農(nóng)村小型金融組織適應(yīng)性成長的現(xiàn)實依據(jù)

農(nóng)村小型金融組織“適應(yīng)性”成長的現(xiàn)實依

據(jù)

我國農(nóng)村小型金融組織應(yīng)該尋求新型成長模式，這是克服我國傳統(tǒng)存量式農(nóng)村金融改革弊端

的要求，同時也是對我國十余年來增量式農(nóng)村金融改革發(fā)展中存在的問題進行深刻剖析的結(jié)

果。本章在對我國農(nóng)村金融改革歷程進行簡單回顧的基礎(chǔ)上，深入思考農(nóng)村金融改革的未來

方向。在全面搜集我國農(nóng)村小型金融組織相關(guān)數(shù)據(jù)和開展實地調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以新一輪

農(nóng)村金融改革中的NGO公益性小額信貸組織、小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行為例對農(nóng)村小型

金融組織發(fā)展進行現(xiàn)實剖析，深入分析農(nóng)村小型金融組織發(fā)展存在的問題及其原因，為我國

農(nóng)村小型金融組織選擇新型成長模式尋求現(xiàn)實依據(jù)。

第一節(jié)路徑依賴還是適應(yīng)性選擇：我國農(nóng)村金融改革反思

金融是經(jīng)濟的核心，農(nóng)村金融制度變革的成功是農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的關(guān)鍵。我國正處于由高

度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，金融制度變革是體制轉(zhuǎn)軌的重要內(nèi)容?？?/p>

結(jié)農(nóng)村金融制度演進的經(jīng)驗和教訓(xùn)，有利于新一輪農(nóng)村金融改革順利推進，促進農(nóng)村小型金

融組織健康成長，進一步推動農(nóng)村經(jīng)濟快速、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

一我國農(nóng)村金融改革歷程簡要回顧

縱觀改革開放以來我國30多年的農(nóng)村金融改革歷程，我們可以將農(nóng)村金融改革分為以下四

個階段。

1.機構(gòu)恢復(fù)調(diào)整階段（1979?1992年）

改革開放以后，我國對農(nóng)村金融機構(gòu)進行了恢復(fù)，這段時期內(nèi)的正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)是中國農(nóng)

業(yè)銀行和農(nóng)村信用社，另外，非正規(guī)金融組織一一農(nóng)村合作基金會也開始出現(xiàn)并獲得快速發(fā)

展。1979年初，我國正式恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，中國農(nóng)業(yè)銀行負責支農(nóng)資金管理，集中辦理

農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)，成為我國從事農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的國有專業(yè)銀行。1984年以后，為適應(yīng)城市經(jīng)

濟體制改革的推進，國家制定國有企業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。1985年，中央“一號文件”提出

“中國農(nóng)業(yè)銀行要實行企業(yè)化經(jīng)營，提高資金營運效率”，中國農(nóng)業(yè)銀行開始向企業(yè)化轉(zhuǎn)

變。國家規(guī)定各國有專業(yè)銀行的業(yè)務(wù)可以適當交叉，銀行可以選擇企業(yè)，企業(yè)也可以選擇銀

行，四大國有專業(yè)銀行之間開始出現(xiàn)競爭，中國農(nóng)業(yè)銀行以外的銀行開始為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸

款，將業(yè)務(wù)延伸至農(nóng)村。

在農(nóng)村信用社改革發(fā)展方面，1979年，國家將農(nóng)村信用社在機構(gòu)定位上確認為“集體所有

制的金融組織”，改變其原來“人民公社的金融部門”的定位。更重要的是，國家同時將農(nóng)

村信用社確認為中國農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)，這實際上使農(nóng)村信用社繼續(xù)沿著“官辦”道路前

進，它的“東家”由原來的人民公社變成中國農(nóng)業(yè)銀行，行政色彩依然濃厚。1984年，國

務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革農(nóng)村信用社管理體制的報告》，決定恢復(fù)農(nóng)村信用社組織

上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性。在隨后的1987年和1990年，國家多次針

對農(nóng)村信用社出臺相關(guān)規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)銀行為使農(nóng)村信用社回歸“合作制”，也在民主管

理、業(yè)務(wù)管理、組織建設(shè)等方面進行了一系列改革?？梢钥闯觯敃r國家的政策初衷在于改

變農(nóng)村信用社長時間偏離合作金融軌道的狀況，力圖引導(dǎo)它朝著規(guī)范的合作金融方向前進。

改革開放以后，為有效管理集體積累資金，國家允許利用其所統(tǒng)管的集體資金在集體經(jīng)濟組

織成員之間進行內(nèi)部有償融資。1984年，中央“一號文件”允許農(nóng)民和集體資金自由地或

有組織地流動，不受地域限制。從20世紀80年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟快速發(fā)展，而當

時正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟發(fā)展的金融需求。在國家政策的支持下，隨著市

場化程度的不斷提高，我國農(nóng)村出現(xiàn)了一種非正規(guī)的農(nóng)村金融組織一一農(nóng)村合作基金會。

1984?1992年，連續(xù)多年的中央“一號文件”明確指出要用好集體資金，財政部、中國農(nóng)

業(yè)銀行等也先后出臺政策，對發(fā)展農(nóng)村合作基金會給予充分肯定與支持，良好的政策環(huán)境促

使農(nóng)村合作基金會在這一階段迅速發(fā)展。

2.體系重構(gòu)與商業(yè)化階段（1992?1999年）

在1992年鄧小平南方談話以后，中國更加堅定了社會主義道路，1992年秋，黨的十四大正

式提出了中國經(jīng)濟體制改革的目標一一建立社會主義市場經(jīng)濟體制，我國“市場化”改革道

路向前邁進了一大步。這個大趨勢在農(nóng)村金融改革領(lǐng)域也有充分的體現(xiàn)，中國人民銀行、中

國農(nóng)業(yè)銀行先后出臺關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決議。1992年，中國農(nóng)業(yè)銀行印發(fā)《關(guān)于加

快農(nóng)村金融改革開放的意見》，提出我國農(nóng)村金融改革要提高農(nóng)村金融效率，試圖建立農(nóng)村

市場金融體制。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)

濟體制若干問題的決定》要求“現(xiàn)有的專業(yè)銀行要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行，根據(jù)需要組建農(nóng)村

合作銀行”，指明了農(nóng)村金融商業(yè)化的方向。1994年，我國組建政策性銀行，將中國農(nóng)業(yè)

銀行的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來，成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1995年，我國出臺《中華人民

共和國商業(yè)銀行法》，加快了農(nóng)村金融領(lǐng)域的商業(yè)化步伐。1996年，中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村

信用社正式脫離行政隸屬關(guān)系。至此，我國完善的農(nóng)村金融體系基本形成，其由商業(yè)性金融

（中國農(nóng)業(yè)銀行）、政策性金融（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）和合作性金融（農(nóng)村信用社）組成。

展服務(wù)的金融機構(gòu)，特別是很多欠發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了基礎(chǔ)金融服務(wù)空白的局面。進入21世紀

以后，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生變化，進入“以工補農(nóng)”的階段，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題開始成

