金融監(jiān)管科技的國際實踐與啟示

金融監(jiān)管科技的國際實踐與啟示

中國人民銀行金融信息中心陳萌

發(fā)布時間:2020-11-25

科技的快速迭代推動了金融市場的數(shù)字化變革，更為金融監(jiān)管創(chuàng)新注入了活力。目前，英國、美國、新加坡、澳大

利亞等國家正在積極探索運用科技手段加強金融監(jiān)管履職效率和驅動金融監(jiān)管創(chuàng)新，可見金融監(jiān)管科技的發(fā)展迫在眉睫。

中國如何抓住此次金融監(jiān)管創(chuàng)新的變革機遇，進行金融監(jiān)管創(chuàng)新，對提高金融監(jiān)管的效率和水平以及穩(wěn)定國內金融業(yè)的發(fā)

展具有重要意義。為此，本文通過結合各國的實踐經(jīng)驗以及我國金融監(jiān)管的特點，為中國金融科技監(jiān)管提出了政策建議，

以饗讀者。

區(qū)塊鏈技術、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等新技術的蓬勃興起改變著金融業(yè)務形態(tài)，推動金融'也務發(fā)生了翻天覆地的變

化。金融科技迭代速度快、跨地域、跨平臺、無實物化等特點弱化了金融中介和科技中介的邊界，對金融監(jiān)管提出了與非

金融平臺融合、新的監(jiān)管套利、系統(tǒng)性風險彌撒、信息安全等諸多挑戰(zhàn)?？萍荚趲硇碌慕鹑陲L險的同時，也為金融監(jiān)管

迎來了變革機遇，有效地提升了金融監(jiān)管的質量和效率。

金融監(jiān)管科技

監(jiān)管科技這個概念最早于2015年由英國在金融研究報告和年度預兜報告中提出，其后在世界范圍內得到了廣泛認可。

狹義的監(jiān)管科技是指利用信息科技手段提高自慎監(jiān)管的運轉效率以及優(yōu)化其合規(guī)流程，目的是降低監(jiān)管當局的監(jiān)管成本和

金融機構的合規(guī)成本；廣義的監(jiān)管科技意味著通過新科技驅動金融監(jiān)管方式的創(chuàng)新，可以提高宏觀審慎監(jiān)管的精準性和有

效性，擴大行為監(jiān)管的金融業(yè)務范圍，真正地實現(xiàn)穿透式監(jiān)管。

“監(jiān)管科技”不等同于“金融科技監(jiān)管”?！敖鹑诳萍急O(jiān)管”側重于對金融科技創(chuàng)新業(yè)務的風險管控和政策約束，

是監(jiān)管對金融科技發(fā)展的自然反應。從內涵來看，監(jiān)管科技廣義的內涵邊界比金融科技監(jiān)管更加寬廣。從發(fā)展驅動方向來

看，監(jiān)管科技是自上而卜的制度要求，而金融科技監(jiān)管是市場自下而上對監(jiān)管的推動。從關系來看，監(jiān)管科技的進步也意

味著金融科技監(jiān)管的優(yōu)化，金融科技創(chuàng)新對監(jiān)管的新要求也促進了科技監(jiān)管的更新。

國際科技監(jiān)管的創(chuàng)新實踐

新科技助力金融監(jiān)管手段智能化

將新科技手段引入監(jiān)管環(huán)節(jié)。一方面，要探索和實踐自動監(jiān)管數(shù)據(jù)報送，應對日益繁重的監(jiān)管信息報送工作的人力

成本，保障監(jiān)管機制運行的穩(wěn)定性。這樣既減輕了被監(jiān)管機構的監(jiān)管報告工作壓力，提高了監(jiān)管信息的收集效率：乂可以

有效地抑制金融機構瞞報、謊報信息等違規(guī)情況的出現(xiàn).提高了監(jiān)管的標準化和智能化。例如.英國于2018年6月提出

數(shù)字監(jiān)管報告，即監(jiān)管機構的科技管理部門通過自然語言處理技術把金融監(jiān)管報告的保送要求轉化成機器可執(zhí)行語言，由

被監(jiān)管機構將對接監(jiān)管機構系統(tǒng)內的業(yè)務數(shù)據(jù)進行標準化處理；然后將相關代碼和接口部署到各家機構，監(jiān)管機構則可以

