行政管理?？飘厴I(yè)論文-基層政府社會管理問題與對策研究

摘要基層社會管理的主體是基層政府、基層群眾自治組織和自組織非政府組織。我國基層政府社會管理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市轄區(qū)人民政府及其派出機構行使的社會管理職能。為滿足當代公民日益增長的物質文化和公共服務需求，改革創(chuàng)新城市基層社會管理體制是一項重大責任。本文從基層政府社會管理的特點出發(fā)，闡述了我國城市基層社會管理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，并對城市基層社會治理制度創(chuàng)新進行了深入探討。解決這一困境的途徑是首先理清各主體之間的關系，然后加強法制建設和制度創(chuàng)新，更好地推動城市基層社會管理體系發(fā)展。關鍵詞：城市；基層政府；社會管理；問題；對策

基層政府社會管理的概念基層社會管理的主體是基層政府、基層群眾自治組織和自組織非政府組織。我國基層政府社會管理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市轄區(qū)人民政府及其派出機構行使的社會管理職能。一般來說，基層政府多部門共同承擔社會管理職能，主要包括組織宣傳科、群眾團體科、民政科、勞動科、城建科、綜合管理辦公室、計劃生育辦公室、司法辦公室、殘疾人聯合會等，社會保障研究所和城市管理團隊?；鶎诱鐣芾砻媾R的問題城市基層人民政府在社區(qū)治理中采取的各種舉措均獲得階段性成果，如為經濟社會發(fā)展提供了良好的環(huán)境氛圍，各地經濟社會實現穩(wěn)定增長；基礎設施建設迅速提升；城鎮(zhèn)條件改善；社會保障能力提高；社會大局和諧安定；民生問題不斷提高等。城市基層政府部門通過認真履行社會治理責任，在各方面做出進步的同時，也存在著許多問題，此類現象錯綜復雜，主要可歸為兩種：一類是政府系統(tǒng)內部管理問題；一類是政府系統(tǒng)外部管理問題。主要是指城市的政府部門對自身管理所存在的問題。通過我們的研究，這類問題大致如下：機構設置與人員編制問題目前社會管理工作所涉及的重點領域主要有城市基礎設施建設、社區(qū)維護、環(huán)境治理、科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、社會保險管理工作等。而從目前的政府部門機關設置狀況來看，縣上述地方（包含區(qū)縣）政府部門在社會管理范疇的機構大體上是采取上上下對口配置管理模式，如省有衛(wèi)生防疫廳，市縣區(qū)有衛(wèi)生防疫局。而鎮(zhèn)人民政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室）卻不是，其機關采取的是綜合配置管理模式，通常都設有五至八個綜合性的辦事機構，即黨委辦公室、社區(qū)事業(yè)辦公室、經濟社會發(fā)展辦公室、人口計劃生育辦公室、宣傳教育辦公室、社會維穩(wěn)與綜治辦公室等。因此，將原本由地方交通、廣電、文化旅游等行政部門做的事情，都交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳教育辦去做好；原本由縣民政、社會保障等主管部門做的事情，都交給了縣社區(qū)事業(yè)辦去做。經粗略計算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的各個辦事機構的上一級對口機構多達數十上百種，導致基層政府部門一直存在“上邊千條線，下邊一支針”的消極結構。在對粵東、珠江三角洲鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研時，各部門普遍反映的主要問題是行政人員編制不夠，在一定程度上影響到調研各項工作的順利完成。為搞好社會管理工作，為群眾帶來良好的公共服務，他們往往不得不外聘一些人員。