功能與規(guī)范視角下公有公共設(shè)施的類型化研究

摘要：隨著社會(huì)的發(fā)展，公有公共設(shè)施的作用越來(lái)越重要。公有公共設(shè)施致害無(wú)疑應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償責(zé)任體系中，并且該概念應(yīng)當(dāng)采用擴(kuò)大解釋確保全方位保障公民的合法權(quán)益。公有公共設(shè)施應(yīng)以所有權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)劃分為3大類，分別是公有屬性、私主體所有以及類BOT性質(zhì)的公有公共設(shè)施，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建合理的公有公共設(shè)施賠償體系。關(guān)鍵詞：公有公共設(shè)施；公物；類型化；損害賠償近年來(lái)，服務(wù)型政府這一概念在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革進(jìn)程中的地位越來(lái)越突出。黨的十九大報(bào)告指出了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政主體服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大的同時(shí)，相關(guān)制度建設(shè)不完善，公民權(quán)益保障不到位等問(wèn)題也展現(xiàn)了出來(lái)。如2019年發(fā)生的“10·10”無(wú)錫高架橋側(cè)翻事故，其事故的直接原因雖被歸于“車輛嚴(yán)重超載影響了橋梁的穩(wěn)定性導(dǎo)致橋梁支座系統(tǒng)失效”，但超載車輛長(zhǎng)期在橋上行駛且無(wú)人制止本就體現(xiàn)了相關(guān)行政主體在橋梁管理方面的瑕疵。與此相似的還有“7·20”河南鄭州特大暴雨災(zāi)害和“12·14”北京地鐵昌平線事故。上述3個(gè)代表事件事故其本質(zhì)都是作為公有公共設(shè)施的橋梁、隧道以及地鐵存在瑕疵所導(dǎo)致。而在我國(guó)，公有公共設(shè)施致?lián)p并未被納入到國(guó)家賠償責(zé)任的范圍中，受害者只能依據(jù)《民法典》第一千二百五十二條規(guī)定的“建筑物和物件損害責(zé)任”尋求救濟(jì)，這對(duì)公民合法權(quán)益造成了傷害。由此，本文將從功能和規(guī)范的視角出發(fā)，以構(gòu)建公有公共設(shè)施損害賠償制度為目的，對(duì)公有公共設(shè)施的類型化進(jìn)行研究和分析，以求為后續(xù)立法提供參考建議。1問(wèn)題的提出1.1法律法規(guī)的缺位現(xiàn)階段我國(guó)的公有公共設(shè)施致害的以民事賠償規(guī)定為主，其大致分為兩種，一種是一般法規(guī)制以《民法典》為代表，另一種是特別法規(guī)制，散見于各個(gè)單行法之中。其中最重要的是《民法典》第一千二百五十二條、第一千二百五十三條的相關(guān)規(guī)定。特別法規(guī)定主要是單行法規(guī)，如《鐵路法》第五十八條規(guī)定了鐵路運(yùn)輸企業(yè)擔(dān)責(zé)和免責(zé)之情形。需要明確的是，《民法典》所規(guī)定的建筑物危險(xiǎn)責(zé)任與公有公共設(shè)施致害之間存在著很大的差異性。首先根據(jù)實(shí)際情況可知，公有公共設(shè)施的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止建筑物，使用建筑物危險(xiǎn)責(zé)任劃定的致害物范圍狹窄，賠償范圍有限[1]。其次，公有公共設(shè)施致害賠償即使運(yùn)用民法條款進(jìn)行確定，該責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為民事侵權(quán)責(zé)任[2]。再次，與建筑物危險(xiǎn)責(zé)任的過(guò)錯(cuò)推定原則相比，公有公共設(shè)施致害適用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則認(rèn)定責(zé)任無(wú)疑更有利于保護(hù)使用人的合法權(quán)益[3]。綜上所述，公有公共設(shè)施致害在本質(zhì)上與建筑物危險(xiǎn)責(zé)任存在著巨大的差異，因此不應(yīng)當(dāng)以民法來(lái)處理相關(guān)的損害賠償。1.2實(shí)務(wù)工作的偏位由于法律法規(guī)的缺位，司法實(shí)務(wù)中現(xiàn)階段多用民事訴訟程序?qū)Υ祟愒O(shè)施致害案件進(jìn)行賠償與救濟(jì)。