中美能源投資國家安全審查制度：比較、差異與啟示

中美能源投資國家安全審查制度：比較、差異與啟示一、引言1.1研究背景與意義在全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程持續(xù)加速的當(dāng)下，能源作為一種戰(zhàn)略性資源，對各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全的重要性愈發(fā)凸顯。隨著全球能源格局的深刻變革，能源投資活動日益頻繁，能源投資的國家安全審查制度成為各國維護(hù)自身核心利益的關(guān)鍵手段。近年來，全球能源市場呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的態(tài)勢。從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，雖然化石能源在一次能源消費(fèi)中仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但太陽能、風(fēng)能、水能等非化石能源的占比正快速提升。國際能源署（IEA）數(shù)據(jù)顯示，截至2024年，全球一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，化石能源占比約為80%，非化石能源占比約為20%。在能源生產(chǎn)方面，格局更加多元化，美國通過頁巖油革命實現(xiàn)了石油產(chǎn)量的大幅增長，成為全球重要的石油生產(chǎn)和出口國之一；俄羅斯在天然氣生產(chǎn)和出口方面具有重要地位，是全球最大的天然氣出口國。在能源貿(mào)易領(lǐng)域，石油依然是全球貿(mào)易量最大的能源商品，中東地區(qū)是主要的石油出口地區(qū)，歐洲、亞洲是主要的石油進(jìn)口地區(qū)。中美兩國作為世界上重要的經(jīng)濟(jì)體和能源消費(fèi)大國，在全球能源格局中扮演著舉足輕重的角色。美國是世界第一大經(jīng)濟(jì)體，擁有先進(jìn)的能源技術(shù)和豐富的能源資源，在能源投資和貿(mào)易方面具有強(qiáng)大的影響力。中國是世界上最大的能源消費(fèi)國之一，同時也是重要的能源生產(chǎn)國，在新能源和可再生能源領(lǐng)域發(fā)展迅速。兩國在能源領(lǐng)域的合作與競爭不斷深化，能源投資活動日益頻繁。據(jù)美國咨詢機(jī)構(gòu)榮鼎公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年中國對美直接投資達(dá)157億美元，與2014年相比增長了30%。然而，隨著中美能源投資的不斷增加，一系列問題也逐漸浮現(xiàn)。美國以國家安全為由，不斷加強(qiáng)對外國投資的國家安全審查，中國企業(yè)在赴美能源投資過程中遭遇了諸多阻礙。例如，2012年，美國外國投資委員會（CFIUS）以國家安全為由，阻止了中國三一集團(tuán)旗下公司對美國俄勒岡州風(fēng)電場項目的收購。這一事件引起了廣泛關(guān)注，凸顯了美國能源投資國家安全審查制度對中國企業(yè)赴美投資的影響。在這樣的背景下，深入研究中美能源投資國家安全審查制度具有重要的理論與現(xiàn)實意義。從理論層面來看，有助于豐富國際投資法和國家安全法領(lǐng)域的研究，為構(gòu)建更加完善的能源投資國家安全審查理論體系提供參考。通過對中美兩國審查制度的比較分析，可以深入探討不同法律體系和政治體制下，能源投資國家安全審查制度的特點、運(yùn)行機(jī)制以及發(fā)展趨勢，為相關(guān)理論研究提供實證支持。從實踐角度而言，一方面，對中國完善自身的能源投資國家安全審查制度具有借鑒意義。通過剖析美國成熟的審查制度，中國可以汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合自身國情，優(yōu)化審查機(jī)構(gòu)設(shè)置、明確審查標(biāo)準(zhǔn)和程序，提高審查制度的科學(xué)性和有效性，更好地維護(hù)國家能源安全和經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，有助于中國能源企業(yè)更好地應(yīng)對美國的審查，降低投資風(fēng)險。中國企業(yè)在赴美能源投資前，可以深入了解美國的審查制度，提前做好準(zhǔn)備，制定合理的投資策略，避免因?qū)彶閱栴}導(dǎo)致投資失敗。在投資過程中，也能依據(jù)審查制度的規(guī)定，積極應(yīng)對審查，維護(hù)自身合法權(quán)益。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀隨著全球能源投資的日益活躍以及國家安全意識的不斷提升，中美能源投資國家安全審查制度受到了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。國外學(xué)者對美國能源投資國家安全審查制度的研究較為深入。從審查制度的歷史演進(jìn)來看，學(xué)者們詳細(xì)梳理了美國相關(guān)法律和政策的發(fā)展脈絡(luò)。例如，[學(xué)者姓名1]在其著作中闡述了美國從1917年《與敵貿(mào)易法》到1988年《?？松?弗洛里奧修正案》，再到2007年《外國投資與國家安全法》等一系列法律法規(guī)的出臺背景和變革原因，指出這些法律的演變反映了美國在不同時期對國家安全和經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡。在審查機(jī)構(gòu)方面，眾多學(xué)者對美國外國投資委員會（CFIUS）進(jìn)行了研究。[學(xué)者姓名2]分析了CFIUS的組成結(jié)構(gòu)、各成員機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及其在審查過程中的協(xié)同作用，認(rèn)為CFIUS跨部門合作的模式有助于綜合考量多方面因素，但也存在決策效率低下等問題。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，[學(xué)者姓名3]探討了美國國家安全審查中對“國家安全”概念的界定，以及如何衡量能源投資對國家安全的潛在影響，指出審查標(biāo)準(zhǔn)的模糊性使得CFIUS在審查過程中擁有較大的自由裁量權(quán)。此外，國外學(xué)者還關(guān)注美國能源投資國家安全審查制度對國際投資格局的影響。[學(xué)者姓名4]通過實證研究分析了美國審查制度對外國企業(yè)赴美能源投資的阻礙作用，以及對全球能源投資流向的引導(dǎo)效應(yīng)。國內(nèi)學(xué)者在研究美國能源投資國家安全審查制度的同時，也對中國相關(guān)制度進(jìn)行了探討。在對美國制度的研究上，學(xué)者們主要從中國企業(yè)應(yīng)對的角度出發(fā)。[學(xué)者姓名5]剖析了中國能源企業(yè)赴美投資遭遇審查的典型案例，如中海油收購優(yōu)尼科、華為收購3Leaf等事件，總結(jié)了中國企業(yè)在審查過程中面臨的問題和挑戰(zhàn)，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對策略，包括提前做好盡職調(diào)查、加強(qiáng)與美國政府和利益相關(guān)方的溝通等。在對中國能源投資國家安全審查制度的研究方面，學(xué)者們從制度構(gòu)建和完善的角度展開分析。[學(xué)者姓名6]研究了中國現(xiàn)行的國家安全審查制度，指出我國在審查機(jī)構(gòu)設(shè)置、審查標(biāo)準(zhǔn)明確性和審查程序透明度等方面存在不足，并借鑒美國經(jīng)驗提出了完善建議，如建立專門的審查機(jī)構(gòu)、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范審查程序等。還有學(xué)者從國際投資法和國內(nèi)法的銜接角度探討中國能源投資國家安全審查制度的完善路徑。[學(xué)者姓名7]認(rèn)為，中國應(yīng)在遵循國際投資規(guī)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身國情制定合理的審查制度，平衡好吸引外資和維護(hù)國家安全的關(guān)系。然而，當(dāng)前研究仍存在一些不足之處。在中美能源投資國家安全審查制度的比較研究方面，雖然已有部分學(xué)者進(jìn)行了探討，但研究的系統(tǒng)性和全面性有待提高。部分研究僅對兩國審查制度的某幾個方面進(jìn)行比較，缺乏對審查制度整體框架和運(yùn)行機(jī)制的深入對比分析。在審查標(biāo)準(zhǔn)的量化研究上存在欠缺。目前對于中美審查標(biāo)準(zhǔn)的研究多為定性分析，缺乏對如何準(zhǔn)確衡量能源投資對國家安全影響的量化指標(biāo)研究，這使得審查標(biāo)準(zhǔn)在實際應(yīng)用中的可操作性不強(qiáng)。對中美能源投資國家安全審查制度在全球能源治理中的作用和協(xié)同機(jī)制研究較少。在全球能源格局不斷變化的背景下，中美兩國作為能源大國，其審查制度對全球能源投資和能源安全具有重要影響，但現(xiàn)有研究在這方面的探討不夠深入。1.3研究方法與創(chuàng)新點本研究綜合運(yùn)用多種研究方法，力求全面、深入地剖析中美能源投資國家安全審查制度。采用文獻(xiàn)研究法，廣泛收集國內(nèi)外相關(guān)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、法律法規(guī)、政策文件以及研究報告等資料。通過對這些文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理和分析，了解中美能源投資國家安全審查制度的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀以及研究動態(tài)，為后續(xù)研究奠定堅實的理論基礎(chǔ)。例如，深入研讀美國《外國投資與國家安全法》及其相關(guān)修正案，以及中國《外商投資法》《國家安全法》等與能源投資國家安全審查相關(guān)的法律法規(guī)，準(zhǔn)確把握兩國制度的法律淵源和立法意圖。運(yùn)用案例分析法，選取中美能源投資領(lǐng)域具有代表性的國家安全審查案例進(jìn)行深入剖析。如對中海油收購優(yōu)尼科、中國三一集團(tuán)收購美國俄勒岡州風(fēng)電場項目等中國企業(yè)赴美投資遭遇審查的案例，以及美國企業(yè)在中國能源投資過程中的相關(guān)案例進(jìn)行詳細(xì)分析，從實際案例中總結(jié)兩國審查制度在實踐中的運(yùn)行特點、存在問題以及影響因素。通過案例分析，能夠更加直觀地了解審查制度的實際應(yīng)用情況，為理論研究提供實踐支撐。運(yùn)用比較分析法，對中美能源投資國家安全審查制度的各個方面進(jìn)行全面對比。從審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)分工，到審查對象的范圍界定；從審查標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容、衡量方式，到審查程序的啟動、進(jìn)行和結(jié)束等環(huán)節(jié)，逐一進(jìn)行細(xì)致的比較研究。通過比較，揭示兩國審查制度的差異和共性，分析各自的優(yōu)勢與不足，為中國完善相關(guān)制度提供有益的借鑒。本研究的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在以下幾個方面。在研究視角上，突破了以往僅對中美能源投資國家安全審查制度某一方面進(jìn)行研究的局限，從制度的整體框架和運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，進(jìn)行全面、系統(tǒng)的比較研究，為該領(lǐng)域的研究提供了新的視角和思路。在審查標(biāo)準(zhǔn)的研究上，嘗試引入量化分析方法，探索構(gòu)建衡量能源投資對國家安全影響的量化指標(biāo)體系，彌補(bǔ)了當(dāng)前研究在審查標(biāo)準(zhǔn)量化方面的不足，提高了審查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和科學(xué)性。關(guān)注中美能源投資國家安全審查制度在全球能源治理中的作用和協(xié)同機(jī)制。在全球能源格局不斷變化的背景下，探討兩國審查制度如何相互影響以及如何在全球能源治理中發(fā)揮協(xié)同作用，為促進(jìn)全球能源投資的健康發(fā)展和維護(hù)全球能源安全提供新的研究方向。