為黨和政府高度重視的“三農(nóng)”問題。從此時開始，農(nóng)村金融發(fā)展問題也引起了黨和政府的

高度重視。2004年，我國中央“一號文件”提出要引導(dǎo)民間資本和社會資本發(fā)展多種所有

制農(nóng)村金融組織，這從指導(dǎo)思想上表明我國將開始重視發(fā)展增量式農(nóng)村金融機構(gòu)，拉開了新

一輪農(nóng)村金融改革的序幕。2005年，中國人民銀行在山西、四川、貴州、內(nèi)蒙古、陜西五

?。▍^(qū)）開始試點發(fā)展小額貸款公司，這是我國在20乜:紀90年代中期開始引入小額信貸以

來，在小額信貸領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，我國的小額信貸在經(jīng)歷了NG0小額信貸階段、官方小

額信貸階段以后，進入了小額貸款公司階段。2006年12月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)

村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，允許在農(nóng)村

地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司三類新型金融機構(gòu)。2008年，小額貸款公

司在我國全面發(fā)展。整體來說，此輪增量式農(nóng)村金融改革的出發(fā)點是從體制外探索對農(nóng)村金

融進行改革，建立更加市場化和充滿競爭性的農(nóng)村金融市場，真正實現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)“三

農(nóng)”的目的。

二農(nóng)村金融改革思考：“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”視角

我國農(nóng)村金融改革是在特定歷史、經(jīng)濟與政治環(huán)境下由政府主導(dǎo)完成的，這種制度演進是

“路徑依賴”的結(jié)果還是一種“適應(yīng)性選擇”，值得我們深入思考。總結(jié)我國過去農(nóng)村金融

改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，有利于我國當前新一輪農(nóng)村金融改革的深入。

（一）“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”的理論邏輯

“路徑依賴”最初由PaulA.David提出，W.BrianArthur對“路徑依賴”理論做了進一

步拓展。它類似于物理學(xué)中的“慣性”，如果物體一旦進入某一軌道就可能對這種路徑產(chǎn)生

依賴。人們一旦選擇某種制度，由于規(guī)模經(jīng)濟、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期和既得

利益約束等多方面的因素，原有既定的路徑選擇方向會在以后的發(fā)展中不斷自我播化，最終

進入鎖定狀態(tài)，人們想要擺脫這種狀態(tài)變得十分困難?！斑m應(yīng)性選擇”理論是在制度經(jīng)濟學(xué)

理論基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的。在經(jīng)歷了新古典經(jīng)濟增長理論與內(nèi)生經(jīng)濟增長理論之后，制度變

遷理論逐漸得到發(fā)展。新占典經(jīng)濟學(xué)忽略了制度因素，內(nèi)生經(jīng)濟增長理論視制度為外生給

定，制度變遷理論則將制度作為經(jīng)濟領(lǐng)域的一個內(nèi)生變量，認為只有制度創(chuàng)新才是最重要

的。但制度變遷的效率不是永恒不變的，每一種制度的效率都是相對的，均有一個產(chǎn)生、發(fā)

展和衰亡的歷史過程。制度績效屬于動態(tài)的范疇，這種動態(tài)變化即制度的適應(yīng)性效率來自制

度與組織、人及環(huán)境的適應(yīng)程度。因此，制度的“適應(yīng)性選擇”理論應(yīng)運而生?！奥窂揭?/p>

賴”與“適應(yīng)性選擇”不是沒有關(guān)系的，它們都屬于制度經(jīng)濟學(xué)的理論范疇，都是制度變遷

理論的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟學(xué)家布羅姆利認為，基于目標實現(xiàn)途徑的不同，我們可以把制

度變遷分為四種類型：提高生產(chǎn)效率的制度變遷、重新分配收入的制度變遷、重新分配經(jīng)濟

機會的制度變遷和重新分配經(jīng)濟優(yōu)勢的制度變遷。布羅姆利認為，發(fā)生最為頻繁的制度變遷

是通過改變?nèi)祟愋袨榈倪x擇以提高生產(chǎn)效率的制度變遷，它類似于“增大餡餅”的尋利性活

動。制度對人類行為選擇的限制、解放、擴展都會影響生產(chǎn)效率，同時制度結(jié)構(gòu)也會影響個

人與企業(yè)的激勵約束相容度，最終影響生產(chǎn)可能性曲線。一般來說，制度變遷的效率通常與

時間呈負相關(guān)，遵循邊際效率遞減規(guī)律，即制度隨著生存時間的推移而呈現(xiàn)效率下降的規(guī)

律，因此制度也隨之走向衰亡，這就是制度適應(yīng)性效率遞減規(guī)律。

制度變遷績效搭建了“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”理論的橋梁，我國農(nóng)村金融制度演進也

是制度變遷績效變化的過程，這印證了我國農(nóng)村金融制度演進的“路徑依賴”與“適應(yīng)性選

擇”過程。改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革主要圍繞中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社展開，改

革局限于體制內(nèi)，具有高度的“路徑依賴”性。2004年以來，隨著我國整體市場經(jīng)濟體制

改革的不斷深入，金融市場化程度不斷提高。黨的十八大提出要進一步深化金融體制改革，

推進金融創(chuàng)新，健全現(xiàn)代金融體系，提升金融業(yè)整體實力和服務(wù)水平。我國新一輪農(nóng)村金融

改革逐步突破原有的體制內(nèi)限制，將體制外的力量逐漸引入農(nóng)村金融領(lǐng)域，這將是一個效率

不斷提高的過程，是“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”動態(tài)演化的結(jié)果。

(-)我國農(nóng)村金融改革的基本特征

“路徑依賴”是“適應(yīng)性選擇”的邏輯起點，”適應(yīng)性選擇”則是“路徑依賴”的演化原

則，兩者相互糅合，仔細思考便可以發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村金融改革具有以下基本特征。

1.改革的階段性目標具有明顯的“時代背景”

從前文所述的我國農(nóng)村金融改革歷程可以看出，改革開放以來，農(nóng)村金融改革的每一個階段

都有明顯的階段性目標，這個目標與我國整體經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和國民經(jīng)濟發(fā)展是聯(lián)系在一起的。第

一階段主要是通過恢復(fù)和建立農(nóng)村金融機構(gòu)，強化農(nóng)村金融在農(nóng)村的地位和基本職能，改變

高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟下的“強財政、弱金融”的局面。第二階段是在我國開始市場經(jīng)濟體制

改革的大背景下進行的，改革的目標與國際接軌，建立與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的完備的農(nóng)村

金融體系，提高農(nóng)村金融效率，逐漸建立農(nóng)村的市場化金融體制。在改革過程中金融監(jiān)管權(quán)

力開始下放，引導(dǎo)非正規(guī)金融的發(fā)展。第三階段是我國存量式農(nóng)村金融深化改革的階段，以

產(chǎn)權(quán)改革為主題，進一步明確商業(yè)化改革方向，下放金融發(fā)展與管理權(quán)力。改革重點是規(guī)范

農(nóng)村金融市場秩序，加強金融監(jiān)管，強化農(nóng)村金融機構(gòu)的市場化主體地位，建立規(guī)范的農(nóng)村

金融市場秩序，促進農(nóng)村金融市場健康發(fā)展。2004年以后的新一輪農(nóng)村金融改革是為適應(yīng)

黨和政府高度重視“三農(nóng)”問題的基本政策導(dǎo)向，發(fā)揮農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的作用，引導(dǎo)