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府組織中存在著眾多的外聘工作人員，其工資往往與原編制內的工作人員產生差異，結果也往往造成了基層工作的連續(xù)性與專業(yè)化缺陷。機構不斷精簡與職能不斷增加的問題職責是組織設定的基礎，組織是職責的載體，組織與其職責應是相對關系。從研究中我們看到，地方各級人民政府一方面要根據機構變革的精簡需要減少職能機關，做好組織的調整；但是，由于中國經濟社會的發(fā)展，地方各級人民政府的經濟社會管理領域和經濟社會管理事項也在不斷擴大和增多。而與此同時，由上一級政府部門在職責轉換過程中分流過來的部分經濟與社會管理職責，隨著地方經濟社會組織的發(fā)育與不完善，仍必須由下一級政府部門來承擔。從而產生了如下問題：雖然基層政府部門的組織結構在日益精簡，但所肩負的經濟與社會管理職責卻在日益地擴大。政府間和政府部門間協(xié)調互動問題有些的地方治理工作是跨區(qū)域的，如對河道的整治、人員轉移、環(huán)境污染、嚴厲打擊流竄作案罪、跨界基礎設施建設、對統(tǒng)一交易市場的保護等，而此類工作的開展單靠地方或一位政府部門也往往無濟于事，要求在各地部門之間進行協(xié)調。但由于行政區(qū)域內形成的各種社會利益主體，使跨行政區(qū)劃的統(tǒng)籌行動往往無法有效開展。從下一級政府職能上來看，以各級人民政府的社會管理行政職責作為一個主體，它要求各級人民政府的職能部門之間必須共同配合進行社會管理工作，以實現分工而不分家。但又因為部門之間缺乏具體的工作機構和具體的溝通模式，加之在部門效益驅使下，部門之間往往步調不統(tǒng)一，以至發(fā)生了各自為政的局面。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理問題城市發(fā)展規(guī)劃是為了統(tǒng)籌地調整城市空間布局，完善人居環(huán)境，推動城市經濟整體的可持續(xù)發(fā)展，而設計與改善城市的重要基礎建設與措施。由于目前中國城市政府通常都只管有鄉(xiāng)村，因此當前對城市發(fā)展規(guī)劃處理的重點問題主要有：一是，城市發(fā)展規(guī)劃的制定是一個新問題。由于目前《城市規(guī)劃法》只是對城市發(fā)展規(guī)劃的范圍（即包含城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)計劃、鄉(xiāng)計劃和村鎮(zhèn)計劃）進行了具體規(guī)范，強調在編制城市規(guī)劃過程中體現城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌兼顧的基本原則，而并未就統(tǒng)籌兼顧與銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提出具體條件，并進行了具體的政策設置。對于小城鎮(zhèn)計劃和鄉(xiāng)村設計如何通盤考慮，以及二者如何統(tǒng)籌銜接更是一個值得探討的新課題。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有權威性。小城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃制定后，擅自修改的現象嚴重，“一任領導一任計劃”。三是城市規(guī)劃監(jiān)督機構不健全。沒有建設好城市規(guī)劃執(zhí)法層級監(jiān)督機制，各個城市規(guī)劃執(zhí)法單位之間缺少有機連接。規(guī)范市民參與機制、規(guī)范執(zhí)法行政責任機制和執(zhí)法糾錯機制沒有完善，公眾投訴機制不能真正發(fā)揮作用。社會保障問題在社會保險方面，中國目前依然面臨著城鄉(xiāng)二元社會的嚴重矛盾，即城鎮(zhèn)和農村地區(qū)各自采取了不同的、相互獨立的農村社會保險體系。