二、中美能源投資國家安全審查制度概述2.1美國能源投資國家安全審查制度2.1.1發(fā)展歷程美國能源投資國家安全審查制度的發(fā)展是一個逐步演進(jìn)的過程，其根源可追溯至早期對外國投資可能影響國家安全的關(guān)注。在第一次世界大戰(zhàn)期間，出于對德國在美資產(chǎn)可能危害本國利益的擔(dān)憂，美國國會于1917年通過了《與敵貿(mào)易法案》（theTradingwiththeEnermyAct，TWEA）。該法案賦予總統(tǒng)控制涉及外國國家和利益交易的權(quán)力，成為美國對外資進(jìn)行管控的早期嘗試，也為后續(xù)國家安全審查制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，不過此時尚未專門針對能源投資領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代，隨著美元貶值，外國投資在美國迅速增加。1974年，美國國會通過《外國投資研究法》，要求財政部和商業(yè)部對在美國的外國投資進(jìn)行全面審查。1975年，福特總統(tǒng)發(fā)布行政命令，成立了美國外國投資委員會（CFIUS），負(fù)責(zé)監(jiān)管外國投資者在美國的投資行為，這一階段CFIUS的審查主要集中在國防相關(guān)行業(yè)，但已開始涉及能源領(lǐng)域的部分投資審查，盡管審查范圍相對較窄，審查機(jī)制也不夠完善，但標(biāo)志著美國能源投資國家安全審查制度的初步探索。1988年是美國能源投資國家安全審查制度發(fā)展的重要節(jié)點。這一年，美國國會對1950年《國防生產(chǎn)法》第721節(jié)進(jìn)行修正，通過了《?？松鹆_里奧修正案》。該修正案賦予美國總統(tǒng)對外國在美并購?fù)顿Y等商業(yè)行為更充分的權(quán)力，規(guī)定總統(tǒng)可以“中止或禁止在美國發(fā)生的任何被認(rèn)定會威脅美國國家安全（包括國家經(jīng)濟(jì)）的外國的并購、收購或接管業(yè)務(wù)”，成為CFIUS進(jìn)行外資國家安全審查的重要法律依據(jù)。此后，CFIUS的審查范圍擴(kuò)大，涵蓋了更多行業(yè)和投資類型，能源領(lǐng)域作為國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要戰(zhàn)略資源領(lǐng)域，成為審查重點之一。例如，在這一時期，對于外國企業(yè)在美能源領(lǐng)域的收購、投資等行為，如果可能導(dǎo)致外國政府對美國能源企業(yè)或資產(chǎn)的控制，進(jìn)而威脅美國國家安全，CFIUS將進(jìn)行嚴(yán)格審查。“9?11”恐怖襲擊事件對美國國家安全戰(zhàn)略產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也進(jìn)一步推動了能源投資國家安全審查制度的強(qiáng)化。2007年，美國國會通過了《外國投資與國家安全法案》（FINSA）及其相關(guān)實施細(xì)則。該法案進(jìn)一步擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍，增加了對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)的審查，能源行業(yè)作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其投資審查更加嚴(yán)格。同時，該法案對審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序進(jìn)行了更清晰的說明，規(guī)范了監(jiān)管機(jī)制，形成CFIUS、總統(tǒng)、國會相互合作和監(jiān)督的三方形態(tài)，使得審查程序能夠在更公開透明的形式下最大限度地保障國家安全。2018年，特朗普政府簽署了《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），這是美國能源投資國家安全審查制度的又一次重大變革。FIRRMA擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍，只要交易涉及美國關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)，無論外資是否取得該企業(yè)的實際控制權(quán)，都必須接受審查，能源領(lǐng)域自然也包含其中。該法案還引入了強(qiáng)制申報制度，要求某些類型的交易必須向CFIUS申報。例如，外國政府持有的企業(yè)對美能源領(lǐng)域進(jìn)行非控制性投資時，也必須進(jìn)行強(qiáng)制申報以接受國家安全審查。此外，F(xiàn)IRRMA優(yōu)化了審查流程，延長了審查期限，簡化備案流程使得審查過程更高效，同時賦予CFIUS特殊招聘人才的權(quán)力，使其擁有各種專業(yè)背景的人才，強(qiáng)化了CFIUS的執(zhí)法手段，為各審查部門提供了更加豐富的法律依據(jù)，標(biāo)志著美國能源投資國家安全審查制度走向成熟。拜登政府上臺后，保留了特朗普時期外資審查的諸多核心要素，并且外資安全審查有擴(kuò)大審查范圍的趨勢。美國國會不斷修訂FIRRMA，完善審查程序和申報機(jī)制，在審查工作中重點考察企業(yè)的股東背景，依據(jù)“受管轄交易”概念來判斷企業(yè)在能源等領(lǐng)域的投資活動是否會威脅到美國國家安全，還延長了審查時間，這對外國企業(yè)在美能源投資提出了更高的挑戰(zhàn)。2.1.2法律體系美國能源投資國家安全審查制度擁有一套較為完善且復(fù)雜的法律體系，這些法律法規(guī)相互配合，共同構(gòu)成了審查制度的法律基礎(chǔ)，在維護(hù)美國國家安全和利益方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！秶郎a(chǎn)法》是美國能源投資國家安全審查制度的基本法律之一，其中第721節(jié)規(guī)定總統(tǒng)可以封禁可能危害美國國家安全的任何外資交易。該法部分章節(jié)延續(xù)至今，為后續(xù)一系列審查制度的建立和完善提供了基石性的法律依據(jù)，從宏觀層面賦予政府對可能威脅國家安全的外資交易進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力，能源投資作為涉及國家安全的重要領(lǐng)域，自然在其規(guī)制范圍內(nèi)。1988年通過的《?？松鹆_里奧修正案》對《國防生產(chǎn)法》第721節(jié)進(jìn)行了修正，成為CFIUS進(jìn)行外資國家安全審查的直接法律依據(jù)。該修正案賦予美國總統(tǒng)對外國在美并購?fù)顿Y等商業(yè)行為更廣泛的權(quán)力，明確了總統(tǒng)可以“中止或禁止在美國發(fā)生的任何被認(rèn)定會威脅美國國家安全（包括國家經(jīng)濟(jì)）的外國的并購、收購或接管業(yè)務(wù)”。這一規(guī)定使得CFIUS在審查能源投資相關(guān)交易時，有了更具操作性的法律條文支持，能夠?qū)ν鈬髽I(yè)在美能源領(lǐng)域的并購、投資等行為進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止外國政府通過控制美國能源企業(yè)或資產(chǎn)，對美國國家安全造成威脅。2007年的《外國投資與國家安全法案》（FINSA）及其相關(guān)實施細(xì)則進(jìn)一步完善了美國能源投資國家安全審查的法律體系。該法案對CFIUS的審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行了更詳細(xì)的規(guī)定，擴(kuò)大了審查范圍，將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)納入重點審查范疇，能源行業(yè)作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的核心部分，其投資活動受到了更嚴(yán)格的監(jiān)管。同時，法案規(guī)范了監(jiān)管機(jī)制，明確了CFIUS、總統(tǒng)、國會在審查過程中的職責(zé)和相互關(guān)系，使得審查程序更加公開透明，保障了審查的公正性和合法性。2018年的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）是美國能源投資國家安全審查法律體系的重要補(bǔ)充和更新。該法案進(jìn)一步擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍，引入強(qiáng)制申報制度，要求涉及美國關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)（包括能源行業(yè)）的特定交易必須向CFIUS申報。例如，外國政府持有的企業(yè)對美能源領(lǐng)域進(jìn)行非控制性投資時，也需強(qiáng)制申報。此外，F(xiàn)IRRMA優(yōu)化了審查流程，延長了審查期限，簡化備案流程，賦予CFIUS特殊招聘人才的權(quán)力，強(qiáng)化了其執(zhí)法手段，為能源投資國家安全審查提供了更有力的法律支持和更高效的審查機(jī)制。除了上述主要法律法規(guī)外，美國還有其他一些相關(guān)法律和政策對能源投資國家安全審查產(chǎn)生影響。例如，《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》（InternationalEmergencyEconomicPowersAct，IEEPA）在特定情況下，如國家進(jìn)入緊急狀態(tài)時，賦予總統(tǒng)對外國資產(chǎn)的特殊權(quán)力，這在一定程度上也會影響能源投資審查。在能源領(lǐng)域的專項政策方面，美國政府根據(jù)不同時期的能源戰(zhàn)略和國家安全需求，制定了一系列政策文件，這些政策文件雖然不具有法律的強(qiáng)制力，但在實際審查過程中，CFIUS會將其作為重要參考依據(jù)，對能源投資項目進(jìn)行綜合評估。2.2中國能源投資國家安全審查制度2.2.1發(fā)展歷程中國能源投資國家安全審查制度的發(fā)展歷程與國家對外開放程度的加深以及對國家安全重視程度的提高密切相關(guān)，其從初步探索到逐步完善，反映了中國在經(jīng)濟(jì)全球化背景下對維護(hù)國家核心利益的不斷探索。2011年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，標(biāo)志著中國國家安全審查制度初步建立。該通知規(guī)定對外國投資者并購境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國防安全的其他單位；外國投資者并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實際控制權(quán)可能被外國投資者取得的兩類情形進(jìn)行安全審查。雖然此時審查制度并非專門針對能源投資，但能源作為重要領(lǐng)域被納入其中，為后續(xù)能源投資國家安全審查制度的細(xì)化和完善奠定了基礎(chǔ)。2013年，黨的十八屆三中全會提出“建立安全審查機(jī)制，對影響或可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國家安全事項的建設(shè)項目，以及其他重大事項和活動，進(jìn)行國家安全審查”。這一決策進(jìn)一步明確了國家安全審查的重要性和范圍，促使能源投資國家安全審查制度朝著更加全面和深入的方向發(fā)展。2015年1月，商務(wù)部發(fā)布《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》，其中專設(shè)“國家安全審查”一章，規(guī)定對影響或可能影響國家安全的外國投資進(jìn)行審查，明確了審查范圍、審查機(jī)構(gòu)、審查程序等內(nèi)容。這一草案征求意見稿將國家安全審查制度進(jìn)行了系統(tǒng)整合，為能源投資國家安全審查提供了更具系統(tǒng)性和前瞻性的法律框架，推動了審查制度的規(guī)范化建設(shè)。2019年3月，《中華人民共和國外商投資法》正式頒布，該法第三十五條規(guī)定，國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。該法為外商投資國家安全審查提供了上位法依據(jù)，也使得能源投資國家安全審查有了更堅實的法律基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化了審查制度的權(quán)威性。