以現(xiàn)階段最容易發(fā)生的道路損害賠償為例，多數(shù)案件在審理時(shí)都承認(rèn)了相關(guān)的行政單位對(duì)道路存在的維護(hù)、管理等職責(zé)，即《中華人民共和國(guó)公路法》第八條、第二十條、第三十五條、第四十三條等的規(guī)定。而這些條文所賦予公權(quán)力皆來(lái)源于公物管理權(quán)理論。在公所有權(quán)說(shuō)占主導(dǎo)地位的時(shí)期，該學(xué)說(shuō)雖然得到了一定認(rèn)可，但是其有著無(wú)法處理自有公物的漏洞，因此產(chǎn)生了一種將所有權(quán)與管理權(quán)相分離的觀點(diǎn)，即公物管理權(quán)理論。公物管理權(quán)是指行政主體為實(shí)現(xiàn)作為公物本來(lái)功能的供于公共用或者公用的目的，而對(duì)公物擁有特殊的概括性權(quán)能[4]。管理權(quán)是道路上重要的公權(quán)力之一，其目的在于維護(hù)道路的正常公用之目的[5]。也就是說(shuō)行政單位在維護(hù)、管理道路時(shí)行使公權(quán)力，雖然沒有明確的處分性，但是本質(zhì)上仍然是不平等的管理與被管理的關(guān)系。而民事訴訟程序是建立在民法調(diào)整平等主體之間的法律關(guān)系之上的糾紛解決程序，且民事權(quán)利大多是可以處分的，與不可處分的公權(quán)力有著明顯不同。并且在行政權(quán)行使過(guò)程中引發(fā)的糾紛在訴訟過(guò)程中原被告雙方所承擔(dān)的舉證責(zé)任也與民事訴訟的規(guī)定大相徑庭，直接用民事程序來(lái)解決行政權(quán)所產(chǎn)生的沖突，無(wú)疑會(huì)給受害人的舉證造成巨大的困難。這就存在矛盾，即涉及公有公共設(shè)施的不平等的法律關(guān)系由調(diào)整平等法律關(guān)系的民事訴訟程序來(lái)解決，這本身就不符合法律邏輯，是對(duì)我國(guó)法律體系構(gòu)建的巨大挑戰(zhàn)。因此需要構(gòu)建出完整的公有公共設(shè)施致害賠償體系來(lái)填補(bǔ)我國(guó)的法律空白。2相關(guān)相似概念之辨析公有公共設(shè)施這一概念并未在我國(guó)得到明確的界定，因此容易與公物、公法營(yíng)造物等相關(guān)概念混淆。公物這一概念常見于法國(guó)和德國(guó)，在法國(guó)行政法中，公物又稱為公產(chǎn)，其與私產(chǎn)相對(duì)照，其中受到行政法支配并由行政法院管轄的是公產(chǎn)部分，私產(chǎn)部分則受到私法支配并由普通法院進(jìn)行管轄[6]。在德國(guó)行政法中，公物則是指經(jīng)由提供公用，直接用以達(dá)成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政公權(quán)力支配的物，這些公物常常為了達(dá)成社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)方面的目的，進(jìn)而被冠以公共設(shè)施之名[7]。關(guān)于公物的概念，我國(guó)法律制度也并未做出明確規(guī)定。其界定皆來(lái)源于學(xué)術(shù)界，學(xué)術(shù)界對(duì)公物存在下列幾種代表定義，肖澤晟認(rèn)為判斷該物是否是公物要滿足兩個(gè)條件：一是該物直接為共同利益所服務(wù)；二是是否是由公法進(jìn)行調(diào)整的[8]。只有滿足上述兩個(gè)關(guān)鍵條件，該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)方能被納入公物的范圍。而梁君瑜則認(rèn)為公物是指行政主體為滿足公用目的之需要，提供公共使用或受益并受公法歸責(zé)調(diào)整的財(cái)產(chǎn)[9]。公法營(yíng)造物出自德國(guó)，受德國(guó)法的影響，日本也沿用了公法營(yíng)造物這一概念。根據(jù)奧特·瑪雅的定義，公共營(yíng)造物是由公共行政的主體為服務(wù)于特定的公共目的而規(guī)定的人力、物力手段的綜合體，即郵政、鐵道、圖書館等[4]。公共營(yíng)造物并限于不動(dòng)產(chǎn)，而且也包括動(dòng)產(chǎn)。公共營(yíng)造物具有以下特點(diǎn)，首先，公共營(yíng)造物是人與物有機(jī)結(jié)合的組織體，以一定的人與物作為構(gòu)成要素。其次公共營(yíng)造物必須是為達(dá)到一定的行政目的而設(shè)定的物。再次公共營(yíng)造物應(yīng)當(dāng)具備長(zhǎng)期設(shè)置的性質(zhì)。