與城鄉(xiāng)地區(qū)一般市民所享有的功能完備、待遇層次較多、穩(wěn)定性強和規(guī)范化的社會保險比較，目前農村社會保險功能較少，保障層次較少，農村社會保障體系具有相對急性，并沒有完全制度化。但綜合來看，中國農業(yè)地區(qū)大部分仍然依靠著傳統(tǒng)的國家制度，農村社會保障體系目前對多數農業(yè)地方來說僅僅是對家庭生活水平的補充保護[7]。隨著城市化步伐的加速，農業(yè)經濟結構的轉變，人口政策的變化，加上農業(yè)勞動力構成的逐漸老化，農民的家庭生活也遭受愈來愈大的壓力，農業(yè)勞動力對政府部門開展的社會保險要求更加緊迫。這對一些財政收入總體偏低，可支持資金十分有限的基層政府部門而言是一種不小的壓力?；鶎诱鐣芾淼膭?chuàng)新對策充實基層管理人員針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街區(qū)）黨員干部表現的人手不足現象，在現有從嚴控編條件下，鎮(zhèn)人民政府應該因地制宜，結合當地本單位的現實招募具備相應專業(yè)知識的工作人員，在確保每個人有事做的時候，努力做到工作效率最優(yōu)。同樣，應大力鼓勵和吸引公眾以形式積極參與社會管理和公共服務，廣泛提倡他們積極參與國家公益工程和居民公共服務，嘗試利用某些官方機構（如青年團小組等），把民營企業(yè)、經濟社會專業(yè)機構等社會組織聯系起來，構成一種公共服務網絡系統(tǒng)。另外，鎮(zhèn)（街區(qū)）也可嘗試改革地方政府部門的社會管理和服務模式，采取委托、政府采購、服務外包等形式，更為高效的進行社區(qū)管理。最后，能夠選拔高等院校畢業(yè)生到基層工作，這也是我國的重大措施之一。積極培育發(fā)展社會組織使經濟社會權力組織化、有序化，為基層政府部門轉化過去的性功能供給社會性組織載體。積極培育蓬勃發(fā)展社會性機構，一方可為基層政府職能轉換創(chuàng)造強大的經濟社會組織力量，同時又可為基層政府部門轉化過去的業(yè)務性功能、專業(yè)性功能、群體性職責供給社會性組織載體。如，主動地指導和支持全體農村農民進一步提高社會組織化服務水平。實踐表明，發(fā)展壯大新型農村專業(yè)合作組織，對推進農業(yè)改革、繼續(xù)蓬勃發(fā)展農業(yè)經營、提高農民收入、推進農業(yè)全面建成小康社會的發(fā)展步伐，都具有著極為重要的意義和影響。又如，通過建立健全的社團管理機構、引導并支持協(xié)助基層群眾自治機構開展工作等，可以更進一步加強社區(qū)黨組織的自我管理、自我服務能力，從而降低地方行政壓力。理順政府部門間的關系指揮統(tǒng)一，是現代政府管理工作的基本原則。它規(guī)定了政府組織的架構要整齊嚴密，合理分配部門職能，并將同種行業(yè)、同一性質的行政活動，統(tǒng)一納入到一個機關中去。如果如同種性質的行政活動由多個機關共同負責，則必將產生權力分離、職責混淆、事權矛盾、互相推諉等弊病。因此理順政府組織中橫向機關間的人際關系的主要途徑有：首先，明晰職能劃分，統(tǒng)一職責位置。使之各司其職。然后，建章立制，規(guī)范機構行為。使各機關有章可循，依章管理。再次，健全部門協(xié)作制度，以便于及時處理職能交叉問題。具體的部門協(xié)作模式主要有：通過議事協(xié)調、設立工作委員會協(xié)調、牽頭機關共同協(xié)作。最后，通過精簡和調整領導機關設置。適時梳理政府職能，落實大部門的管理機制。統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一是堅持建立并落實地方城鄉(xiāng)建設協(xié)調平衡的基本理念，即遵循城鄉(xiāng)建設協(xié)調、科學布置、節(jié)約用地、集約開發(fā)和先城市規(guī)劃后工程建設的基本方針，積極促進地方生態(tài)建設，推進資源、能力的節(jié)省與綜合利用，有效保護土地等資源與歷史文化遺產，保護地方區(qū)域文化、民族特色與傳統(tǒng)文化風貌，避免環(huán)境污染和其他重大自然公害，并滿足地方人口發(fā)展、城市發(fā)展、抗災減害，以及地方公共衛(wèi)生、公共安全方面的需求。