2020年12月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資安全審查辦法》，明確了外商投資安全審查的范圍、工作機(jī)制、審查程序等內(nèi)容，對能源領(lǐng)域的外商投資審查作出了更具體的規(guī)定。例如，將投資、并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要能源和資源企業(yè)，以及取得實際控制權(quán)的情形納入審查范圍。該辦法的出臺標(biāo)志著中國能源投資國家安全審查制度在操作層面更加細(xì)化和完善，提高了審查制度的可操作性。2.2.2法律體系中國能源投資國家安全審查制度的法律體系是一個由多個層級法律法規(guī)共同構(gòu)成的有機(jī)整體，這些法律法規(guī)相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充，共同為保障國家能源安全和經(jīng)濟(jì)安全提供法律支撐?！吨腥A人民共和國國家安全法》作為國家安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，在能源投資國家安全審查制度的法律體系中占據(jù)重要地位。該法明確了維護(hù)國家安全的總體目標(biāo)和任務(wù)，規(guī)定了國家加強(qiáng)能源等重要領(lǐng)域安全保障體系建設(shè)的職責(zé)，為能源投資國家安全審查提供了根本性的法律依據(jù)。其從宏觀層面確立了國家安全的重要性和維護(hù)國家安全的基本原則，使得能源投資國家安全審查在保障國家安全的大框架下得以實施?！吨腥A人民共和國外商投資法》是規(guī)范外商投資的重要法律，其中關(guān)于外商投資安全審查的規(guī)定，直接適用于能源領(lǐng)域的外商投資。該法第三十五條規(guī)定國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。這一規(guī)定為能源投資國家安全審查提供了上位法依據(jù)，明確了審查的合法性和必要性，使得審查制度在法律層面得到進(jìn)一步確認(rèn)。《反壟斷法》雖然并非專門針對能源投資國家安全審查，但在一定程度上與能源投資國家安全審查制度存在關(guān)聯(lián)。該法旨在預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益。在能源投資領(lǐng)域，一些大規(guī)模的投資并購行為可能會導(dǎo)致市場壟斷，影響能源市場的正常競爭秩序，進(jìn)而影響國家能源安全。因此，《反壟斷法》可以從維護(hù)市場競爭的角度，對能源投資行為進(jìn)行規(guī)制，與能源投資國家安全審查制度共同發(fā)揮作用，保障國家能源安全和市場秩序。2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，是中國國家安全審查制度初步建立的重要標(biāo)志，其中將能源領(lǐng)域納入審查范圍。該通知規(guī)定了外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查的范圍、內(nèi)容、工作機(jī)制和程序等，為能源投資國家安全審查在早期階段提供了具體的操作指引，使得能源投資國家安全審查有了初步的規(guī)范和流程。2020年國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資安全審查辦法》，是目前指導(dǎo)能源投資國家安全審查的重要規(guī)范性文件。該辦法明確了外商投資安全審查的范圍，包括投資、并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要能源和資源企業(yè)，以及取得實際控制權(quán)的情形。同時，詳細(xì)規(guī)定了審查工作機(jī)制、審查程序、監(jiān)督檢查等內(nèi)容，從審查的啟動、進(jìn)行到結(jié)束，都有明確的規(guī)定，提高了審查制度的可操作性和透明度，使得能源投資國家安全審查在實踐中有了更具體、更詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。三、中美能源投資國家安全審查制度關(guān)鍵要素比較3.1審查機(jī)構(gòu)3.1.1美國審查機(jī)構(gòu)構(gòu)成與職責(zé)美國能源投資國家安全審查的核心機(jī)構(gòu)是美國外國投資委員會（CFIUS），這是一個聯(lián)邦政府委員會，成立于1975年，最初是為了應(yīng)對外國投資對美國國家安全可能產(chǎn)生的影響而設(shè)立，隨著時間的推移，其職責(zé)和權(quán)力不斷擴(kuò)大。CFIUS的成員構(gòu)成較為廣泛，由16個聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)的代表組成，美國財政部長擔(dān)任委員會主席。其中，國防部在審查過程中主要關(guān)注能源投資項目是否會對美國軍事安全產(chǎn)生影響。例如，對于外國企業(yè)在美投資建設(shè)與能源相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如果這些項目可能被用于軍事目的，或者會影響美國軍事能源供應(yīng)的穩(wěn)定性，國防部將從軍事戰(zhàn)略和安全角度進(jìn)行評估。商務(wù)部則側(cè)重于考慮能源投資對美國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)競爭力的影響。在評估外國企業(yè)對美國能源企業(yè)的投資時，商務(wù)部會分析該投資是否會改變美國能源市場的競爭格局，是否有利于美國能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。國土安全部主要從國土安全層面審查能源投資，關(guān)注投資項目是否會對美國國內(nèi)能源設(shè)施的安全運(yùn)行造成威脅，是否會增加美國遭受恐怖襲擊或其他安全威脅的風(fēng)險。能源部憑借其在能源領(lǐng)域的專業(yè)知識和資源，在審查中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。它會對能源投資項目的技術(shù)、資源、市場等方面進(jìn)行深入分析，評估投資對美國能源供應(yīng)安全、能源技術(shù)發(fā)展以及能源市場穩(wěn)定的影響。例如，在審查外國企業(yè)對美國新能源技術(shù)研發(fā)企業(yè)的投資時，能源部會評估該投資是否有助于美國新能源技術(shù)的進(jìn)步，是否會影響美國在新能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略布局。CFIUS在能源投資國家安全審查中的主要職責(zé)是對可能影響美國國家安全的外商投資交易進(jìn)行審查。當(dāng)有能源投資交易被提交審查時，CFIUS首先會對交易進(jìn)行初步審查，判斷該交易是否可能對國家安全構(gòu)成威脅。在初步審查階段，CFIUS會收集各方信息，包括交易雙方的背景、交易的具體內(nèi)容、投資項目的性質(zhì)和規(guī)模等，通過綜合分析這些信息，確定是否需要進(jìn)入正式調(diào)查階段。如果初步審查發(fā)現(xiàn)交易存在潛在的國家安全風(fēng)險，CFIUS將啟動正式調(diào)查，對交易進(jìn)行全面、深入的評估。在正式調(diào)查過程中，CFIUS會與各成員機(jī)構(gòu)密切合作，綜合考慮多方面因素，如投資項目對能源供應(yīng)安全的影響、對關(guān)鍵能源技術(shù)的控制情況、對美國能源產(chǎn)業(yè)競爭力的影響等。例如，在中海油收購優(yōu)尼科案中，CFIUS就對中海油的背景、收購目的、優(yōu)尼科的資產(chǎn)和技術(shù)等方面進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，評估該收購是否會對美國能源安全和產(chǎn)業(yè)競爭力產(chǎn)生不利影響。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，CFIUS會給出批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)或采取某種緩解措施后再批準(zhǔn)的建議。如果CFIUS認(rèn)為交易對國家安全存在重大風(fēng)險，可能會建議總統(tǒng)阻止該交易；如果風(fēng)險較小，可能會要求交易方采取一些措施，如剝離部分資產(chǎn)、限制關(guān)鍵技術(shù)的使用等，以降低風(fēng)險，然后批準(zhǔn)交易。3.1.2中國審查機(jī)構(gòu)構(gòu)成與職責(zé)中國能源投資國家安全審查的主要機(jī)構(gòu)是外資并購國家安全審查部際聯(lián)席會議。該聯(lián)席會議于2011年正式建立，是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會同相關(guān)部門開展并購安全審查的工作機(jī)制。發(fā)展改革委在能源投資國家安全審查中，主要從國家宏觀經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略的角度進(jìn)行考量。它會評估能源投資項目是否符合國家的能源發(fā)展規(guī)劃，是否有助于優(yōu)化國家的能源結(jié)構(gòu)，是否會對國家能源供應(yīng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性產(chǎn)生影響。例如，對于外國企業(yè)在我國投資建設(shè)大型能源項目，發(fā)展改革委將分析該項目對我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)格局的影響，是否符合我國節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)。商務(wù)部作為審查工作的牽頭部門之一，負(fù)責(zé)受理外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的申請，并在5個工作日內(nèi)將屬于安全審查范圍內(nèi)的并購交易提請聯(lián)席會議進(jìn)行審查。同時，商務(wù)部還負(fù)責(zé)與外國投資者溝通協(xié)調(diào)，收集相關(guān)信息，為聯(lián)席會議的審查工作提供支持。在日常工作中，商務(wù)部會關(guān)注國際能源市場的動態(tài)和外資在能源領(lǐng)域的投資趨勢，及時向聯(lián)席會議反饋相關(guān)信息，以便更好地開展審查工作。其他相關(guān)部門，如工信部、科技部、國家安全部等，也在審查過程中發(fā)揮著各自的作用。工信部主要關(guān)注能源投資項目對我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)安全的影響，從產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展的角度提供審查意見?？萍疾縿t側(cè)重于評估投資項目是否涉及關(guān)鍵能源技術(shù)的轉(zhuǎn)移，以及對我國能源技術(shù)創(chuàng)新能力的影響。國家安全部從國家安全的整體角度出發(fā)，對能源投資項目可能帶來的安全風(fēng)險進(jìn)行評估，包括政治安全、軍事安全等方面。例如，在審查外國企業(yè)對我國能源企業(yè)的投資時，國家安全部會分析該投資是否會導(dǎo)致我國能源領(lǐng)域的敏感信息泄露，是否會被敵對勢力利用來威脅我國國家安全。外資并購國家安全審查部際聯(lián)席會議的主要職責(zé)包括分析外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)對國家安全的影響。聯(lián)席會議會綜合考慮多方面因素，如并購交易對國防安全的影響，包括對國防需要的國內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、國內(nèi)服務(wù)提供能力和有關(guān)設(shè)備設(shè)施的影響；對國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響，評估并購是否會導(dǎo)致能源市場的大幅波動，影響國家經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展；對社會基本生活秩序的影響，考慮能源投資項目是否會影響居民的能源供應(yīng)和價格穩(wěn)定；對涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響，判斷并購是否會阻礙我國在能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展。