最后公共營(yíng)造物必須是行政主體所設(shè)定的[10]。公有公共設(shè)施這一概念并非我國(guó)大陸學(xué)者原創(chuàng)，而是源自我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的地方法律法規(guī)。公有公共設(shè)施概念的內(nèi)涵，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)其呈擴(kuò)張之態(tài)度，其在原有的基礎(chǔ)上還包含了公有非公用設(shè)施以及部分的自然公物。對(duì)其中的公有公共設(shè)施的判斷也由傳統(tǒng)的設(shè)施本身之目的（公共或公務(wù)之目的），轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移至該設(shè)施是否帶來(lái)公共（外部）之風(fēng)險(xiǎn)[11]。在我國(guó)大陸公有公共設(shè)施是指由行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、煤氣供應(yīng)站等[12]。由上述概念分析可知，公物、公有公共設(shè)施和公共營(yíng)造物這3個(gè)概念雖不相同但又存在相近的部分。3公有公共設(shè)施概念界定3.1公有之含義公有公共設(shè)施中的“公有”一詞到底應(yīng)該如何界定，我國(guó)并未存在明確的界定。目前學(xué)術(shù)界存在廣義和狹義這兩種不同的觀點(diǎn)。廣義說(shuō)認(rèn)為，“公有”應(yīng)該采用擴(kuò)大解釋，即所有權(quán)不應(yīng)當(dāng)成為限制條件，只要該設(shè)施在事實(shí)上由國(guó)家管理即可[13]。狹義說(shuō)則認(rèn)為，對(duì)“公有”這一概念應(yīng)該進(jìn)行限縮解釋，將公有公共設(shè)施的范圍限縮為國(guó)家等公法人所有，不論事實(shí)上該設(shè)施是否供公眾使用[14]。這種觀點(diǎn)以所有權(quán)歸屬為準(zhǔn)，適用標(biāo)準(zhǔn)明確，但是無(wú)法解決占有權(quán)和所有權(quán)發(fā)生分離的情況[15]。由此可見，從維護(hù)公民合法權(quán)益的角度出發(fā)，廣義說(shuō)很明顯更有利于制度之建構(gòu)。日本和中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者也大多持相同觀念，且我國(guó)臺(tái)灣實(shí)務(wù)界近年來(lái)不僅擴(kuò)大理解了公有的概念，也將自然公物納入了公有公共設(shè)施的范圍，并且認(rèn)為國(guó)主觀機(jī)關(guān)失職或管理欠缺導(dǎo)致自然公物產(chǎn)生損害，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成賠償責(zé)任。綜上本文認(rèn)為，對(duì)于公有應(yīng)持廣義說(shuō)的觀點(diǎn)。3.2公共之含義“公共”這一概念從文義解釋的角度出發(fā)，公共是指該設(shè)施具有供公眾即不特定多數(shù)人使用的性質(zhì)。公共設(shè)施則不限于供不特定多數(shù)人使用，也包括供特定領(lǐng)域之多數(shù)人使用的設(shè)施。關(guān)鍵在于供公務(wù)使用的設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)包含于公共之概念范圍內(nèi)。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的通說(shuō)認(rèn)為，所謂“公共”應(yīng)當(dāng)采取廣義解釋，指某一設(shè)施供“公共或公務(wù)”使用，即使專供行政機(jī)關(guān)公務(wù)使用、平時(shí)不對(duì)外開放參觀的設(shè)施，也應(yīng)該從寬認(rèn)定為公共設(shè)施，因?yàn)椴惶囟ǖ娜罕娙匀挥锌赡芡ㄟ^(guò)許可合法進(jìn)入該設(shè)施場(chǎng)所，一旦造成損害應(yīng)當(dāng)屬于公共設(shè)施之范疇。因此，“公共”的概念雖以文義解釋并不影響理解，但應(yīng)當(dāng)將供公眾使用擴(kuò)大至供公共或公務(wù)使用。3.3設(shè)施之含義“設(shè)施”的范圍是“公有公共設(shè)施”中爭(zhēng)議最大的概念，對(duì)于公有公共設(shè)施的定義之爭(zhēng)多是圍繞它展開的。目前學(xué)術(shù)界對(duì)設(shè)施范圍的理解有3種，分別是狹義說(shuō)、折衷說(shuō)和擴(kuò)大說(shuō)。