體制外力量進入農(nóng)村金融領(lǐng)域，進一步完善和發(fā)展農(nóng)村金融市場而展開的。

2.制度變遷強制性色彩濃厚，過程注重漸進性

從我國30多年的農(nóng)村金融改革歷程中可以看出，無論是正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)還是非正規(guī)農(nóng)村

金融組織，其成立、發(fā)展和改革，都是政府出于對既有經(jīng)濟體制優(yōu)化和鞏固的考慮。農(nóng)村金

融機構(gòu)的分工和調(diào)整，以及商業(yè)化和產(chǎn)權(quán)改革都是在政府主導(dǎo)下進行的。從農(nóng)村信用社歸口

問題的調(diào)整到產(chǎn)權(quán)制度的改革，反映出地方政府在農(nóng)村信用社改革領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)開始增大，

個人、企業(yè)組織開始參與改革。但總體來說，政府對農(nóng)村金融制度變遷一直持謹慎的態(tài)度，

中央政府在農(nóng)村金融改革領(lǐng)域的放權(quán)讓利進展很慢，中央政府成為制度變遷的主導(dǎo)者。我國

對于非正規(guī)農(nóng)村金融組織的態(tài)度也具有■很強的政府利益主導(dǎo)性，缺乏有效的長期性政策引導(dǎo)

與支持。當非正規(guī)農(nóng)村金融組織有利于政府效用增加時，非正規(guī)農(nóng)村金融組織就能獲得相對

寬松的政策環(huán)境；當非正規(guī)農(nóng)村金融組織造成較大的潛在風險時，政府就會對非正規(guī)農(nóng)村金

融組織進行亳不猶豫的打擊。這導(dǎo)致我國農(nóng)村金融改革行政色彩濃厚，內(nèi)生性農(nóng)村金融機構(gòu)

難以建立。總體來說，我國農(nóng)村金融制度采取的是“強制性”與“漸進性”相結(jié)合的變遷方

式。不可否認，這種制度變遷方式能夠有效降低農(nóng)村金融制度變遷成本，使農(nóng)村金融組織和

經(jīng)濟主體逐漸適應(yīng)制度變遷，減少對新制度的抵制，在一定程度上降低了制度安排的摩擦成

本，避免了制度震蕩產(chǎn)生的破壞性，但也進一步促使我國農(nóng)村金融改革陷入“路徑依賴”狀

態(tài)。

3.農(nóng)村金融改革對市場機制的培育滯后

在計劃經(jīng)濟時期，國家實施“強財政、弱金融”政策模式，政府控制單一金融制度，對社會

資金進行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，金融市場機制的作用沒有得到發(fā)揮，農(nóng)村金融只是政府獲取農(nóng)村資

金剩余的工具，資源配置功能完全消失。中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)以后，存在同時經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)

和商業(yè)性業(yè)務(wù)的情況，引發(fā)嚴重的“道德風險”問題，但長期以來，受計劃經(jīng)濟的影響，我

國在實踐上經(jīng)常把政策性資金當作財政投入資金。1994年，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立標志

著農(nóng)村政策性金融制度安排進入農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)中，這是我國農(nóng)村金融改革史二的一大

“突破”，有利于培育農(nóng)村金融市場化作用機制。但中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在1998年業(yè)務(wù)范圍

調(diào)整以后，僅僅承擔了糧食收購貸款的職責，成為“糧食收購銀行”，原有的農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶

貧等專項貸款業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)給國有商業(yè)銀行，中國農(nóng)業(yè)銀行事實上又重新同時經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)和

商業(yè)性業(yè)務(wù)。從制度創(chuàng)新的角度來看，這是我國農(nóng)村政策性金融與商'業(yè)性金融改革的一次

“倒退”，是農(nóng)村金融市場化作用機制培育的一個“試錯”過程.中國農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革

的目的在于將農(nóng)村政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)分開，其用意是合理的，但隨后的發(fā)展證明此輪

改革并沒有達到預(yù)期的效果，農(nóng)村金融市場化作用機制并沒有形成。商業(yè)化改革使大批基層

分支機構(gòu)撤離農(nóng)村，貸款權(quán)限進一步上收，這使得農(nóng)村金融出現(xiàn)“真空”，農(nóng)村信用社事實

上成為農(nóng)村地區(qū)的壟斷性金融機構(gòu)。國有銀行的商業(yè)化改革本身無可厚非，傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸

供給模式應(yīng)該改變，但問題的關(guān)鍵在于在我國農(nóng)村金融市場化作用機制還沒有發(fā)展起來的情

況下，農(nóng)村遭遇激烈的商業(yè)化改革。在傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸供給模式下，雖然資金利用效率很

低，農(nóng)村尚可以獲得部分資金注入，而當時的商業(yè)化改革是在缺乏完善的市場化作用機制的

情況下進行的，其效果可想而知。我國力圖恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作制，但幾年的改革實踐證

明我國已經(jīng)缺乏合作制金融的基礎(chǔ)，因此農(nóng)村信用社改革也走上了商業(yè)化道路。可以看出，

我國在農(nóng)村金融改革特別是存量式農(nóng)村金融改革過程中對農(nóng)村金融市場機制培育滯后，大大

降低了農(nóng)村金融政策的“適應(yīng)性”，不利于有效發(fā)揮農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的功能。

（三）對未來我國農(nóng)村金融改革的思考

我國農(nóng)村金融制度演進是“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”相互糅合的結(jié)果，下一步農(nóng)村金融

改革應(yīng)遵循制度變遷的歷史規(guī)律，在“路徑依賴”的基礎(chǔ)上增強“制度適應(yīng)性”，逐步消除

對政府改革的依賴。

1.降低農(nóng)村金融改革的政府強制性

長期以來，我國農(nóng)村金融改革都由政府主導(dǎo)發(fā)起，采取強制性制度變遷方式，在短時間內(nèi)建

立起了基本完善的農(nóng)村金融體系，這種自上而下的改革在一定程度上提高了制度變遷效率。

但是這種政府主導(dǎo)性太強的農(nóng)村金融改革造成甚至強化了改革對政府的依賴，不利于農(nóng)村金

融市場機制作用的發(fā)揮。另外，政府主導(dǎo)性太強的農(nóng)村金融改革抑制了民間金融的發(fā)展。民

間金融是市場需求與供給共同作用的產(chǎn)物，能夠利用親緣、血緣、人緣、地緣建立“關(guān)系

性”借貸網(wǎng)絡(luò)，能夠降低信息不對稱程度，有效克服道德風險與逆向選擇問題，借貸條件靈

活，利率隨行就市，具有方便、靈活的特征，與農(nóng)戶和小微企業(yè)的資金需求額度較小、分散

等特點相適應(yīng)。因此，未來的農(nóng)村金融改革需要進一步深化，進一步引入市場化力量，擺脫

對政府力量的剛性依賴，有效處理好政府與市場的關(guān)系。從思想上逐漸降低改革對政府的依

賴性，尊重基層市場力量。政府不再對民間金融實施簡單打壓或取締，關(guān)鍵是要建立誘導(dǎo)性

農(nóng)村金融變遷模式，逐漸消除對政府改革的依賴。規(guī)范民間金融，承認其合法性，將其從

“地下”引上正規(guī)的發(fā)展道路，制定公平的市場準入與退出制度。

2.提高農(nóng)村金融制度適應(yīng)性效率

農(nóng)村金融改革是在長期高度集中的計劃經(jīng)濟體制改革試點下進行的，在實施經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的大背