研究、協(xié)調(diào)外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查工作中的重大問題。在審查過程中，可能會遇到各種復(fù)雜的問題和利益沖突，聯(lián)席會議將組織相關(guān)部門進(jìn)行研究和協(xié)調(diào)，尋求解決方案。對需要進(jìn)行安全審查的外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)交易進(jìn)行安全審查并作出決定。聯(lián)席會議首先進(jìn)行一般性審查，采取書面征求意見的方式，在5個工作日內(nèi)書面征求有關(guān)部門的意見，有關(guān)部門在收到書面征求意見函后，應(yīng)在20個工作日內(nèi)提出書面意見。如有關(guān)部門均認(rèn)為并購交易不影響國家安全，則不再進(jìn)行特別審查，由聯(lián)席會議在收到全部書面意見后5個工作日內(nèi)提出審查意見，并書面通知商務(wù)部。如有部門認(rèn)為并購交易可能對國家安全造成影響，聯(lián)席會議應(yīng)在收到書面意見后5個工作日內(nèi)啟動特別審查程序，組織對并購交易的安全評估，并結(jié)合評估意見對并購交易進(jìn)行審查。意見基本一致的，由聯(lián)席會議提出審查意見；存在重大分歧的，由聯(lián)席會議報請國務(wù)院決定。聯(lián)席會議自啟動特別審查程序之日起60個工作日內(nèi)完成特別審查，或報請國務(wù)院決定。審查意見由聯(lián)席會議書面通知商務(wù)部，再由商務(wù)部書面通知申請人。3.2審查范圍3.2.1美國審查范圍界定美國能源投資國家安全審查的范圍界定較為廣泛且不斷擴(kuò)展，涵蓋了多個關(guān)鍵領(lǐng)域和不同類型的投資交易，旨在全面防范可能對其國家安全構(gòu)成威脅的能源投資行為。在關(guān)鍵能源領(lǐng)域方面，幾乎涵蓋了所有重要的能源行業(yè)，包括石油、天然氣、煤炭等傳統(tǒng)化石能源領(lǐng)域，以及太陽能、風(fēng)能、水能、核能等新能源和可再生能源領(lǐng)域。例如，在石油領(lǐng)域，外國企業(yè)對美國石油勘探、開采、煉油、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的投資都可能受到審查。像2012年，中國海洋石油總公司收購美國優(yōu)尼科公司的交易，就受到了美國外國投資委員會（CFIUS）的嚴(yán)格審查。優(yōu)尼科公司在石油和天然氣領(lǐng)域擁有豐富的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，CFIUS從多個角度評估了該收購交易對美國能源安全的影響，包括對美國國內(nèi)石油供應(yīng)穩(wěn)定性、能源市場競爭格局以及美國在國際能源市場地位的影響等。在新能源領(lǐng)域，隨著美國對清潔能源技術(shù)的重視和發(fā)展，外國企業(yè)對美國太陽能、風(fēng)能等新能源技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和項目建設(shè)的投資也成為審查重點。例如，外國企業(yè)投資美國的太陽能電池板生產(chǎn)企業(yè)，或者參與美國海上風(fēng)電項目的建設(shè)，都可能面臨CFIUS的審查，以確保美國在新能源技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位和技術(shù)安全。對于涉及關(guān)鍵能源技術(shù)的投資，美國采取了嚴(yán)格的審查態(tài)度。關(guān)鍵能源技術(shù)包括但不限于先進(jìn)的石油開采技術(shù)、天然氣液化技術(shù)、核能技術(shù)、新能源技術(shù)等。美國認(rèn)為這些技術(shù)是國家能源安全和經(jīng)濟(jì)競爭力的核心要素，一旦被外國企業(yè)或政府獲取并控制，可能會對美國國家安全造成嚴(yán)重威脅。例如，美國在審查外國企業(yè)對美國能源技術(shù)研發(fā)企業(yè)的投資時，會重點關(guān)注該投資是否會導(dǎo)致關(guān)鍵能源技術(shù)的外流，是否會影響美國在相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力和技術(shù)優(yōu)勢。如果外國企業(yè)通過投資獲得美國能源技術(shù)研發(fā)企業(yè)的控制權(quán)，進(jìn)而獲取其核心技術(shù)，美國政府可能會以國家安全為由阻止該投資交易。在企業(yè)控制方面，美國不僅關(guān)注外國投資者對美國能源企業(yè)的直接控制，還包括間接控制的情況。直接控制是指外國投資者通過收購股權(quán)、資產(chǎn)等方式，取得美國能源企業(yè)的多數(shù)股權(quán)或?qū)嶋H控制權(quán)。例如，外國企業(yè)收購美國能源企業(yè)超過50%的股權(quán)，或者在企業(yè)董事會中占據(jù)多數(shù)席位，從而能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營決策、戰(zhàn)略規(guī)劃等產(chǎn)生決定性影響，這種情況必然會受到CFIUS的嚴(yán)格審查。間接控制則是指外國投資者通過協(xié)議、合同等方式，對美國能源企業(yè)的經(jīng)營管理、技術(shù)使用、市場銷售等方面施加重大影響。比如，外國企業(yè)與美國能源企業(yè)簽訂技術(shù)許可協(xié)議，在協(xié)議中規(guī)定美國能源企業(yè)只能將相關(guān)技術(shù)用于特定領(lǐng)域，且技術(shù)改進(jìn)和使用需經(jīng)過外國企業(yè)同意，這種可能導(dǎo)致美國能源企業(yè)在技術(shù)使用和發(fā)展上受到外國企業(yè)制約的情況，也可能被納入審查范圍。此外，即使外國投資者在美能源企業(yè)中的持股比例較低，但如果其能夠通過其他方式對企業(yè)的關(guān)鍵決策產(chǎn)生重大影響，如通過特殊的股東協(xié)議或投票權(quán)安排，也可能被視為對企業(yè)具有一定程度的控制，從而觸發(fā)審查程序。3.2.2中國審查范圍界定中國能源投資國家安全審查范圍主要圍繞能源領(lǐng)域的外資并購以及涉及關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面展開，旨在維護(hù)國家能源安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，保障國家核心利益。在外資并購方面，根據(jù)2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，外國投資者并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要能源和資源企業(yè)，且實際控制權(quán)可能被外國投資者取得的情況，將納入審查范圍。外國投資者通過購買境內(nèi)非外商投資能源企業(yè)的股權(quán)、認(rèn)購增資，或者購買境內(nèi)外商投資能源企業(yè)中方股東的股權(quán)、認(rèn)購增資等方式，使境內(nèi)能源企業(yè)變更設(shè)立為外商投資企業(yè)，且在并購后成為境內(nèi)能源企業(yè)的控股股東或?qū)嶋H控制人，都需要接受審查。例如，若外國企業(yè)通過收購境內(nèi)某大型煤炭企業(yè)50%以上的股權(quán)，從而獲得對該企業(yè)的實際控制權(quán)，該并購交易就會被納入國家安全審查范圍。這里的實際控制權(quán)包括外國投資者及其控股母公司、控股子公司在并購后持有的股份總額在50%以上；數(shù)個外國投資者在并購后持有的股份總額合計在50%以上；外國投資者在并購后所持有的股份總額不足50%，但依其持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會或股東大會、董事會的決議產(chǎn)生重大影響；以及其他導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營決策、財務(wù)、人事、技術(shù)等實際控制權(quán)轉(zhuǎn)移給外國投資者的情形。涉及關(guān)鍵能源技術(shù)的投資也是審查重點之一。隨著能源技術(shù)的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，關(guān)鍵能源技術(shù)對于國家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性日益凸顯。中國在審查能源投資時，會關(guān)注外國投資者對境內(nèi)能源企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、使用和轉(zhuǎn)讓的影響。例如，對于外國企業(yè)投資我國新能源汽車電池技術(shù)研發(fā)企業(yè)，如果該投資可能導(dǎo)致我國關(guān)鍵電池技術(shù)被外國企業(yè)控制，或者影響我國在新能源汽車電池技術(shù)領(lǐng)域的自主研發(fā)能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就可能會受到嚴(yán)格審查。此外，對于涉及能源勘探、開采、加工等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵技術(shù)投資，如先進(jìn)的石油勘探技術(shù)、煤炭清潔利用技術(shù)等，也會從國家安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度進(jìn)行審查，確保我國在關(guān)鍵能源技術(shù)領(lǐng)域的自主可控和安全發(fā)展。能源基礎(chǔ)設(shè)施作為國家能源供應(yīng)和保障的重要支撐，也在審查范圍之內(nèi)。能源基礎(chǔ)設(shè)施包括石油和天然氣輸送管道、電力輸送網(wǎng)絡(luò)、大型能源儲備設(shè)施等。外國投資者對這些能源基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營，如果可能影響國家能源供應(yīng)的穩(wěn)定性、安全性，或者對國家能源戰(zhàn)略布局產(chǎn)生不利影響，都將接受國家安全審查。例如，外國企業(yè)參與我國重要天然氣輸送管道的建設(shè)或運(yùn)營，如果其投資和運(yùn)營模式可能導(dǎo)致天然氣供應(yīng)的中斷風(fēng)險增加，或者影響我國對天然氣資源的合理調(diào)配和利用，就會被納入審查范圍。在審查過程中，會綜合考慮外國投資者的背景、投資目的、運(yùn)營管理能力以及相關(guān)的風(fēng)險防控措施等因素，以確保能源基礎(chǔ)設(shè)施的安全穩(wěn)定運(yùn)行。3.3審查標(biāo)準(zhǔn)3.3.1美國審查標(biāo)準(zhǔn)分析美國能源投資國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)是一個多維度、復(fù)雜且具有較強(qiáng)彈性的體系，旨在全面評估能源投資對其國家安全各個方面的潛在影響。國家安全是美國審查標(biāo)準(zhǔn)中的核心考量因素，其內(nèi)涵廣泛，涵蓋了軍事安全、國土安全、經(jīng)濟(jì)安全等多個重要方面。在軍事安全層面，美國關(guān)注能源投資是否會對其軍事能源供應(yīng)的穩(wěn)定性和安全性產(chǎn)生威脅。例如，外國企業(yè)對美國軍事能源供應(yīng)設(shè)施，如軍事用油儲備庫、軍事能源運(yùn)輸管道等的投資，若可能導(dǎo)致美國軍事能源供應(yīng)在戰(zhàn)時或緊急情況下受到干擾，就會被視為對軍事安全構(gòu)成潛在威脅。在國土安全方面，能源投資項目的建設(shè)和運(yùn)營如果可能影響美國國內(nèi)能源基礎(chǔ)設(shè)施的安全，增加國土遭受恐怖襲擊或其他安全威脅的風(fēng)險，也會受到嚴(yán)格審查。像外國企業(yè)投資美國的天然氣輸送管道項目，如果其運(yùn)營模式可能導(dǎo)致管道易被破壞，從而影響國內(nèi)能源供應(yīng)和民眾生活，就會引發(fā)CFIUS的關(guān)注。