二是強調城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設的相互銜接。城市規(guī)劃必須同周邊農業(yè)發(fā)展相互協(xié)調，體現都市規(guī)劃對農業(yè)發(fā)展的輻射和引導功能；村鎮(zhèn)規(guī)劃必須從鄉(xiāng)村現實出發(fā)，重視農戶愿望，反映當地和鄉(xiāng)村特點，并且必須與縣城的建立與發(fā)展相銜接。三是科學合理組織制定城鄉(xiāng)規(guī)劃?；鶎尤嗣裾畱敯凑毡镜氐慕洕l(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意志，有規(guī)劃、分步驟地負責制定地方城鄉(xiāng)規(guī)劃。四是定期進行評價。組織政府相關部門領導和專家學者定期對計劃落實狀況開展評價，并通過論證會、聽審會和任何形式廣泛征詢社會公眾建議。五是建立健全的規(guī)劃管理制度。包括建設執(zhí)法層級監(jiān)督制度、規(guī)范公民參與管理制度、規(guī)范管理行政追究機制以及執(zhí)法糾錯機制等。完善社會保障體系政府應針對人口老齡化、農村城市化、勞動者職業(yè)形式多元化的實際，逐步形成與社會保險、社會救濟、社會福利、慈善服務業(yè)務相銜接發(fā)展的覆蓋城鄉(xiāng)人民的社會保險制度。一是積極籌集資金，強化政府監(jiān)督。多渠道籌措社會保險基金，促進社會保險基金保值增長。二是建立健全農業(yè)各項社保管理制度。重點是村民贍養(yǎng)、失學、工傷、就醫(yī)、生育保險制度，村民最低生活保障機制，以及符合我國農民工發(fā)展特征的基本社會保障機制，新型農村醫(yī)療救災社保制度，涵蓋了大中城市低保、鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)、特困戶幫扶、農業(yè)災民救治、對城市生活無著的流浪乞討人員救援等基本社保機制，以及新型的農村合作醫(yī)療保障制度，被征地農戶的基本養(yǎng)老保障機制，新型農村住房保障制度等。三是積極發(fā)展社區(qū)福利事業(yè)。重點發(fā)展以助老、助殘、救孤、濟困為重點的社區(qū)福利。發(fā)展老年事業(yè)，積極發(fā)展多樣化的老年業(yè)務，逐步建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院為核心、行政村（社會）老人服務活動管理中心為互補的服務設施網。四是進一步健全優(yōu)撫安置政策，認真做好對傷殘軍人、烈士親屬、現役軍人親屬的優(yōu)撫安置工作。五是進一步發(fā)展壯大慈善事業(yè)，通過完善對社會捐助免稅減稅等優(yōu)惠政策，提高了全社會的公益意識。

結束語基層社會管理創(chuàng)新在社會建設中發(fā)揮著越來越重要的作用和意義。在城市中，社會管理最基本的單位是社區(qū)，社區(qū)在社會管理中發(fā)揮著不可替代的作用。它不僅承擔社會管理的日?，嵥楣ぷ?，還兼顧社區(qū)居民的廣大權益，實現為人民服務的態(tài)度和理念，構建和諧社區(qū)，鞏固城市社會管理基礎工作，加強政府和政府對基層社會管理的控制和領導，完善社區(qū)基礎設施，改革完善管理制度和制度規(guī)范，推動基層社會管理制度創(chuàng)新。參考文獻[1]王賀.加強基層政府社會治理的對策分析研究[J].休閑,2020.[2]林建捧.城市社區(qū)網格化管理問題及對策研究[J].青年與社會,2020(4):2.[3]陳俊峰,司海峰.城市基層社會治理的再認識與機制創(chuàng)新[J].齊齊哈爾大學學報:哲學社會科學版,2021(10):5.[4]趙敏.創(chuàng)新社會管理視角下城市社區(qū)管理問題研究[J].區(qū)域治理,2018,000(036):31-32.[5]支媛.城市社區(qū)管理建設存在的問題及對策研究