景下，農(nóng)村金融改革采取“漸進式”模式，這是整個經(jīng)濟體制改革的結(jié)果，是對我國“過

去”的尊重，也是對我國當前基本國情的考慮和審慎把握。當前我國農(nóng)村金融改革面臨“攻

堅性”問題，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)依然模糊，所有者缺位明顯，存在嚴重的內(nèi)部經(jīng)理人控制現(xiàn)

象，產(chǎn)權(quán)改革依然是未來的改革重點和難點。從新一輪農(nóng)村金融改革進展情況來看，農(nóng)村小

型金融組織成長時間不長，相關(guān)金融制度不夠健全，改革實踐效果與改革初衷存在較大差

距。村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司商業(yè)化動機較強，存在“使命偏移”的現(xiàn)象。我國農(nóng)村金融改

革已經(jīng)觸及深水區(qū)，必然會涉及利益集團的利益調(diào)整，必然會遭到反對勢力的阻撓。未來的

農(nóng)村金融改革需要在妥善處理好集團利益的同時進行體制創(chuàng)新，實施靈活的漸進式改革，注

重金融政策的開放性和可持續(xù)性，尊重市場力量的作用，消除農(nóng)村金融改革對政府的依賴。

另外，要注重營造一種開放、競爭、效率和契約自由的市場經(jīng)濟思想氛圍，破除特權(quán)和人治

觀念，提高整個農(nóng)村金融制度的適應(yīng)性效率，按照現(xiàn)代金融制度的基本要求建立一個完整高

效、功能齊全的農(nóng)村金融體系。

3.遵循市場規(guī)律，重視農(nóng)村金融市場機制培育

改革開放以來的農(nóng)村金融改革使我國農(nóng)村金融供給機制逐漸完善，在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村

金融機構(gòu)多元化。在整個農(nóng)村金融改革過程中，采取市場增進的方式，中央政府將金融發(fā)展

與管理的權(quán)力逐漸下放，地方政府在農(nóng)村金融改革中的地位有所提升，個人、企業(yè)組織也開

始參與農(nóng)村金融改革。從農(nóng)村信用社歸口問題的調(diào)整，到產(chǎn)權(quán)制度改革和商業(yè)化推進，地方

政府的主導(dǎo)地位逐漸顯現(xiàn)。新一輪農(nóng)村金融改革發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村小型金

融組織，鼓勵社會資本參與農(nóng)村金融改革，以企業(yè)方式設(shè)立小額貸款公司，企業(yè)組織的主體

地位逐漸顯現(xiàn)。這是一個市場化程度不斷提高的過程，體現(xiàn)出農(nóng)村金融改革手段市場化和機

構(gòu)運作機制市場化的不斷完善。在未來的農(nóng)村金融改革中，我們應(yīng)該認真總結(jié)過去30多年

農(nóng)村金融改革的教訓(xùn)，繼續(xù)遵循市場規(guī)律，重視農(nóng)村金融市場機制培育。充分發(fā)揮政策性金

融資源配置機制的作用，加強農(nóng)村金融市場競爭，積極推進農(nóng)村利率市場化改革，有效處理

好農(nóng)村金融改革中的政府與市場行為。

4.強化農(nóng)村金融組織的“功能觀”

改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革如火如荼地進行，但改革的思路及范式仍顯陳舊，是以農(nóng)

村金融機構(gòu)建立和調(diào)整為核心展開的，大多只涉及機構(gòu)的建立與撤銷及人事的安排與調(diào)整，

如中國農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)、“行社脫鉤”、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立等，這種改革范式稱為

“機構(gòu)觀”改革路線。未來，我國農(nóng)村金融改革需要在金融“功能觀”指導(dǎo)卜進行，實現(xiàn)從

圍繞機構(gòu)變化與調(diào)整轉(zhuǎn)向金融功能發(fā)揮的變革。新一輪農(nóng)村金融改革應(yīng)該把握一個基本點，

那就是通過構(gòu)建有效的農(nóng)村資金融通體系，防止農(nóng)村資金大量外流，同時引導(dǎo)外界資金進入

農(nóng)村，真正發(fā)揮農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的功能。要對農(nóng)村金融組織功能進行有效定位，不能

隨意變更業(yè)務(wù)范圍；不能今天要多建網(wǎng)點，擴大農(nóng)村市場，美其名曰為了支持“三農(nóng)”，不

久又要撤并多余網(wǎng)點，說是為了上升經(jīng)營層次；集中資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。例如，對于農(nóng)村

信用社，我們不應(yīng)該拘泥于合作制或是商業(yè)化的整體目標模式，要承認和引導(dǎo)農(nóng)村信用社向

商業(yè)化和股份化趨勢發(fā)展，農(nóng)村信用社定位最關(guān)鍵的問題不在于其是商業(yè)化道路還是合作制

道路，為農(nóng)村服務(wù)才是最應(yīng)該堅持的，采取什么樣的方式服務(wù)“三農(nóng)”才是應(yīng)該重點關(guān)注的

問題。商業(yè)化或合作制只是途徑，服務(wù)“三農(nóng)”才是目的。各類農(nóng)村小型金融組織的成長不

應(yīng)該由政府做出明顯的數(shù)量和方向性限制，因為我國各區(qū)域經(jīng)濟存在很大差異，要賦予各省

級政府根據(jù)其所在區(qū)域的實際情況進行目標定位的權(quán)力，使其從各區(qū)域的實際需求和優(yōu)勢出

發(fā)，演繹出外部環(huán)境對金融的功能需求，然后探究需要何種類型的農(nóng)村小型金融組織來承擔

和實現(xiàn)其功能需求。我國應(yīng)該允許各地區(qū)農(nóng)村小型金融組織根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況、農(nóng)民

金融意識、風險防范能力和農(nóng)村金融供需情況等靈活確定貸款利率。

前文對我國農(nóng)村金融改革進行了簡單的歷程回顧，從制度層面總結(jié)了經(jīng)驗和教訓(xùn)。我國增量

式農(nóng)村金融改革和農(nóng)村小型金融組織的成長不能在短期內(nèi)迅速擺脫“路徑依賴”，在制度變

遷“邊際效率遞減”規(guī)律的作用下，應(yīng)該加大創(chuàng)新力度，注重市場力量的發(fā)揮，提高制度變

遷的適應(yīng)性效率，避免使農(nóng)村小型金融組織成長陷入“路徑依賴”而無法自拔的狀況，這個

歷史與邏輯分析的結(jié)論為農(nóng)村小型金融組織“適應(yīng)性”成長提供了一定的現(xiàn)實和理論支撐。

農(nóng)村小型金融組織成長至今，在成長實踐過程中出現(xiàn)的主要現(xiàn)實問題值得我們深入思考，本

章第二節(jié)及后續(xù)的幾節(jié)內(nèi)容將介紹我國小額信貸組織和村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村小型金融組織在成長

過程中面臨的主要問題，包括NGO小額信貸組織的資金短缺問題、小額貸款公司的“使命偏

移”問題以及村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中行政色彩濃厚、缺乏“支農(nóng)”積極性等問題。這些問題