從經(jīng)濟(jì)安全角度來看，美國擔(dān)心能源投資會影響其在全球能源市場的地位和對能源資源的控制能力。例如，外國企業(yè)對美國能源企業(yè)的收購，若可能使美國在全球能源市場的定價權(quán)受到削弱，或者影響美國能源企業(yè)在國際能源市場的競爭力，就會被認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)安全存在潛在風(fēng)險。關(guān)鍵技術(shù)控制也是審查標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分。美國高度重視關(guān)鍵能源技術(shù)的保護(hù)，將其視為維護(hù)國家競爭力和國家安全的關(guān)鍵要素。先進(jìn)的石油開采技術(shù)、頁巖氣開發(fā)技術(shù)、核能技術(shù)、新能源技術(shù)等都屬于關(guān)鍵能源技術(shù)范疇。美國在審查能源投資時，會嚴(yán)格評估投資是否會導(dǎo)致關(guān)鍵能源技術(shù)的外流。如果外國投資者通過投資美國能源技術(shù)研發(fā)企業(yè)，可能獲取其核心技術(shù)專利或技術(shù)訣竅，從而使美國在相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位受到挑戰(zhàn)，這種投資就可能被否決。美國還關(guān)注外國投資者對關(guān)鍵能源技術(shù)研發(fā)能力的影響。如果投資可能導(dǎo)致美國能源技術(shù)研發(fā)團(tuán)隊的流失，或者限制美國能源企業(yè)在關(guān)鍵技術(shù)上的自主研發(fā)和創(chuàng)新能力，也會被認(rèn)為不符合審查標(biāo)準(zhǔn)。例如，外國企業(yè)對美國某新能源汽車電池技術(shù)研發(fā)企業(yè)的投資，若可能導(dǎo)致該企業(yè)研發(fā)方向被外國投資者控制，無法按照美國自身的能源戰(zhàn)略和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行研發(fā)，就會面臨嚴(yán)格審查。能源供應(yīng)穩(wěn)定性是美國能源投資國家安全審查的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。美國作為能源消費(fèi)大國，確保國內(nèi)能源供應(yīng)的穩(wěn)定是其維護(hù)國家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。在審查能源投資時，CFIUS會評估投資項目是否會對美國國內(nèi)能源供應(yīng)的數(shù)量和質(zhì)量產(chǎn)生影響。對于外國企業(yè)對美國國內(nèi)能源生產(chǎn)企業(yè)的投資，CFIUS會分析該投資是否會導(dǎo)致能源產(chǎn)量的波動，影響美國國內(nèi)能源市場的供需平衡。如果外國投資者收購美國某大型油田后，可能減少原油產(chǎn)量，以滿足其自身國家的能源需求，從而導(dǎo)致美國國內(nèi)原油供應(yīng)緊張，這種投資就可能面臨阻礙。CFIUS還會關(guān)注能源供應(yīng)的可靠性。例如，外國企業(yè)參與美國能源運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)或運(yùn)營，如果其投資和運(yùn)營模式可能導(dǎo)致能源運(yùn)輸?shù)闹袛囡L(fēng)險增加，影響美國國內(nèi)能源的及時供應(yīng)，也會被納入審查重點。3.3.2中國審查標(biāo)準(zhǔn)分析中國能源投資國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)緊密圍繞國家核心利益，主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)安全等關(guān)鍵方面，旨在維護(hù)國家能源安全和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)安全在審查標(biāo)準(zhǔn)中占據(jù)重要地位，這與中國作為全球重要經(jīng)濟(jì)體和能源消費(fèi)大國的地位密切相關(guān)。中國關(guān)注能源投資對國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響，確保能源市場的穩(wěn)定是維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵。例如，外國企業(yè)對中國能源企業(yè)的大規(guī)模并購，如果可能導(dǎo)致能源市場的壟斷，影響能源價格的穩(wěn)定，進(jìn)而對國家宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，就會受到嚴(yán)格審查。當(dāng)外國企業(yè)試圖收購中國多家大型煤炭企業(yè)，從而在煤炭市場形成壟斷地位，可能操縱煤炭價格，影響電力、鋼鐵等依賴煤炭的行業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而對整個國民經(jīng)濟(jì)造成沖擊時，相關(guān)投資就會觸發(fā)國家安全審查。中國還注重能源投資對國家經(jīng)濟(jì)安全的長期影響，考慮投資是否符合國家能源戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。例如，對于外國企業(yè)在新能源領(lǐng)域的投資，會評估其是否有助于中國實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排目標(biāo)，是否與國家在新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局相契合。如果投資與國家能源戰(zhàn)略背道而馳，即使短期內(nèi)可能帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，也可能在審查中受阻。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是中國能源投資國家安全審查的重要考量因素。中國致力于推動本國能源產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。在審查能源投資時，會關(guān)注投資對國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的影響。例如，外國企業(yè)對中國傳統(tǒng)能源企業(yè)的投資，如果能夠帶來先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗和資金，促進(jìn)傳統(tǒng)能源企業(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級，提高能源利用效率，減少環(huán)境污染，這種投資可能會得到支持。相反，如果投資可能導(dǎo)致國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)過度依賴外國技術(shù)和資源，抑制國內(nèi)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就可能面臨審查挑戰(zhàn)。中國還重視能源投資對國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全的影響。確保能源產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定和自主可控，對于國家能源安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。例如，外國企業(yè)投資中國能源產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵零部件生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如果可能導(dǎo)致中國能源產(chǎn)業(yè)在關(guān)鍵零部件供應(yīng)上依賴外國企業(yè)，增加供應(yīng)鏈風(fēng)險，這種投資就會受到嚴(yán)格審查。技術(shù)安全是中國能源投資國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵內(nèi)容。隨著能源技術(shù)的快速發(fā)展，掌握關(guān)鍵能源技術(shù)對于國家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性日益凸顯。中國在審查能源投資時，會關(guān)注投資是否會導(dǎo)致關(guān)鍵能源技術(shù)的外流，以及外國投資者對國內(nèi)關(guān)鍵能源技術(shù)研發(fā)能力的影響。例如，對于外國企業(yè)對中國能源技術(shù)研發(fā)企業(yè)的投資，會評估其是否會導(dǎo)致核心技術(shù)被外國企業(yè)獲取和控制，是否會影響中國在能源技術(shù)領(lǐng)域的自主研發(fā)和創(chuàng)新能力。如果外國企業(yè)通過投資獲取中國某新能源汽車電池技術(shù)研發(fā)企業(yè)的核心技術(shù)，使中國在該領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展受到外國企業(yè)的制約，這種投資就可能被否決。中國也鼓勵外國企業(yè)在能源技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行合作投資，帶來先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新理念，促進(jìn)國內(nèi)能源技術(shù)水平的提升。但在合作過程中，會明確技術(shù)的歸屬和使用權(quán)限，確保中國在關(guān)鍵能源技術(shù)上的自主可控。3.4審查程序3.4.1美國審查程序步驟美國能源投資國家安全審查程序有著明確且細(xì)致的步驟劃分，每個環(huán)節(jié)都緊密相扣，旨在確保對可能影響國家安全的能源投資交易進(jìn)行全面、深入的評估。申報是審查程序的起始環(huán)節(jié)。美國外國投資委員會（CFIUS）采取自愿申報與強(qiáng)制申報相結(jié)合的方式。根據(jù)《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），對于涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（包括能源基礎(chǔ)設(shè)施）以及特定敏感信息的交易，若外國投資者獲得美國企業(yè)的實質(zhì)性權(quán)益，則需進(jìn)行強(qiáng)制申報。例如，外國企業(yè)對美國頁巖油開采技術(shù)企業(yè)的投資，或者參與美國大型天然氣儲存設(shè)施建設(shè)的投資，只要達(dá)到規(guī)定的權(quán)益獲取標(biāo)準(zhǔn)，就必須向CFIUS申報。對于其他交易，雖然申報是自愿的，但交易方通常會考慮主動申報，以降低未來交易被審查的不確定性。申報時，交易方需提交詳細(xì)的信息，包括交易雙方的基本情況，如企業(yè)的注冊信息、股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營范圍等；交易的具體內(nèi)容，如投資金額、投資方式、交易目的等；以及可能對國家安全產(chǎn)生影響的相關(guān)因素，如涉及的能源技術(shù)、對能源供應(yīng)穩(wěn)定性的潛在影響等。這些信息將為CFIUS后續(xù)的審查工作提供重要依據(jù)。初步審查是申報后的重要環(huán)節(jié)，CFIUS在收到申報后30天內(nèi)完成。在這一階段，CFIUS主要對申報材料進(jìn)行初步的梳理和分析，判斷交易是否可能對國家安全構(gòu)成威脅。CFIUS會重點關(guān)注交易方的背景，包括外國投資者是否受到外國政府的控制或影響。如果外國投資者是由外國政府控股或具有密切關(guān)聯(lián)，CFIUS會對其投資動機(jī)和潛在影響進(jìn)行更深入的分析。CFIUS會評估交易涉及的能源領(lǐng)域和技術(shù)的敏感性。對于涉及關(guān)鍵能源技術(shù)或重要能源基礎(chǔ)設(shè)施的交易，會進(jìn)行更嚴(yán)格的審查。