在特定時間獲得自動生成的監(jiān)管報送信息。此外，標準化的保送數(shù)據(jù)有利于大數(shù)據(jù)挖掘和機器學習等技術的后續(xù)介入。

另一方面，要枳極探索將機器學習、自然語言處理、大數(shù)據(jù)分析等人工智能技術引入金融監(jiān)管的模式，預測市場風

險，有效地為金融穩(wěn)定政策的制定提供支持。如：希臘央行對金融機構財務數(shù)據(jù)和監(jiān)管報送數(shù)據(jù)使用大數(shù)據(jù)分析規(guī)則進行

銀行的違約概率預測：新加坡金融管理局開發(fā)的“Apollo”工具通過分析金融市場的交易數(shù)據(jù)，利用機器學習建模，可識

別出市場操作中的可疑交易；美聯(lián)儲使用熱圖技術自動分析被監(jiān)管機構的日常數(shù)據(jù)和壓力測試等數(shù)據(jù)潛在的金融風險問題

和政策評估，有效的為金融穩(wěn)定政策提供了支持。

激活金融創(chuàng)新與監(jiān)管科技合作新模式

隨著金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的問世，各國監(jiān)管機構對新的科技監(jiān)管模式進行了積極的探索。例如，2014年英國金融行為

監(jiān)管局推出“金融科技加速器”項目，與技術創(chuàng)新公司合作探索如何將金融科技創(chuàng)新應用于中央銀行業(yè)務，并深入研究技

術創(chuàng)新如何影響英格蘭銀行的政策目標；2016年新加坡推出“烏敏島”項目是為了與金融機構開展區(qū)塊鏈技術應用合作。

這些探索實踐中，比較成功的范例當屬金融監(jiān)管沙盒和創(chuàng)新中心。

金融監(jiān)管沙盒提供了一個縮小版的真實市場和寬松版的監(jiān)管模擬環(huán)境，為創(chuàng)新產(chǎn)品、新型服務、交付機制等模擬真

實市場場景的測試環(huán)境。監(jiān)管沙盒最早于20.6年由英國金融行為監(jiān)管局發(fā)起，獲準加入的初創(chuàng)企業(yè)涵蓋多項人工智能、

區(qū)塊鏈技術、人數(shù)據(jù)分析等新技術應用。使用前需先向監(jiān)管機構提交申請并獲得有限授權，監(jiān)管機構根據(jù)創(chuàng)新業(yè)務或者金

融產(chǎn)品在沙盒適用范圍內進行測試的測試過程和結果進行評估，確定是否給予該創(chuàng)新業(yè)務或金融產(chǎn)品止式授權.這種由政

府牽頭的監(jiān)管沙盒雖然權威性強，但存在申請周期長、通過率低等問題。自此，行業(yè)自發(fā)的虛擬沙盒應運而生，既可以滿

足很多小型公司申請沙盒測試的需求，又無需擔心會對消費者或者行業(yè)帶來風險。所以，政府監(jiān)管沙盒和行業(yè)虛擬沙盒兩

種模式互為補充。

創(chuàng)新中心旨在幫助金融科技公司解決業(yè)務創(chuàng)新中遇到的新型產(chǎn)品許可牌照難申請、金融監(jiān)管規(guī)則不熟悉等問題，從

而鼓勵各方積極參與，創(chuàng)造更多對消費者有利的新型金融業(yè)務，并及時評估和驗證創(chuàng)新產(chǎn)品的合規(guī)性和可操作性。例如：

美聯(lián)儲在12個銀行總部及主要分支機構所分布的30多個地區(qū)設立了數(shù)字化工作組，配招跨領域研究人員，并建立美聯(lián)儲

與地方機構、科技公司的溝通橋梁，對金融似新成果進行360度研究，同時為地方性金融機構和科技公司等提供監(jiān)管政策

等幫助：日本、澳大利亞、新加坡等國的創(chuàng)新中心紛紛投入實踐。各國創(chuàng)新中心的實踐模式有所不同，有的形成統(tǒng)一的專

業(yè)團隊，有的以協(xié)調委員會的模式形成虛擬組織，但其設立的目的都是為了搭建監(jiān)管機構與市場的橋梁，鼓勵行業(yè)、企業(yè)、

高校等更好地與金融監(jiān)管部門合作，引導金融機構深入理解監(jiān)管框架，優(yōu)化創(chuàng)新監(jiān)管方式。

信息安全為數(shù)據(jù)價值挖掘保駕護航

隨著數(shù)據(jù)在金融領域價值的提升，各國金融監(jiān)管機構陸續(xù)通過出臺法律規(guī)范和搭建技術框架的雙重手段，保障數(shù)據(jù)