的存在使我國的新一輪農(nóng)村金融改革難以達到預(yù)期效果，也為農(nóng)村小型金融組織選擇新型成

長模式提供現(xiàn)實層面的依據(jù)％

第二節(jié)NGO小額信貸資金困境與覆蓋面廣度：現(xiàn)況考察與理論詮釋

一NGO小額信貸資金困境：一個世界性難題

從國際小額信貸發(fā)展來看，小額信貸最初與由外部力量發(fā)起的非政府組織（NGO）執(zhí)行的貸

款計劃有關(guān)，隨著發(fā)展的不斷深入，小額信貸組織呈現(xiàn)日益多元化的局面。從總體上說，小

額信貸組織分為止規(guī)金融機構(gòu)和半止規(guī)金融機構(gòu)，前者主要是指商業(yè)銀行、國有開發(fā)銀行、

郵政儲蓄銀行、信用合作社和一些非銀行金融機構(gòu)，后者主要以NGO小額信貸組織為主。目

前，國際上反映小額信貸組織扶貧狀況和判斷社會目標是否出現(xiàn)偏移的指標主要有：女性借

款比例、每名員工對應(yīng)的借款人數(shù)、人均貸款規(guī)模、人均貸款規(guī)模占人均GNP比例。前兩個

指標數(shù)值越大表示社會目標執(zhí)行情況越好，后兩個指標數(shù)值越小表示社會目標執(zhí)行情況越

好。表3-1表示2003年國際上不同類型的小額信貸組織績效比較％從中可以看出，NGO小

額信貸組織女性借款比例達到73.6%,人均貸款規(guī)模為335美元，人均貸款規(guī)模占人均GNP

比例為36.1%,每名員工對應(yīng)的借款人數(shù)為154人。而且NGO小額信貸組織貸款組合風險》

30天比例為1.8%,大大低于其他類型小額信貸組織的指標數(shù)值。從這些常見的扶貧績效的

指標可以看出NGO小額信貸組織不僅在完成服務(wù)窮人的社會使命上優(yōu)于其他類型機構(gòu)，在貸

款質(zhì)量上也要好些，這表明NGO小額信貸是最有效和適合窮人的組織形式，其曾經(jīng)為國際扶

貧工作做出了很大貢獻。

NGO小額

統(tǒng)計指標商業(yè)銀行信用合作社非銀行金融機構(gòu)

信貸組織

總貸款余額（千美元）38580469981193379

有效客戶數(shù)（人）7044441352154713001

女性借款比例（％）5043.965.373.6

每名員工對應(yīng)的借款人數(shù)（人）12377130154

人均貸款規(guī)模（美元）5941526560335

人均貸款規(guī)模占人均GNP比例（%）80.8116.461.836.1

貸款組合風險＞30天（％）4.05.23.81.8

自愿儲蓄人數(shù)（人）44747130783847372

自愿儲蓄總額（千美元）29085401923830.8

人均儲蓄規(guī)模（美元）47442820969

資料來源：根據(jù)2003年7月公布的《國際微型金融公告》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

表3T2003年國際上不同類型的小額信貸組織績效比較

然而，NG0小額信貸組織在發(fā)展過程中的資金困境問題也十分突出，資金大部分源于外界捐

贈資金，由于它們屬于一般法律注冊實體，不受制于銀行或金融管理者的監(jiān)督，其法律地位

禁止吸收公眾儲蓄。表3-1也顯示NG0小額信貸組織能夠獲得的自愿儲蓄總額也徨少，不像

商業(yè)銀行、信用合作社等機構(gòu)一樣能動員公眾儲蓄，并具有很強的杠桿工具。另外NG0小額

信貸組織不完善的所有權(quán)結(jié)構(gòu)讓它們獲得非捐贈資金也很難。為了克服資金困境，從20世

紀90年代末期和21世紀初期以來，一些NGO小額信貸組織轉(zhuǎn)型為接受國家止規(guī)監(jiān)管的金融

機構(gòu)，通過正規(guī)化使NGO小額信貸組織可以從更多渠道獲得資金，以增強其權(quán)益杠桿能力，

創(chuàng)造更加穩(wěn)定可靠的資金基礎(chǔ)”。

我國NGO小額信貸在發(fā)展過程中存在諸多問題，其中資金短缺問題尤為突出。國際援助資金

和社會捐贈資金一直是小額信貸組織的主要資金來源，政府投入和商業(yè)化融資資金非常有

限。根據(jù)我們對中國小額信貸聯(lián)盟網(wǎng)站數(shù)據(jù)的整理，我國NGO小額信貸組織在20世紀90年

代成立初期，國際援助資金占比71.7樂社會捐贈資金占比為6.5%,這兩部分占了絕大部分

資金來源，政府投入資金占比只有19.6%,商業(yè)化融資僅為2.2機到21世紀初期，國際援

助資金占比為70%,社會捐贈資金占比為10.6樂政府投入資金占比降到12.8樂基本不再

有商業(yè)化融資。①隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，多數(shù)國際援助機構(gòu)認為中國綜合國力逐步增