例如，外國企業(yè)投資美國的先進(jìn)核能技術(shù)研發(fā)項目，CFIUS會仔細(xì)分析該投資是否會導(dǎo)致關(guān)鍵核能技術(shù)的外流，是否會影響美國在核能領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和安全保障能力。如果CFIUS在初步審查中未發(fā)現(xiàn)明顯的國家安全風(fēng)險，通常會批準(zhǔn)交易；若發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險，則會進(jìn)入調(diào)查環(huán)節(jié)。調(diào)查環(huán)節(jié)是審查程序中最為深入和全面的階段，CFIUS通常會在45天內(nèi)完成調(diào)查，但在特殊情況下可延長。在調(diào)查過程中，CFIUS會對交易進(jìn)行全方位的評估。CFIUS會進(jìn)一步深入調(diào)查交易方的背景和交易細(xì)節(jié)。與相關(guān)政府部門、情報機(jī)構(gòu)等進(jìn)行信息共享和協(xié)作，獲取更多關(guān)于交易方的情報信息。例如，CFIUS可能會與美國情報機(jī)構(gòu)合作，了解外國投資者是否與恐怖組織或其他威脅國家安全的勢力存在關(guān)聯(lián)。CFIUS會綜合考慮多方面因素對國家安全的影響。從能源供應(yīng)穩(wěn)定性角度，評估交易是否會導(dǎo)致美國能源供應(yīng)中斷或受到外國政府的操控。例如，外國企業(yè)收購美國主要的石油進(jìn)口渠道相關(guān)企業(yè)，CFIUS會分析該收購是否會影響美國的石油供應(yīng)安全，是否會使美國在國際石油市場上的話語權(quán)受到削弱。從關(guān)鍵技術(shù)控制角度，審查交易是否會導(dǎo)致關(guān)鍵能源技術(shù)被外國企業(yè)獲取和控制，影響美國的技術(shù)創(chuàng)新能力和國家安全。如外國企業(yè)投資美國的新能源汽車電池技術(shù)研發(fā)企業(yè)，CFIUS會評估該投資是否會使美國在新能源汽車電池技術(shù)領(lǐng)域的核心技術(shù)被外國企業(yè)掌握，是否會阻礙美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。CFIUS還會考慮交易對美國能源產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟(jì)安全的影響。分析交易是否會改變美國能源市場的競爭格局，是否會導(dǎo)致美國能源企業(yè)在國際市場上的競爭力下降。例如，外國企業(yè)對美國多家新能源企業(yè)的大規(guī)模投資，CFIUS會評估該投資是否會形成市場壟斷，影響美國新能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展?？偨y(tǒng)決定是審查程序的最終環(huán)節(jié)。在CFIUS完成調(diào)查并提交報告后，總統(tǒng)有15天的時間作出最終決定?？偨y(tǒng)會綜合考慮CFIUS的調(diào)查結(jié)果、國家安全顧問的建議以及其他相關(guān)因素，決定是否批準(zhǔn)交易、阻止交易或要求交易方采取緩解措施。如果總統(tǒng)認(rèn)為交易對國家安全存在重大威脅，可能會直接阻止交易；若認(rèn)為風(fēng)險可控，可能會要求交易方采取一系列緩解措施，如剝離部分敏感資產(chǎn)、限制關(guān)鍵技術(shù)的使用范圍、加強(qiáng)對美國國家安全利益的保護(hù)等，然后批準(zhǔn)交易。例如，在某些情況下，總統(tǒng)可能要求外國企業(yè)在收購美國能源企業(yè)后，將涉及關(guān)鍵技術(shù)的部門獨(dú)立運(yùn)營，確保美國對關(guān)鍵技術(shù)的控制和監(jiān)管。3.4.2中國審查程序步驟中國能源投資國家安全審查程序在保障國家安全的同時，注重審查的科學(xué)性和效率，通過明確的流程和多方參與，確保對能源投資交易進(jìn)行合理評估。主動申報是審查程序的啟動方式之一。外國投資者并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要能源和資源企業(yè)，且實際控制權(quán)可能被外國投資者取得的，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，由投資者向商務(wù)部提出申請。在申報時，投資者需提交詳細(xì)的并購方案，包括并購雙方的基本信息，如企業(yè)的注冊地址、注冊資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)等；并購的具體方式，如股權(quán)收購、資產(chǎn)收購等；并購后的企業(yè)經(jīng)營規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略等。投資者還需說明并購交易是否涉及關(guān)鍵能源技術(shù)、重要能源基礎(chǔ)設(shè)施以及對國家能源安全可能產(chǎn)生的影響等。這些申報材料將作為后續(xù)審查的重要依據(jù)。除了主動申報，第三方建議啟動審查也是審查程序的重要啟動方式。國務(wù)院有關(guān)部門、全國性行業(yè)協(xié)會、同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)認(rèn)為需要進(jìn)行并購安全審查的，可以通過商務(wù)部提出進(jìn)行并購安全審查的建議。當(dāng)全國性的能源行業(yè)協(xié)會發(fā)現(xiàn)外國企業(yè)對我國某一地區(qū)的多個能源企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資，可能影響該地區(qū)能源市場的穩(wěn)定和供應(yīng)安全時，協(xié)會可以向商務(wù)部提出審查建議。如果聯(lián)席會議認(rèn)為確有必要進(jìn)行并購安全審查的，可以決定啟動審查程序。這種第三方建議啟動審查的方式，拓寬了審查程序的啟動渠道，能夠及時發(fā)現(xiàn)潛在的國家安全風(fēng)險。審查流程主要包括一般性審查和特別審查兩個階段。聯(lián)席會議對商務(wù)部提請安全審查的并購交易，首先進(jìn)行一般性審查。一般性審查采取書面征求意見的方式進(jìn)行，在收到商務(wù)部提請安全審查的并購交易申請后，聯(lián)席會議在5個工作日內(nèi)，書面征求有關(guān)部門的意見。這些部門包括發(fā)展改革委、工信部、科技部、國家安全部等，各部門會從自身職責(zé)角度出發(fā)，對并購交易進(jìn)行評估。發(fā)展改革委從國家宏觀經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略角度，評估并購是否符合國家能源發(fā)展規(guī)劃，是否會影響國家能源供應(yīng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。工信部從能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)安全角度，分析并購對我國能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)競爭力的影響。有關(guān)部門在收到書面征求意見函后，應(yīng)在20個工作日內(nèi)提出書面意見。如有關(guān)部門均認(rèn)為并購交易不影響國家安全，則不再進(jìn)行特別審查，由聯(lián)席會議在收到全部書面意見后5個工作日內(nèi)提出審查意見，并書面通知商務(wù)部。如有部門認(rèn)為并購交易可能對國家安全造成影響，聯(lián)席會議應(yīng)在收到書面意見后5個工作日內(nèi)啟動特別審查程序。啟動特別審查程序后，聯(lián)席會議組織對并購交易的安全評估。通過專家論證、實地調(diào)研等方式，對并購交易的安全風(fēng)險進(jìn)行全面、深入的分析。組織能源領(lǐng)域的專家對并購交易涉及的關(guān)鍵能源技術(shù)進(jìn)行評估，判斷技術(shù)轉(zhuǎn)移和控制情況對國家能源安全的影響。結(jié)合評估意見對并購交易進(jìn)行審查，意見基本一致的，由聯(lián)席會議提出審查意見；存在重大分歧的，由聯(lián)席會議報請國務(wù)院決定。聯(lián)席會議自啟動特別審查程序之日起60個工作日內(nèi)完成特別審查，或報請國務(wù)院決定。審查意見由聯(lián)席會議書面通知商務(wù)部，再由商務(wù)部書面通知申請人。在審查過程中，申請人可向商務(wù)部申請修改交易方案或撤銷并購交易。如果申請人意識到并購交易可能存在較大的國家安全風(fēng)險，或者在審查過程中發(fā)現(xiàn)某些問題無法解決，申請人可以主動修改交易方案，如調(diào)整投資方式、減少對敏感資產(chǎn)的收購等，以降低風(fēng)險。若認(rèn)為風(fēng)險無法消除，也可以選擇撤銷并購交易。四、中美能源投資國家安全審查制度差異原因剖析4.1政治體制差異美國實行總統(tǒng)制共和制，其政治體制的核心特點是三權(quán)分立，立法、行政、司法三種權(quán)力分別由國會、總統(tǒng)、法院掌管，三個部門行使權(quán)力時，彼此互相牽制，以達(dá)到權(quán)力的平衡。這種政治體制對美國能源投資國家安全審查制度的目標(biāo)和決策機(jī)制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從審查制度目標(biāo)來看，美國強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家整體利益，其中軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全等在國家安全體系中占據(jù)重要地位，這與美國在全球的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局密切相關(guān)。在軍事安全方面，美國作為全球軍事強(qiáng)國，在世界各地?fù)碛斜姸嘬娛禄睾蛙娛滦袆樱_保能源供應(yīng)的穩(wěn)定和安全對于其軍事行動的順利開展至關(guān)重要。在經(jīng)濟(jì)安全方面，美國經(jīng)濟(jì)高度依賴能源，能源產(chǎn)業(yè)是其經(jīng)濟(jì)的重要支柱之一，維護(hù)能源產(chǎn)業(yè)的競爭力和市場地位對于美國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。在決策機(jī)制上，CFIUS作為審查機(jī)構(gòu)，其成員來自多個聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了行政部門內(nèi)部的權(quán)力制衡。CFIUS在審查過程中，需要綜合考慮各成員機(jī)構(gòu)的意見，這使得審查決策能夠充分反映不同部門對能源投資國家安全的不同關(guān)注點。在涉及能源投資國家安全審查的重大問題上，總統(tǒng)擁有最終決定權(quán)，這體現(xiàn)了行政權(quán)力在審查決策中的核心地位?？偨y(tǒng)會綜合考慮國家安全顧問的建議、CFIUS的調(diào)查結(jié)果以及其他相關(guān)因素，做出是否批準(zhǔn)交易、阻止交易或要求交易方采取緩解措施的決定。國會也通過立法和監(jiān)督等方式對審查制度施加影響，例如國會通過制定和修改相關(guān)法律法規(guī)，如《外國投資與國家安全法》《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》等，明確CFIUS的審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對審查制度進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。中國實行人民代表大會制度，這是中國的根本政治制度，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，其基本特征是“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作、共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”。這種政治體制對中國能源投資國家安全審查制度有著獨(dú)特的影響。在審查制度目標(biāo)上，中國強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，保障人民的根本利益。