討：（一）首先，政策問題的認定來說，我國的中央政府還是比較及時準確的做出了反應，該政策問題的產(chǎn)生原因是：有一定的客觀原因造成的，即資源分配失衡（耕地資源分配問題）成為了該問題的“引發(fā)機制”。在資源分配失衡的情況下，損益地區(qū)和利益集團為獲取資源必然引發(fā)政策問題，在這個案例中這種沖突就具體表現(xiàn)為以糧食生產(chǎn)為目的的對耕地的使用與以盈利為目的的對耕地經(jīng)行占有的矛盾。但是拋去這些繁瑣的具體的矛盾我們可以看到，其實最為根本的產(chǎn)生原因還是生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)關系之間是矛盾造成的，那就是我國經(jīng)濟發(fā)展所帶來的對生產(chǎn)資料的經(jīng)行重新分配的需求和繼續(xù)保護耕地以確保糧食安全之間的新的矛盾。我國政府機構的相關部門在尊重事實的基礎上經(jīng)行了合理的政策問題認定，可以說在公共政策動態(tài)運行過程的第一個環(huán)節(jié)即政策問題的認定上我國上級政府還是做出了明智的價值判斷。 但是，在下一個步驟政策規(guī)劃過程中卻并非十分完美，例如，在國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定的頒布過程中安全未能遵循可行性原則，這一實踐原則。該政策方案沒能準確考慮到政策調試對象的利益分配問題，不要說侵占耕地的開發(fā)商們了，就連地方政府都不愿去接受這份自己砸自己腳的“苦差事”，正如上文提到的那樣很多地方政府每年都有招商引資的任務要完成，而要吸引外資莫過于廉價的土地和稅收，而現(xiàn)在又要去保護耕地，這真的讓地方政府很是左右為難。所以說，在這一點上，上級政府未能作出比較合理的規(guī)劃，比如如何處理吸引外資與保護耕地的矛盾等。當然了由于該政策問題結構質量不良，政策問題的層次也比較宏觀這都加大了對該政策問題的認識難度，中央政府未能作出一個十分完美的規(guī)劃也無可厚菲。最后的一個環(huán)節(jié)就是政策的執(zhí)行，政策執(zhí)行是公共政策發(fā)揮實際作用，解決政策問題的關鍵之一，更是政策評估與修訂總結的現(xiàn)實依據(jù)，切不可小視。很明顯該規(guī)劃在政策的執(zhí)行這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了很大的偏差，甚至出現(xiàn)了地方政府與上級政府唱反調的現(xiàn)象，原因我們也已經(jīng)提到了，那就是農業(yè)利益的低下與地方政府渴望取得業(yè)績之間的矛盾沖突。也正是由于這一個動態(tài)運行環(huán)節(jié)使得該政策問題的效果大打折扣，由此也可以看得那種認為政策科學和政策分析應該致力于研究政策方案的制定，而政策執(zhí)行則屬于行政學研究的范圍的觀點是多么的滑稽可笑。 （二）解決方案：根據(jù)以上的分析，從公共政策學的角度，可以給出相應的以下對策：第一，借鑒發(fā)達國家特別是美國，日本等國的先進農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，進一步完善政策的可行性，盡可能的給人民帶來更多的收益，使農民自覺的保護好耕地利用好耕地。比如，在現(xiàn)在的基礎上進一步加強財政對農業(yè)的傾斜，降低糧食的生產(chǎn)車成本，進一步完善農村的醫(yī)療制度等，改善農村居住條件等。完善政策規(guī)劃的全面性和綜合性，像美歐等先進的農業(yè)現(xiàn)代化國家到目前為止已經(jīng)為農民配備了比較完善的基本生活保障制度，這就使他們真正的提高自己的生產(chǎn)積極性，畢竟農民才是三農問題的主題，政府要想實現(xiàn)公共政策決斷的科學化合理化，在考慮保護耕地的同時，要堅持全面的原則，看到政策問題的相關性，注意到它連鎖性的影響，只有這樣耕地才可能會得到廣大農民兄弟的愛戴和珍惜。也只有這樣才能促進政策的有力實施。第二，提高農產(chǎn)品價格。與其說用于糧食生產(chǎn)的耕地不值錢，不如說是耕地上的農產(chǎn)品不值錢。所以只有通過農產(chǎn)品提價，特別是通過發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)來讓農民獲得基本收入，形成農業(yè)繁榮與農民富裕的良性循環(huán)，才是解決農業(yè)、農村、農民問題的一個長遠辦法。例如美國，平均每個農戶每年大約能從政府得到1萬多美元補貼；在日本一個農民一年的收入和一個教授差不多。他們對農業(yè)的補貼力度可想而知。這就要求國家進一步在政策上加大對農村的傾斜，由于歷史的原因，我國的經(jīng)濟體制長期受蘇聯(lián)高度集中計劃經(jīng)濟體制的影響，總是以犧牲農民的利益來換取工業(yè)相對較快的發(fā)展，“工農剪刀差”問題已經(jīng)十分突出。這就要協(xié)調好工業(yè)和農業(yè)的利益分配問題，鑒于價值，利益的多元化，單憑任何一方的觀點都可能帶有主觀片面性，這時候以政府為代表的公共權力機構的態(tài)度將起到關鍵的作用，所以在政策認定的過程中必須旗幟鮮明的提出要加大對農業(yè)的傾斜，要讓各方認識到加大耕地保護的重要性，從而達到價值認識的共識。通過這樣的政治互動，就能促進各方對政策的理解，從而實現(xiàn)政策的順利實施。第三，極大對非法占用耕地行為的處罰力度。在政策執(zhí)行的過程中，要有相應的法律法規(guī)相配套，堅持有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴違法必究的法制建設方針。為政策執(zhí)行的規(guī)范化提供法律基礎。第四，進一步加強政策執(zhí)行隊伍的組織化建設，