狹義說(shuō)認(rèn)為公共設(shè)施指供公眾使用的不動(dòng)產(chǎn)，不包含任何形式的動(dòng)產(chǎn)。廣義說(shuō)則認(rèn)為公共設(shè)施不僅應(yīng)當(dāng)包含供公共使用的不動(dòng)產(chǎn)，還應(yīng)當(dāng)將供公共使用的一切動(dòng)產(chǎn)包含在內(nèi)，如公務(wù)用車等。折衷說(shuō)則認(rèn)為動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)不應(yīng)當(dāng)是設(shè)施區(qū)分之明確標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以其使用目的為限，即該物是否供公共使用，并不是動(dòng)產(chǎn)皆不是公共設(shè)施[16]。雖然傳統(tǒng)上建筑物所有權(quán)之責(zé)任是公有公共設(shè)施致害責(zé)任的來(lái)源，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，地鐵等公共交通工具存在瑕疵致人損害等現(xiàn)象也漸漸顯露。如果將公共設(shè)施的范圍嚴(yán)格設(shè)置為不動(dòng)產(chǎn)，那么必然會(huì)導(dǎo)致部分因動(dòng)產(chǎn)致害的受害人的合法權(quán)益無(wú)法得到有效救濟(jì)。但要注意的是，上述設(shè)施致害是因?yàn)槠浔旧泶嬖阼Υ枚且虻谌诵袨橐鸬那樾?。廣義說(shuō)將動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)都納入公共設(shè)施的范圍也不可取。首先類似于手槍等部分動(dòng)產(chǎn)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)屬于公務(wù)人員執(zhí)行職務(wù)的工具，此時(shí)以《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三條和第四條規(guī)定的行使職權(quán)過(guò)程中存在違法行為更加合理有效。因此有關(guān)設(shè)施的范圍本文認(rèn)為采取折衷說(shuō)更為合理。4公有公共設(shè)施的類型劃分本文之所以提出要對(duì)公有公共設(shè)施進(jìn)行類型劃分，主要是為了構(gòu)建公有公共設(shè)施損害賠償制度，并且解決國(guó)家追償權(quán)的問(wèn)題。因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，PPP模式下公有公共設(shè)施的所有權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)是常見的現(xiàn)象，即行政主體和私主體約定設(shè)施所有權(quán)移轉(zhuǎn)的期限。在約定期屆滿之前發(fā)生的損害賠償應(yīng)當(dāng)由國(guó)家先承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，此后再向負(fù)有責(zé)任的私主體求償，而在約定期屆滿之后，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任。由此可得，以所有權(quán)進(jìn)行劃分更有利于公有公共設(shè)施損害賠償制度的建構(gòu)。基于相關(guān)因素的考量，本文對(duì)公有公共設(shè)施進(jìn)行了以下分類研究。4.1公有屬性的公有公共設(shè)施公有屬性的公有公共設(shè)施又包括自然屬性的公有公共設(shè)施以及國(guó)家、集體所有的公有公共設(shè)施。自然屬性的公有公共設(shè)施是指類似于山川、河流等自然形成，不需要人力加工或興建的公有公共設(shè)施。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，自然屬性的山川、河流無(wú)論其是否開放，在學(xué)者看來(lái)都不屬于公有公共設(shè)施的范圍之內(nèi)。而隨著社會(huì)的發(fā)展，自然屬性的公有公共設(shè)施在日常娛樂(lè)休閑中所占比重越來(lái)越大，這類設(shè)施應(yīng)當(dāng)被納入公有公共設(shè)施中，來(lái)全方位地保護(hù)公民的合法權(quán)益。但也并非所有的自然環(huán)境都應(yīng)當(dāng)被納入到公有公共設(shè)施的范疇中。