能源作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，保障能源供應(yīng)的安全和穩(wěn)定，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展、提高人民的生活水平具有重要意義。在決策機(jī)制方面，外資并購國家安全審查部際聯(lián)席會議在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，體現(xiàn)了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的特點。聯(lián)席會議由多個部門組成，各部門在審查過程中相互協(xié)作，共同分析外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)對國家安全的影響。聯(lián)席會議在做出審查決定時，會綜合考慮多方面因素，如國防安全、國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會基本生活秩序以及涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等。如果聯(lián)席會議成員之間存在重大分歧，將報請國務(wù)院決定，確保決策的權(quán)威性和科學(xué)性。中國共產(chǎn)黨在能源投資國家安全審查制度中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過制定國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策，引導(dǎo)審查制度的發(fā)展方向，確保審查工作符合國家整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。4.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求差異美國作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體，長期在世界經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的依賴程度極高。美國擁有龐大的工業(yè)體系、發(fā)達(dá)的交通運(yùn)輸業(yè)和高度現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，這些領(lǐng)域的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開穩(wěn)定且充足的能源供應(yīng)。石油、天然氣等傳統(tǒng)能源在其能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中仍占據(jù)重要地位，盡管近年來新能源發(fā)展迅速，但短期內(nèi)傳統(tǒng)能源的主導(dǎo)地位難以改變。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求方面，美國能源投資國家安全審查制度旨在維護(hù)其經(jīng)濟(jì)霸權(quán)地位。美國憑借其在能源技術(shù)、市場和資源等方面的優(yōu)勢，力圖在全球能源市場中保持主導(dǎo)權(quán)。通過嚴(yán)格的審查制度，美國限制外國企業(yè)對其關(guān)鍵能源領(lǐng)域和技術(shù)的投資，防止自身能源產(chǎn)業(yè)的競爭力受到削弱。美國對外國企業(yè)在其頁巖油、頁巖氣等新興能源領(lǐng)域的投資審查極為嚴(yán)格，以確保自身在該領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先地位和資源控制權(quán)，進(jìn)而維持其在全球能源市場的定價權(quán)和話語權(quán)。美國在新能源技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也投入巨大，通過審查制度保護(hù)本國新能源企業(yè)的發(fā)展，推動本國新能源產(chǎn)業(yè)在全球的擴(kuò)張，鞏固其經(jīng)濟(jì)霸權(quán)。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段，對能源的需求持續(xù)增長。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，中國的能源消費(fèi)總量不斷攀升。在能源結(jié)構(gòu)方面，中國以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)面臨著環(huán)境污染和能源安全等多重挑戰(zhàn)，因此，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高清潔能源和可再生能源的比重成為中國能源發(fā)展的重要任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求上，中國能源投資國家安全審查制度主要是為了保障能源供應(yīng)安全和促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展。保障能源供應(yīng)安全是中國能源投資國家安全審查的首要目標(biāo)。中國作為能源消費(fèi)大國，能源進(jìn)口依存度較高，尤其是石油和天然氣。通過審查制度，中國加強(qiáng)對能源領(lǐng)域外資并購和投資的監(jiān)管，確保能源供應(yīng)的穩(wěn)定性和可靠性。例如，對于涉及能源資源開發(fā)和能源輸送管道建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的外資投資，中國會從能源供應(yīng)安全的角度進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止因外資控制而導(dǎo)致能源供應(yīng)中斷或受到外部因素的干擾。中國注重通過能源投資國家安全審查促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)的安全發(fā)展。中國致力于推動能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級，提高能源利用效率，減少環(huán)境污染。在審查能源投資時，中國鼓勵外資帶來先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗和資金，促進(jìn)國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但同時也會關(guān)注投資是否會對國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)安全造成威脅。對于外國企業(yè)在新能源領(lǐng)域的投資，中國會評估其是否有助于提升國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和競爭力，是否符合國家的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。4.3國際戰(zhàn)略差異美國在全球推行霸權(quán)主義戰(zhàn)略，長期致力于維護(hù)其在全球政治、經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，能源作為關(guān)鍵戰(zhàn)略資源，在美國的全球戰(zhàn)略布局中占據(jù)核心位置。美國的能源投資國家安全審查制度在很大程度上是為其全球戰(zhàn)略服務(wù)的。美國憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和軍事實力，通過控制全球重要能源資源和能源通道，鞏固其全球霸權(quán)地位。在中東地區(qū)，美國長期保持軍事存在，深度介入該地區(qū)的政治和軍事事務(wù)，其目的之一就是確保對中東地區(qū)石油資源的控制。美國通過能源投資國家安全審查，限制外國企業(yè)對其國內(nèi)關(guān)鍵能源領(lǐng)域的投資，防止其他國家在能源領(lǐng)域挑戰(zhàn)其主導(dǎo)地位。美國對外國企業(yè)在其頁巖油、頁巖氣等新興能源領(lǐng)域的投資審查極為嚴(yán)格，以確保自身在這些領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先地位和資源控制權(quán)，進(jìn)而維持其在全球能源市場的定價權(quán)和話語權(quán)。美國還利用能源作為政治工具，對其他國家實施制裁和打壓，以實現(xiàn)其政治和戰(zhàn)略目標(biāo)。美國對伊朗、俄羅斯等國家實施能源相關(guān)制裁，限制這些國家的能源出口，削弱其經(jīng)濟(jì)實力，迫使其在政治上妥協(xié)。中國始終堅持走和平發(fā)展道路，奉行獨(dú)立自主的和平外交政策，主張在和平共處五項原則的基礎(chǔ)上發(fā)展同世界各國的友好合作關(guān)系。中國的國際戰(zhàn)略目標(biāo)是維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。在能源領(lǐng)域，中國積極推動能源國際合作，倡導(dǎo)建立公平、合理、共贏的全球能源治理體系。中國的能源投資國家安全審查制度旨在保障國家能源安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，同時積極促進(jìn)能源領(lǐng)域的國際合作。中國通過“一帶一路”倡議，與沿線國家開展廣泛的能源合作，共同開發(fā)能源資源，建設(shè)能源基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)能源互聯(lián)互通。在與沿線國家的能源合作中，中國尊重各國的主權(quán)和利益，堅持互利共贏的原則，共同應(yīng)對能源安全挑戰(zhàn)。中國在審查能源投資時，注重評估投資對國家能源供應(yīng)安全、能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的影響，同時也積極鼓勵外資帶來先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗和資金，促進(jìn)國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國在能源投資國家安全審查中，既維護(hù)國家利益，又注重與其他國家的合作與共贏，推動全球能源治理體系的完善和發(fā)展。五、美國能源投資國家安全審查制度實踐及對中國企業(yè)的影響5.1美國審查制度實踐案例分析5.1.1華為投資受阻案例華為作為全球知名的通信設(shè)備制造商，多年來一直尋求拓展美國市場，然而其在美國的投資之路卻充滿坎坷，多次因美國國家安全審查而受阻，這背后反映出美國能源投資國家安全審查制度的復(fù)雜與嚴(yán)苛，以及其中可能存在的政治因素。2008年，華為聯(lián)合貝恩資本計劃以22億美元收購美國電信設(shè)備制造商3Com。3Com公司在網(wǎng)絡(luò)設(shè)備領(lǐng)域具有重要地位，擁有先進(jìn)的技術(shù)和廣泛的市場份額。華為此次收購旨在獲取3Com的技術(shù)和市場資源，進(jìn)一步拓展其在全球通信設(shè)備市場的業(yè)務(wù)。然而，美國政府以擔(dān)心該交易將導(dǎo)致華為獲得美國敏感軍事技術(shù)為由，對此次收購進(jìn)行了嚴(yán)格的國家安全審查。美國外國投資委員會（CFIUS）在審查過程中，重點關(guān)注華為的背景以及交易可能對美國國家安全產(chǎn)生的影響。盡管華為和貝恩資本采取了一系列措施，如承諾對涉及敏感技術(shù)的部分進(jìn)行嚴(yán)格管控，以消除美國政府的擔(dān)憂，但最終3Com還是撤回了提交給CFIUS的交易審查申請，此次收購計劃被迫擱置。2010年，華為試圖以200萬美元收購美國服務(wù)器技術(shù)公司3LeafSystems的特定資產(chǎn)及專利。3LeafSystems公司擁有一些與服務(wù)器技術(shù)相關(guān)的專利和資產(chǎn)，對于華為在服務(wù)器領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和業(yè)務(wù)拓展具有一定價值。然而，CFIUS以美國國家安全為由，建議華為出售已購入的3Leaf資產(chǎn)及專利，剝離與3Leaf的關(guān)系。華為在面對審查時，積極配合調(diào)查，提供相關(guān)資料，試圖證明收購不會對美國國家安全造成威脅。