強，國家有能力解決自己的貧困問題，因此國際援助機構(gòu)對NGO小額信貸組織的資金援助逐

步減少，而且其大多都是提供給規(guī)模大、綜合實力強的NGO小額信貸組織，剛剛成立沒多久

的小型機構(gòu)很難得到資金援助。②受龐大體制所限制，政府一般很難對NGO小額信貸組織及

時做出投資回應(yīng)，一般只是在NGO小額信貸組織成立初期給予一定資金支持。③從商業(yè)化融

資渠道來看，NGO小額信貸組織自身經(jīng)營規(guī)模較小，一般服務(wù)于那些被商業(yè)銀行認為缺乏商

業(yè)價值、利潤很低的區(qū)域，這些區(qū)域不能激發(fā)商業(yè)銀行的興趣，且其商業(yè)性融資的成本較

高。當前，國內(nèi)有少數(shù)銀行為NGO小額信貸組織提供有息貸款支持以拓寬其融資渠道。國家

開發(fā)銀行支持中和農(nóng)信擴大小額信貸本金規(guī)模，為其提供優(yōu)惠貸款。中國農(nóng)業(yè)銀行與渣打銀

行也與中和農(nóng)信合作，它們把資金發(fā)給中和農(nóng)信，中和農(nóng)信再向貧困農(nóng)戶提供小額信貸。但

這些資金合作關(guān)系的建立與中和農(nóng)信具有的較強的政府背景是分不開的，這條融資渠道對大

多數(shù)NGO小額信貸組織來說都不太現(xiàn)實，只有很少的小額信貸組織能夠得到商業(yè)性融資的支

持，這無法從根本上滿足大多數(shù)機構(gòu)對資金的需求。

NGO小額信貸組織無合法地位，沒有制度性融資來源，也很難從商業(yè)機構(gòu)借款。受機構(gòu)盈利

能力的影響，其自我積累資金也很有限。在資金捐贈者的權(quán)益得不到保證、投放資金效益不

佳以及資金使用透明度不高的情況下，NGO小額信貸組織接受外界捐贈資金越來越少，這容

易造成兩個方面的問題。一方面，機構(gòu)缺乏吸引資金的能力，另一方面，自身資金不足和捐

贈資金越來越少的雙重困境，成為一個惡性循環(huán)，這對NGO小額信貸組織可持續(xù)發(fā)展和擴大

覆蓋面廣度造成很不利的影響。

二我國NGO小額信貸覆蓋面現(xiàn)況考察

我國現(xiàn)有的100多家NGO小額信貸組織總余額不足20億元，這不及商業(yè)銀行向一家中型企

業(yè)提供的一年綜合投信額度，與我國現(xiàn)在約有的1000個國家級和省級的扶貧開發(fā)重點縣和

近億的貧困人口相比，其更顯得微不足道。國內(nèi)NGO小額信貸組織具有代表性的是中國扶貧

基金會、中國社科院扶貧合作社和聯(lián)合國開發(fā)計劃署，我們將對這些代表性的小額信貸覆蓋

面進行現(xiàn)況考察。

（一）中國扶貧基金會小額信貸項目（中和農(nóng)信）“覆蓋面

中國扶貧基金會一直秉承為窮人服務(wù)的宗旨，在信貸機制和業(yè)務(wù)方面不斷創(chuàng)新，表3-2表明

2009?2013年中國扶貧基金會小額信貸項目的覆蓋面情況。20n年，其有效客戶突破10萬

人，2012年超過13萬人，在國際小額信貸社會績效評級中處于中上水平，全年貸款額突破

10億元。2012年，其在國內(nèi)共投入扶貧發(fā)展資金16.42億元，其中發(fā)放小額貸款13.5億

元。從表中可以看出，中國扶貧基金會對婦女的扶貧力度還是比較大的，女性客戶比例從

2009年的77.33%上升到2012年的93.10%,這表明其在服務(wù)深度上越來越好。為了反映它

的覆蓋面廣度，根據(jù)覆蓋人口數(shù)與全國貧困人口比例的計算，我們發(fā)現(xiàn)中國扶貧基金會

2009年我國貧困人口的覆蓋比例為30.30%,2010年達到最高，為61.73%。由于貧困統(tǒng)計標

準的變化,2011年，其覆蓋比例下降到18.0遙,2012年，其覆蓋比例為27.06%⑹,2013

年，其覆蓋比例為37.38機從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，總體來說，中國扶貧基金會的覆蓋

面廣度還是不錯的。但作為由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主管的國內(nèi)最大的NG0小額信

貸組織，中國扶貧基金會具有很濃厚的政府背景，在政府的“牽線搭橋”努力下，近年來，

其獲得的各方面資金不少，但相對于我國當前存在的近億的貧困人口來說，它在覆蓋面廣度

上有待進一步提升。

年份

20092010201120122013

統(tǒng)計指

貧困標準（元/人）11961274230023002300

全國貧困人口（萬人）359726881223898998200

覆蓋人口數(shù)（人）1089805116593107220382132678961830649743

覆蓋比例（％）30.3061.7318.0127.0637.38

有效客戶（人）3642887241106491130682174577

女性客戶比例（％）77.3383.7991.0693.1093.43

注：從2013年5月開始，中國扶貧基金會小額信貸項目（中和農(nóng)信）公布的月度報表中沒有“覆

蓋人口數(shù)”這個統(tǒng)計指標的數(shù)據(jù)，因此本表中2013年的覆蓋人口數(shù)是截至2013年4月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

資料來源：貧困標準和全國貧困人口數(shù)據(jù)源于《中國民政統(tǒng)計年鑒2014》；覆蓋人口數(shù)、有

效客戶以及女性客戶比例數(shù)據(jù)源于中國扶貧基金會小額信貸項目（中和農(nóng)信）2009~2013年的月

度報表。

表3-22009?2013年中國扶貧基金會小額信貸項目的覆蓋面情況

（一）扶貧經(jīng)濟合作社小額信貸覆蓋面

河北省易縣、河南省南召縣、河北省深水縣和河南省虞城縣是試點較早以及發(fā)展較好的扶貧

經(jīng)濟合作社，表3-3說明了2001?2011年四個扶貧經(jīng)濟合作社小額信貸項目的貸款余額、

活躍客戶、還貸率基本情況，它們的貸款余額基本呈上升趨勢，而且保持了較高的還貸率，

運作朝著健康、可持續(xù)方向發(fā)展。但從它們的覆蓋面廣度來看，這些扶貧經(jīng)濟合作社活躍客

戶波動較大，在整體上呈下降趨勢，這反映出21世紀以來它們的覆蓋面廣度受到很大的影

響。特別是河北省易縣和河南省南召縣的扶貧經(jīng)濟合作社的活躍客戶下降較大。另外，根據(jù)

我們搜集的資料、扶貧經(jīng)濟合作社每年活躍客戶數(shù)相對此縣的貧困人口來說，覆蓋面廣度比

例很低。河南省南召縣截至2007年年末有50000余戶貧困戶，而河南省南召縣扶貧經(jīng)濟合

作社只扶持了約6000余戶，約占總貧困人口的12%,其余的88名貧困農(nóng)戶尚未扶持，其存在

巨大的扶貧空間。2011年，河北省深水縣仍有135個貧困村，有近10萬貧困人口，而河北

省深水縣扶貧經(jīng)濟合作社活躍客戶在2100戶左右。總之，整個扶貧經(jīng)濟合作社的覆蓋面不

廣。扶貧經(jīng)濟合作社可持續(xù)發(fā)展面臨的最大問題是缺少資金。由于沒有政府固定資金投入，

缺少民間與國外的捐款、借款等，其服務(wù)覆蓋面非常有限。2013年6月，這個作為中國最

早采用孟加拉格萊琨銀行模式，被譽為中國小額信貸試驗田的扶貧經(jīng)濟合作社正式被中和農(nóng)

信接管聞。

、統(tǒng)

河北省易縣河南省南召縣河北省深水縣河南省虞城縣

活躍活躍活躍活躍

貸款余額還貸率貸款余額還貸率貸款余額還貸率貸款余額還貸率

客戶客戶客戶客戶

年^份\（萬元）（%）（萬元）（%）（萬元）（%）（萬元）（%）

（戶）（戶）（戶）（戶）

2001694669897.25817221————283240659.54

2002743616992.45057168————201239243.92

2003733580889.28097944——1925599.3106136883.05

2004—88116510086136379.09

2005787539096651621499.51871227991031379100

20068435635986826153991241740100170167298.49

2007859557899.9684602199258235999.727021081()0

20081048535898.94776588799.2396237099.8313259999.99

20091525570097.4745575999481285599.9380301499.96

201020555732997824862100591295599.924372345100

20112055509398.5952327599774214599.79531242399.99

資料來源：張偉著《微型金融理論研究》，中國金融出版社，2010；中國社會科學(xué)院貧困問題研

究中心課題組著《扶貧經(jīng)濟合作社-小額信貸扶貧模式在中國的實踐》，社會科學(xué)文獻出版社,

2010；《中國小額信貸聯(lián)盟年報》（2005~2011）。由于統(tǒng)計資料不完整，部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)欠缺。

表3-32001?2011年四個扶貧經(jīng)濟合作社小額信貸項目的貸款余額、活躍客戶、還貸率基

本情況

（三）聯(lián)合國開發(fā)計劃署小額信貸覆蓋面

1994年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署開始在中國發(fā)展小額信貸。表3-4是2001?2011年聯(lián)合國開發(fā)

計劃署四個協(xié)會小額信貸項目的貸款余額、活躍客戶、還貸率基本情況。從所統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來