的安全監(jiān)管,對于構建信息安全的制度框架，一則規(guī)范了數(shù)據(jù)質量和標準，為數(shù)據(jù)的價值挖掘奠定了基礎，如英格蘭銀行

發(fā)布的《數(shù)據(jù)質量框架》細化了數(shù)據(jù)適用的不同業(yè)務場景，從準確性、及時性、可用性、?致性等不同維度定義和評估數(shù)

據(jù)質量：二則通過立法明確了數(shù)據(jù)確權，如歐盟于2018年5月正式實施的《通用數(shù)據(jù)保護條例》指出“自然人享有的個

人數(shù)據(jù)保護到權利”：該條例明確了公司在收集和使用個人數(shù)據(jù)時必須獲得授權的規(guī)則，界定了個人數(shù)據(jù)使用的合法合理

透明、目的限制、最小化使用、準確使用、亙要數(shù)據(jù)的期限存儲和安全使用的原則；三則建立了個人信息隱私保護機制，

如英國《消費信貸法》和《數(shù)據(jù)保護法》、美國金融科技白皮書(FrameworkofFintech)著重明確了對金融消費者的隱

私數(shù)據(jù)保護和信息安全，以保護金融消費者為首要目標，提高居民的個人財務健康水平。

對于技術框架助力信息安全保障，可以通過技術手段提高認證和校驗的精確性和唯一性，有效加強金融行為的監(jiān)管

力度。如澳大利亞支付委員會致力于開發(fā)支持便攜式數(shù)字身份認證的框架，促使不同金融機構使用統(tǒng)一的身份認證標準和

框架，從而實現(xiàn)了數(shù)字身份認證服務和通用規(guī)則之間的互通操作，以提高身份認證的效率和普適性，更有效的保護了金融

服務中消費存的權益和信息安全；美聯(lián)儲從2016年起開始枳極探索分布式賬本技術在傳統(tǒng)支付結算系統(tǒng)中的應用模式，

以進一步提升支付系統(tǒng)的信息安全性和穩(wěn)定性。

構建監(jiān)管科技體系保障和拓寬金融監(jiān)管必界

金融科技繁榮前期，采取限制型監(jiān)管，而對于金融創(chuàng)新業(yè)務來說，限制性監(jiān)管政策比較寬松。伴隨著P2P違規(guī)爆雷

等事件的頻發(fā)，各國的監(jiān)管科技模式逐漸從限制型向主動適應型金融監(jiān)管轉變。例如，自2016年5月P2P平臺“Lending

Club”的貸款銷售違規(guī)事件敲響了警鐘，美國金融監(jiān)管部門開始加強對網(wǎng)貸和金融科技公司的監(jiān)管。為此，美國監(jiān)管機構

設立了美國消費者金融保護局、美國貨幣管理署等機構，以指導金融科技監(jiān)管工作。由美國貨幣管理署發(fā)布的《金融科技

企業(yè)申請評估章程》規(guī)定將金融科技公司正式納入金融監(jiān)管范圍，通過發(fā)放許可的形式，與傳統(tǒng)金融機構?同進行業(yè)務監(jiān)

管。

構建監(jiān)管科技體系從機構設置加以保障。英國于2013年4月正式成立金融行為監(jiān)管局，以平衡金融業(yè)務創(chuàng)新與風險

防控的監(jiān)管理念，將金融科技創(chuàng)新業(yè)務監(jiān)管起來。新加坡金融管理局于2015年設立了金融科技署，宿動金融科技生態(tài)建

設工程，為金融科技企業(yè)發(fā)展和金融業(yè)務創(chuàng)新提供政策激勵，同時又積極完善風險防控的體系建設。新加坡金融管理局于

2017年設立數(shù)據(jù)分析部門(含監(jiān)管科技與分析辦公室)，以開展不同領域的監(jiān)管科技研究工作。

拓寬金融監(jiān)管邊界從依法律法規(guī)入手。英國議會和財政部負責監(jiān)管的架構設計和立法支持，根據(jù)金融創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展

的需求制定了相關的監(jiān)管要求和規(guī)范制度,例如《關于網(wǎng)絡眾籌和通過其他方式發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管規(guī)則》和《金融

服務法》，對互聯(lián)網(wǎng)眾號監(jiān)管空白、數(shù)字銀行資本充足率等提出了明確要求。

靈活設置監(jiān)管機制，充分激活行業(yè)自律性和加強國際間合作也是科技監(jiān)管迭代的重要方式。例如，美國的“無異議

函(NoactionLetter)”機制，鼓勵市場機構在開展創(chuàng)新業(yè)務前主動向監(jiān)管部門提出申請，對通過審批的創(chuàng)新業(yè)務，監(jiān)