但最終，華為還是被迫“自愿放棄”對3Leaf的收購。2012年，美國國會發(fā)布報告稱，華為設(shè)備會對美構(gòu)成國家安全威脅，令其禁止在美國銷售電信設(shè)備。有消息傳出，這背后存在“思科對于美國政府游說”的原因。思科作為華為在通信設(shè)備領(lǐng)域的競爭對手，其在美國市場具有深厚的根基和廣泛的影響力。此次報告發(fā)布后，華為在美國市場的業(yè)務(wù)受到了極大的沖擊，不僅投資計劃受阻，已有的業(yè)務(wù)合作也面臨諸多挑戰(zhàn)。2018年初，就在全球消費(fèi)電子展（CES）拉開帷幕之前，華為與美國運(yùn)營商AT&T達(dá)成合作，AT&T將在美國市場獨(dú)家銷售華為Mate10手機(jī)產(chǎn)品。這對于華為來說，是進(jìn)入美國手機(jī)市場的重要契機(jī)。然而，就在發(fā)布會前，美國18名國會議員向美國聯(lián)邦通信委員會主席AjitPai發(fā)出一封聯(lián)名郵件，稱“出于安全問題的擔(dān)憂，要求聯(lián)邦通信委員會對華為與美國運(yùn)營商的合作展開調(diào)查”。迫于壓力，AT&T不得不終止了與華為的合作。華為試圖進(jìn)入美國手機(jī)市場的計劃再次受挫。華為投資受阻的深層原因是多方面的。美國對中國企業(yè)和中國所抱有的種種疑慮乃至敵意是重要因素之一。中美兩國在政治體制、社會制度等方面存在差異，美國對中國的發(fā)展存在擔(dān)憂，對中國企業(yè)進(jìn)入美國市場持有懷疑態(tài)度，擔(dān)心中國企業(yè)會對美國的國家安全和經(jīng)濟(jì)利益造成威脅。華為作為中國領(lǐng)先的科技企業(yè)，其技術(shù)實力和市場競爭力引起了美國的關(guān)注和警惕。美國政府對華為的背景存在誤解，認(rèn)為華為與中國政府存在緊密聯(lián)系，可能會將美國的敏感信息泄露給中國政府。華為在5G技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位也讓美國感到不安。5G技術(shù)作為未來通信領(lǐng)域的核心技術(shù)，對于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全具有重要意義。美國擔(dān)心華為在5G技術(shù)上的優(yōu)勢會使其在全球通信市場占據(jù)主導(dǎo)地位，從而影響美國在該領(lǐng)域的話語權(quán)和戰(zhàn)略利益。美國國內(nèi)的政治因素也起到了推動作用。一些美國政客出于政治目的，將華為投資問題政治化，通過各種手段阻礙華為在美國的投資和業(yè)務(wù)拓展。在選舉期間，部分政客為了迎合選民或特殊利益集團(tuán)，會對中國企業(yè)采取強(qiáng)硬態(tài)度，以顯示其對國家安全的重視。5.1.2中海油并購優(yōu)尼科案例中海油并購優(yōu)尼科案是中國企業(yè)在海外能源投資中遭遇美國國家安全審查的典型案例，這一案例不僅涉及巨額資金和重要能源資產(chǎn)，還引發(fā)了廣泛的國際關(guān)注，深刻反映了美國能源投資國家安全審查制度在實踐中的復(fù)雜性以及政治因素對審查結(jié)果的重大影響。2005年1月，國外媒體報道稱中海油正考慮對美國同業(yè)對手優(yōu)尼科公司發(fā)出逾130億美元的收購要約。優(yōu)尼科公司是一家具有一百余年歷史的老牌石油企業(yè)，按儲量計算，在美國石油天然氣巨頭中排位第九；按營業(yè)收入計算，是美國第七大石油公司。該公司在亞洲的印度尼西亞、泰國、孟加拉國等地都有石油和天然氣開采資產(chǎn)和項目，其已探明石油及天然氣儲量中約70%位于亞洲和里海地區(qū)，60%的儲量是天然氣，絕大部分位于亞洲。中海油看中了優(yōu)尼科在亞洲的油氣資源，這些資源靠近中國市場，且優(yōu)尼科原油儲量和產(chǎn)量與中海油相近，但當(dāng)時市值僅為中海油的2/3，存在較大升值空間。中海油希望通過收購優(yōu)尼科，實現(xiàn)自身的海外戰(zhàn)略布局，獲取更多的優(yōu)質(zhì)油氣資源，提升在國際能源市場的競爭力。2005年3月，中海油開始與優(yōu)尼科公司高層進(jìn)行接觸，雙方幾經(jīng)協(xié)商，初步達(dá)成了購售意向，中海油向優(yōu)尼科提交了“無約束力報價”。然而，2005年4月4日，美國雪佛龍公司提出以164億美元的現(xiàn)金和股票并購優(yōu)尼科公司，由于沒有競爭對手，雪佛龍很快與優(yōu)尼科達(dá)成了約束性收購協(xié)議。2005年6月7日，中海油向香港聯(lián)交所遞交了一份澄清公告，稱一直考慮優(yōu)尼科的不同方案，包括可能出價收購優(yōu)尼科，但尚未做出決定。2005年6月10日，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會批準(zhǔn)了雪佛龍并購優(yōu)尼科的協(xié)議，但雪佛龍公司的收購在完成交割之前，還需經(jīng)過反壟斷法的審查和美國證券交易委員會的審查。2005年6月17日，美國兩名聯(lián)邦眾議員致信美國總統(tǒng)布什，要求財政部長斯諾負(fù)責(zé)的外國投資委員會對中海油的收購進(jìn)行徹底調(diào)查，聲稱美國在處理牽涉中國的能源事務(wù)時，應(yīng)綜合外交政策、國家安全和經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行考慮。2005年6月23日，中海油宣布以每股67美元的價格、全現(xiàn)金方式并購優(yōu)尼科，此要約價相當(dāng)于優(yōu)尼科公司股本總價值約185億美元，比雪佛龍公司此前提出的收購價格高出約15億美元。中海油在要約里承諾，愿意延續(xù)優(yōu)尼科的市場和銷售手段，優(yōu)尼科在美國本土生產(chǎn)的全部或絕大部分石油與天然氣在美國市場上銷售；將力求保留優(yōu)尼科的絕大部分員工包括在美員工；說服優(yōu)尼科的行政管理人員和運(yùn)營管理人員加入合并后的管理團(tuán)隊；接受并同意優(yōu)尼科與聯(lián)邦貿(mào)易委員會最近就新配方石油專利權(quán)問題達(dá)成的解決條款。優(yōu)尼科隨后宣布，愿意隨時與中海油就并購之事展開談判。但美國財政部長斯諾同時表示，如果中海油收購優(yōu)尼科成功，美國政府將從國家安全考慮，對這一收購案進(jìn)行審查。2005年6月29日，雪佛龍公司宣布，該公司并購優(yōu)尼科公司的計劃已經(jīng)得到美國證券交易委員會的批準(zhǔn)。2005年6月30日，美國眾議院通過一項不具約束力的決議，敦促布什政府立即對中海油收購優(yōu)尼科公司的行為展開徹底審查。2005年7月2日，中海油向美國外國投資委員會（CFIUS）提交通知書，要求其對中海油并購優(yōu)尼科公司提議展開審查。此后，中海油展開了一系列公關(guān)活動，傅成玉寫信給美國國會，表達(dá)中海油的收購誠意和對美國利益的尊重，并表示將赴美談判。然而，在政治壓力和審查的雙重影響下，中海油最終于2005年8月2日宣布撤回對優(yōu)尼科的收購要約。在這一案例中，政治因素對并購結(jié)果產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。美國部分政客將中海油并購優(yōu)尼科的商業(yè)行為政治化，夸大了該交易對美國國家安全的威脅。他們聲稱中國政府通過中海油收購優(yōu)尼科，旨在控制美國的能源資源，從而對美國的國家安全和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。這種政治化的炒作使得美國政府對該并購案高度關(guān)注，CFIUS在審查過程中也受到了政治壓力的影響。美國國內(nèi)的政治勢力出于對中國崛起的擔(dān)憂，以及維護(hù)美國能源企業(yè)利益的考慮，極力反對中海油的收購。一些政客擔(dān)心中國企業(yè)在能源領(lǐng)域的擴(kuò)張會削弱美國在全球能源市場的主導(dǎo)地位。經(jīng)濟(jì)因素也是導(dǎo)致并購失敗的重要原因。雪佛龍作為美國本土企業(yè)，在并購過程中具有一定的優(yōu)勢，其與美國政府和相關(guān)利益集團(tuán)有著緊密的聯(lián)系。雪佛龍通過游說等方式，爭取到了政府和部分議員的支持。雪佛龍在并購價格、交易方式等方面也進(jìn)行了調(diào)整，以提高其在競爭中的優(yōu)勢。而中海油作為外國企業(yè)，在應(yīng)對美國復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境時，面臨著諸多挑戰(zhàn)。中海油在公關(guān)和游說方面相對薄弱，未能有效消除美國政府和民眾的疑慮。并購過程中的不確定性和政治風(fēng)險也使得中海油面臨巨大的壓力，最終不得不放棄收購。5.2對中國企業(yè)赴美能源投資的影響美國能源投資國家安全審查制度對中國企業(yè)赴美能源投資產(chǎn)生了多方面的深遠(yuǎn)影響，這些影響不僅增加了投資難度和成本，還限制了投資領(lǐng)域和方式，對中國企業(yè)在美能源投資的戰(zhàn)略布局和發(fā)展帶來了諸多挑戰(zhàn)。美國能源投資國家安全審查制度顯著增加了中國企業(yè)赴美能源投資的難度和成本。審查過程中，中國企業(yè)需要投入大量的時間和資源來應(yīng)對復(fù)雜的審查程序和嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。在申報階段，企業(yè)需要準(zhǔn)備詳盡的申報材料，包括自身的背景信息、投資項目的詳細(xì)規(guī)劃、可能對美國國家安全產(chǎn)生的影響評估等。這些材料的準(zhǔn)備需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財力，企業(yè)可能需要聘請專業(yè)的律師、會計師和行業(yè)專家來協(xié)助完成。初步審查和調(diào)查階段，企業(yè)需要積極配合美國外國投資委員會（CFIUS）的調(diào)查工作，提供各種信息和解釋。這可能涉及企業(yè)內(nèi)部多個部門的協(xié)同工作，影響企業(yè)的正常運(yùn)營。如果審查過程中出現(xiàn)問題或爭議，企業(yè)還需要投入更多的精力進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，甚至可能需要進(jìn)行公關(guān)活動，以消除美國政府和相關(guān)利益方的疑慮。這些都大大增加了企業(yè)的投資成本和時間成本，使得企業(yè)在赴美能源投資時面臨更高的門檻和風(fēng)險。審查結(jié)果的不確定性也給中國企業(yè)帶來了巨大的壓力。即使企業(yè)在審查過程中投入了大量的資源，也不能保證投資項目能夠順利通過審查。一旦審查不通過，企業(yè)前期的投入將付諸東流，還可能面臨其他法律風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)損失。該審查制度對中國企業(yè)赴美能源投資的領(lǐng)域和方式也產(chǎn)生了明顯的限制。在投資領(lǐng)域方面，美國對關(guān)鍵能源領(lǐng)域和技術(shù)的嚴(yán)格審查，使得中國企業(yè)在這些領(lǐng)域的投資面臨重重困難。在石油、天然氣等傳統(tǒng)能源領(lǐng)域，以及太陽能、風(fēng)能、核能等新能源領(lǐng)域，中國企業(yè)的投資往往受到更多的關(guān)注和限制。對于涉及先進(jìn)的石油開采技術(shù)、頁巖氣開發(fā)技術(shù)、核能技術(shù)、新能源技術(shù)等關(guān)鍵能源技術(shù)的投資項目，美國政府通常會以國家安全為由進(jìn)行嚴(yán)格審查，甚至直接阻止投資交易。這使得中國企業(yè)在這些技術(shù)密集型和戰(zhàn)略重要性高的能源領(lǐng)域難以進(jìn)行有效的投資和技術(shù)合作，限制了中國企業(yè)在全球能源市場的技術(shù)獲取和戰(zhàn)略布局。在投資方式上，中國企業(yè)赴美能源投資也受到了諸多限制。美國對外國企業(yè)對美國能源企業(yè)的控制非常敏感，無論是直接控制還是間接控制，都可能引發(fā)嚴(yán)格的審查。這使得中國企業(yè)在選擇投資方式時受到很大的束縛，難以通過收購等方式快速進(jìn)入美國能源市場或獲取關(guān)鍵能源資產(chǎn)。中國企業(yè)在進(jìn)行少數(shù)股權(quán)投資時，也可能因為涉及關(guān)鍵能源技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施而受到審查，限制了企業(yè)的投資靈活性和戰(zhàn)略選擇。六、對中國能源投資國家安全審查制度的啟示與完善建議6.1對中國的啟示美國能源投資國家