本文認(rèn)為，自然環(huán)境是否被納入公有公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)考慮其開放與否，如果該環(huán)境對(duì)公眾開放，那么其必然會(huì)被不特定多數(shù)人所使用，此時(shí)自然應(yīng)當(dāng)納入公有公共設(shè)施之范圍，但是如果該山林等自然環(huán)境未被開放，此時(shí)如果致?lián)p則不能要求國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家、集體所有的公有公共設(shè)施在我國(guó)所有制度體系下是最靠近傳統(tǒng)意義上的公有公共設(shè)施，包含直接供公務(wù)使用的設(shè)施和狹義上的公有公共設(shè)施。狹義上的公有公共設(shè)施理論認(rèn)為，公有公共設(shè)施系僅指直接供公眾（即一般國(guó)民）使用者為限，如非直接供公眾使用的有體物并不屬于公有公共設(shè)施的范圍之內(nèi)[16]。上文關(guān)于“公共”概念的界定，可知“公共”不僅指供公眾使用，還包含供公務(wù)使用，但需要注意一點(diǎn)，供公務(wù)使用的設(shè)施要進(jìn)入到公有公共設(shè)施的范圍之內(nèi)必須要滿足直接供公務(wù)使用這一條件。4.2私人所有的公有公共設(shè)施公有公共設(shè)施這一概念由于其“公有”限定的存在，很容易會(huì)對(duì)其進(jìn)行文義解釋并認(rèn)為該公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)是國(guó)家所有。但是根據(jù)上文關(guān)于“公有”含義的討論并且從制度構(gòu)建以及保護(hù)公民合法權(quán)益的角度分析，不難得出公有公共設(shè)施中的公有并不是指該設(shè)施的所有權(quán)是國(guó)家所有，而是該設(shè)施事實(shí)上處于國(guó)家實(shí)際管理之下。且隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，公共設(shè)施的所需量會(huì)逐漸增多，如果將私主體所有的設(shè)施排除在公共設(shè)施之外無(wú)疑會(huì)加劇政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此無(wú)論是基于現(xiàn)實(shí)情況還是出于經(jīng)濟(jì)考量，私人所有的設(shè)施只要具備了公共性且實(shí)際處于國(guó)家管理之下也應(yīng)當(dāng)被納入公有公共設(shè)施的范圍中。但是在制度構(gòu)建方面，仍需要充分考量所有權(quán)為私人所有這一因素，不能籠統(tǒng)地將該類設(shè)施致?lián)p的賠償責(zé)任全部歸于國(guó)家，這種做法不僅增加了國(guó)家的負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致權(quán)利和義務(wù)的不統(tǒng)一。4.3類BOT性質(zhì)的公有公共設(shè)施BOT又稱為建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（build-operate-transfer），是私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)建設(shè)，向公眾提供社會(huì)服務(wù)的一種方式，該種項(xiàng)目多通過(guò)行政合同完成。通過(guò)其名字便可得知，BOT類型的設(shè)施其所有權(quán)是逐步轉(zhuǎn)移的，也就是說(shuō)通過(guò)行政協(xié)議，私主體與行政主體約定期限，在該期限內(nèi)，私主體可以收取費(fèi)用以清償貸款并且獲得利潤(rùn)。在特許期限屆滿后，私主體將該設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給行政主體。由于該類設(shè)施存在所有權(quán)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，因此在約定期限屆滿之前，其屬于公私主體所共有的一種狀態(tài)，但本質(zhì)上仍屬于公有公共設(shè)施。此種類型的公有公共設(shè)施在致?lián)p賠償問(wèn)題方面，需要重點(diǎn)注意其約定期限。理論上來(lái)講在約定期限屆滿之前，該設(shè)施屬于私主體所有，因此在此時(shí)如果發(fā)生致?lián)p事件，雖然仍應(yīng)當(dāng)由國(guó)家作為賠償主體賠償受害人之損失，但是在賠償之后，國(guó)家根據(jù)私主體是否有過(guò)錯(cuò)可以對(duì)私主體進(jìn)行進(jìn)一步的