管部門會發(fā)放無異議函，該函件雖然不具備法律效應，但監(jiān)管部門通過及時回應消除了市場擔憂。英國也建立了FCA積極

扶持金融協(xié)會等行業(yè)自律組織，匯豐銀行、巴克萊銀行、DalaRobol金融科技公司等都是金融|辦會的成員單位。此外，新

加坡金融管理局為支持金融科技公司在海外的發(fā)展和科技監(jiān)管的國際經(jīng)驗交流，與多個國家的監(jiān)管機構簽署了合作協(xié)議。

對我國監(jiān)管科技的政策啟示

加快建立監(jiān)管規(guī)范體系，明確監(jiān)管邊界和原則

中國人民銀行于2017年5月15口成立了金融科技委員會，探索建立金融科技創(chuàng)新管理機制。2019年9月6口，中

國人民銀行印發(fā)了《金融科技(Fintech)發(fā)展規(guī)劃(2019?2021年)》，明確提出金融科技工作的指導思想、基本原則、

發(fā)展目標、重點任務和保障措施。這使得相應的細分制度和規(guī)范的需求更加迫切。所以，我國監(jiān)管機構應盡快出臺涉及人

工智能、數(shù)據(jù)治理標準化、個人信息隱私保護等方面的規(guī)范制度，制定針對金融、準金融機構市場準入、資本充足率和關

聯(lián)交易的監(jiān)管要求，堅持問題導向，針對突出問題分類施策：充分發(fā)揮金融科技委員會作為核心機構的監(jiān)管作用，研究和

落實如何加強監(jiān)管協(xié)調跨地域、跨行業(yè)、跨FJ場的金融科技業(yè)務：拓寬傳統(tǒng)金融監(jiān)管的邊界，構建行業(yè)監(jiān)管、協(xié)會自律、

社會監(jiān)督和機構自治的金融科技監(jiān)管的“四道防線”。

枳極完善中國“監(jiān)管沙盒”，構筑技術驅動型監(jiān)管創(chuàng)新

雖然監(jiān)管沙盒并非是一種長期有效的金融監(jiān)管體制，但建立監(jiān)管沙盒制度可以作為我國平衡金融創(chuàng)新與風險防控、

促進被動監(jiān)管轉型為主動監(jiān)管的有效手段,也是針對我國金融市場分行業(yè)監(jiān)管體制性缺陷的短期有效方式.2020年1月4

日，中國人民銀行營業(yè)管理部向社會推出了中國版本的“監(jiān)管沙盒”，首批公示入選的共有6個金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點應

用，分別是做捷貸產(chǎn)品、基于物聯(lián)網(wǎng)的物品溯源認證管理與供應鏈金融、快審快貸產(chǎn)品、智令產(chǎn)品、AIBankInside產(chǎn)

品和手機PCS應用，并于4月27日明確表示支持在上海、重慶等六市（區(qū)）擴大監(jiān)管沙盒試點。這標志著我國金融監(jiān)管

從被動型向主動型的轉變。

微觀層面，建議借鑒國際經(jīng)驗，細化監(jiān)管沙盒的流程指引和實施辦法，對其頂層設計、測試工具、方法和內容、評

估機制、風險管理等做出指導性規(guī)定。宏觀層面，建議根據(jù)首批試點經(jīng)驗盡快調整和完善沙盒機制，在全國多地、大批次

地推廣監(jiān)管沙盒的使用，加強與市場的互動。可以監(jiān)管沙盒作為我國金融創(chuàng)新業(yè)務和產(chǎn)品的試驗田，逐步在上每、深圳、

北京等金融科技發(fā)展蓬勃的地區(qū)試點形成監(jiān)管機構、金融機構、科研院校和科技公司等多方參與的創(chuàng)新合作模式。同時，

考慮到政府監(jiān)管沙盒申請門檻高、周期長等特點，建議同步支持行業(yè)自律機構研究和開發(fā)行業(yè)自律沙盒，作為政府監(jiān)管沙

盒的補充。

挖掘數(shù)據(jù)分析價值，助力精準監(jiān)管和風險預測

中國人民銀行的金融科技委員會牽頭加強數(shù)據(jù)治理工作，科技司司長李偉在“第四屆中國新金融高峰論壇2019”主

旨演講中提出構建“