看，它們的貸款余額基本呈二升趨勢，還貸率較高。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市協(xié)會專門針對婦女

發(fā)放小額貸款，截至2011年末，該協(xié)會貸款余額為1431億元，活躍客戶為4574戶。2011

年，貴州省興仁縣協(xié)會貸款余額507萬元，活躍客戶為2852戶，其中婦女占貸款戶數(shù)的

90%,覆蓋面較廣。從表3-4中可以看出四川省儀隴縣協(xié)、會近年來貸款余額、活躍客戶和還

貸率波動浮動較大。甘肅省定西市協(xié)會的活躍客戶一直處于較低水平，2011年，其活躍客

戶為1584戶，而當年該縣貧困人口數(shù)量達到11萬人，可以看出，該項目的貧困覆蓋面廣度

很窄?？傊?，這四個協(xié)會的操作可持續(xù)性較好，貸款質(zhì)量一直保持在很高水平，還貸率相對

較高，總受益人口不斷增加，但與我國其他NG0小額信貸組織一樣，其在覆蓋面廣度上都處

于相對較低水平。

\統(tǒng)內(nèi)蒙占自治區(qū)赤峰巾貴州省興仁縣四川省儀隴縣H肅省定西巾

活躍活躍活躍活躍

貸款余額還貸率貸款余額還貸率貸款余額還貸率貸款余額還貸率

客戶客戶客戶客戶

年份、（萬元）（%）（萬元）（%）（萬元）（%）（萬元）（%）

（戶）（戶）（戶）（戶）

20011923108100162167310042428008523783521

200229532681001992289100466212093521880

2003345351799.91771723100437233693.5239122992.3

2004440354199.7200184799.542687893.5249110899.8

2005521333599.792312098100455169599.43061285100

2006496254799.962612077100———3601499100

2007762312899.97284184481.176162427973171279100

20088263331100298187698.36623083——4311415100

200910593638100327185698.3801————4641351100

201011723866100326202398.8———4601296100

201114314574100507258298.4———6551584100

資料來源：張偉著《微型金融理論研究》，中國金融出版社，2010；《中國小額信貸聯(lián)盟年

報》（2（X）5-201l）o由于統(tǒng)計資料不完整，四川省儀隴縣協(xié)會的有些年份數(shù)據(jù)欠缺。

表3-42001?2011年聯(lián)合國開發(fā)計劃署四個協(xié)會小額信貸項目的貸款余額、活躍客戶、還

貸率基本情況

綜上所述，國內(nèi)三大代表性NG0小額信貸組織的貸款余額在總體上不斷增加，還貸率也保持

在較高水平，一些小額信貸組織對婦女的支持率也很高，其在覆蓋面深度上表現(xiàn)較好，這表

明它們在為窮人服務(wù)的信貸“機制”上做出了較多的努力。但相對于我國貧困人口對小額信

貸需求來說，這些NG0小額信貸組織的覆蓋面廣度還有很大的拓展空間，目前:其只是在局

部地區(qū)取得了較好效果。NG0小額信貸組織的資金困境是如何影響機構(gòu)覆蓋面廣度的，二者

之間存在什么關(guān)系，本書將通過理論模型對其進行研究。

三NGO小額信貸的資金狀況與覆蓋面廣度：一個理論模型

（一）基本符號設(shè)定

為便于分析，本書先做基本設(shè)定。①假設(shè)NG0小額信貸組織可以同時為窮人和富人提供貸款

服務(wù)，其在時刻方對窮人和富人貸款金額分別為$（方）和S（￡）,而且S（t）>$

Ct）,對窮人和富人貸款的筆數(shù)分別為/V；（1）和用（t）。NG0小額信貸組織對富人貸款

可以獲得相對較多的盈利。從表面上看，這偏離了為低收入人群服務(wù)的宗旨，不利于NG0小

額信貸“社會目標”的實現(xiàn)。但實際上，其對富人貸款獲得的收益可以使NG0小額信貸組織

獲得更多的可貸資金，增強其可持續(xù)發(fā)展能力，這有利于更好地為低收入人群服務(wù)，這也符

合普惠金融理念的基本要求。因為普惠金融理念倡導(dǎo)小額信貸組織應(yīng)該在可持續(xù)發(fā)展原則卜.

為更多的低收入人群服務(wù)，小額信貸組織應(yīng)該努力實施信貸制度和技術(shù)創(chuàng)新，在確保擴大低

收入人群服務(wù)覆蓋面的條件下為富人服務(wù)，不能單純?yōu)榱死麧櫠皸壐F擇富”。②假設(shè)小額

信貸組織對窮人和富人貸款的單位交易成本分別為C和C,而且C>C>0,其在時刻￡服

務(wù)窮人的總體交易成本為川(力。設(shè)定NGO小額信貸組織成本函數(shù)為線性函數(shù)，則

NGO小額信貸組織面臨的總體交易成本￡(/%N)=C,N,(力+CN(￡)。

(二)分析過程與結(jié)論

NGO小額信貸組織的主要目標是盡可能擴大服務(wù)覆蓋面，NGO小額信貸組織的總體效用應(yīng)該

是為窮人服務(wù)的覆蓋面的函數(shù)。要追求W(r)的最大化，但N(力的增加會降低可

C),對富人貸款會擠占其為窮人貸款的資金，而且S(方)與范(力存在反比關(guān)系。若

不考慮交易成本，則S⑺=0,M(r)'=+8,即小額信貸組織會主動為窮人貸款但不會

偏好單筆大規(guī)模貸款，其在滿足窮人需要的合理范圍內(nèi)盡可能降低單筆貸款規(guī)模S(力，

擴大服務(wù)覆蓋面加(力。但現(xiàn)實中NG0小額信貸組織的貸款是存在交易成本的，而且尸

(A020,即服務(wù)覆蓋面的擴大將伴隨著交易成本增加，交易成本增加將導(dǎo)致機構(gòu)可貸資金

減少。設(shè)定NG0小額信貸組織效用函數(shù)是遞增凹函數(shù)，引入主觀時間貼現(xiàn)因子氏且￡V

1，其在時刻￡可得信息條件下NGO小額信貸組織的期望效用，這可以表示為

+00

u[M(i),M(2)……M&)]=2萬'見乂(力)]

/=1

O

整個貸款的動態(tài)過程表述如下：在第一個貸款周期中，NGO小額信貸組織通過分配S(t)

和S(Z),分別給窮人和富人發(fā)放貸款，以追求效用最大化；貸款到期后獲得收益率即貸

款利率5、其在進行下一個周期貸款時，再次獲得外界資金捐贈范”可貸資金(包括力二

和前面回收的貸款本金和利息)，并繼續(xù)發(fā)放貸款S(￡+1)和S(￡+1)。小額信貸組織的

效用函數(shù)模型可以表述如下：

?8

Max

SI（，），S2（，），AI（，），A’2（’）f=1

s.i.K,=SMC)+s2/v2(i)+GM(i)+C2N2(\)

Kt+i+(i+a)[sI/vI(o+s2/v2(o]=S]M(c+i)+s2/v2(i+i)+cm+1)+

GM(z+i)

i>O,Sj(z)^O,S2(z)NS(3-1)

對效用函數(shù)模型3-1做一些變換，前文的分析己經(jīng)得出（t），。表示為窮人提供貸

款N（f）的成本。設(shè)定〃[N⑺]=P[C],小額信貸組織在時刻才貸款后總資產(chǎn)為加

（O,然后獲得外界資金捐贈（”其效用函數(shù)模型3-1變換為：

+8

MaxE

Ctr=l

s.l.%=(也-CJ(1+r)+K,…2>1

ct>0,2〉o,%-G〉0/>o(3—2)

從效用函數(shù)模型3-2可以看出，NG0小額信貸組織要擴大為窮人貸款的覆蓋面廣度，追求效

用最大化，這存在兩條可供選擇的途徑。

（1）內(nèi)源融資渠道。與一般商業(yè)性金融機構(gòu)一樣，其盡可能多地開展營利性業(yè)務(wù)，追求收

益率「最大化，而提高小額信貸收益率的主要途徑是提高貸款利率或者降低運營成本。但對

于我國NG0小額信貸組織來說，雖然貸款利率可以適當高于一般市場利率水平，但無論從理

論角度還是“道義”角度來說，小額信貸組織都不能實施太高的利率。因為經(jīng)濟學(xué)理論告訴

我們，高利率容易導(dǎo)致信貸市場出現(xiàn)逆向選擇問題，其把一些優(yōu)質(zhì)客戶排擠出市場，這使小

額信貸組織面臨著高風險客戶，降低小額信貸償還比率，對機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展是更加不利

的，所以小額信貸組織一般不會實施太高的貸款利率，不會靠這種提高利率的辦法去增加可

貸資金；另外，高利率也會受到我國社會的“道義譴責”，更何況NG0小額信貸組織的“使

命”是為低收入人群服務(wù)，實施過高利率更加容易受到來自社會輿論的壓力，這對整個小額

信貸行業(yè)的發(fā)展是不利的。

NG0小額信貸組織的貸款利率無論從理論還是現(xiàn)實來說都受到很多限制。因此，NG0小額信

貸組織應(yīng)該大力開展制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新以降低貸款過程中的運營成本。我國NG0小額信貸

組織一直在為扶貧的宗旨而堅持著，不但具有為窮人服務(wù)的“熱心”，有一些樂于奉獻的工

作人員，而且一直在為窮人服務(wù)的機制和業(yè)務(wù)上進行不斷創(chuàng)新。但小額信貸的機制和業(yè)務(wù)創(chuàng)

新是一個長期和復(fù)雜的過程，相對來說，我國NG0小額信貸組織在信貸機制和業(yè)務(wù)上具有比

較優(yōu)勢，但這種信貸機制和業(yè)務(wù)仍然需要較高的成本代價，其只能支持較低的覆蓋面

（2）外源融資渠道。依靠獲得的更多的外部捐贈資金，以盡可能使鼠最大化。從20世紀

90年代開始，一些國外的NGO小額信貸組織在轉(zhuǎn)型為正規(guī)金融機構(gòu)以后，可以通過吸收公

眾存款等途徑拓寬資金來源。但對我國NGO小額信貸組織來說，其在短期內(nèi)不太可能被納入

正規(guī)銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管框架，也不可能被允許吸收公眾存款，因此NGO小額信貸組織要不

斷拓寬為窮人服務(wù)的覆蓋面廣度，必須依靠獲得穩(wěn)定捐贈資金這條外源融資渠道。當前，我

國NG。小額信貸組織的資金來源不穩(wěn)定，這大大約束了NGO小額信貸的覆蓋面廣度。值得注

意的是，NG0小額信貸組織的健康成長除了需要有穩(wěn)定的資金來源以外，還需要有服務(wù)窮人

的合適的“機制”，特別是構(gòu)建合理的委托代理機制十分重要?！皺C制”不僅包含我們經(jīng)常

討論的小組聯(lián)保等信貸機制方面的內(nèi)容，還具有深層次含義，如機構(gòu)自身應(yīng)該具有服務(wù)低收

入階層的系統(tǒng)和能夠落到實處的規(guī)章制度，政府也應(yīng)該有相應(yīng)的制度設(shè)計，只有這樣才能源

源不斷地將捐贈資金通過良好的小額信貸機制真正輸送到窮人手中，

第三節(jié)小額貸款公司“使命偏移”研究：基于江蘇、浙江的數(shù)據(jù)

由于長期以來NG0小額信貸組織資金短缺，這使它的發(fā)展陷入困境，我國小額信貸行業(yè)的發(fā)

展需要選擇新的出路。2005年，我國以小額貸款為突破口，引導(dǎo)民間資本合法開展金融活

動，允許組建小額貸款公司，面向“三農(nóng)”提供信貸服務(wù)，以彌補農(nóng)村金融功能缺陷，引導(dǎo)

民間借貸規(guī)范發(fā)展，更好地為社會主義新農(nóng)村提供資金支持”。這十多年來，我國小額貸款

公司的成長很快，那么，我國小額貸款公司的成長是否符合國家政策設(shè)立的初衷？我們根據(jù)

小額信貸發(fā)展的國際經(jīng)驗設(shè)計出小額貸款公司使命偏移的衡量標準，本書對江蘇、浙江兩省

小額貸款公司的數(shù)據(jù)進行實證分析，以考察小額貸款公司是否出現(xiàn)使命偏移問題。

一小額貸款公司使命偏移衡量標準

作為民間資本發(fā)起設(shè)立的組織機構(gòu)，追逐利潤是小額貸款公司的本性，其在獲得良好的經(jīng)濟

效益時，不可避免地以犧牲對窮人和低收入群體的服務(wù)為代價。為了解決小額貸款公司的使

命偏移問題，加強社會績效管理是必不可少的，其首要任務(wù)是借鑒國際經(jīng)驗，設(shè)計符合我國

實際情況的小額貸款公司使命偏移的衡量標準。

（一）衡量標準設(shè)計的基本原則

我們在設(shè)計小額貸款公司使命偏移衡量標準時，需要把握好以下兒個方面的原則。①指標的

關(guān)聯(lián)性。小額貸款公司的服務(wù)過程涉及了小額貸款公司的股東、信貸員、農(nóng)戶、個體工商

戶、企業(yè)家等相關(guān)經(jīng)濟主體：考慮指標的實用性；在設(shè)計指標時，主要考慮其是否將服務(wù)

“三農(nóng)”和小微企業(yè)作為社會目標。②衡量數(shù)據(jù)的可得性。當前，小額貸款公司的相關(guān)數(shù)據(jù)

全部是由機構(gòu)自身上報的，因此，一方面，其是地方金融辦等官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，另一方面，

其是通過對小額貸款公司股東、信貸員、農(nóng)戶、小微企業(yè)等的訪談，獲得的第一手資料。

（二）衡量標準設(shè)計的基本思路

借鑒國際小額信貸組織使命偏移的衡量標準，結(jié)合我國小額貸款公司發(fā)展的實際情況，我們

從四個方面設(shè)計小額貸款公司使命偏移的衡量標準。①覆蓋深度。主要考察小額貸款公司是

否將服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)作為社會目標，主要用平均貸款規(guī)模和信用貸款占比是否達到

相應(yīng)標準兩個指標來衡量。②覆蓋廣度。主要用農(nóng)業(yè)貸款占比、客戶中農(nóng)戶和種植戶占比情

況等指標來衡量。③覆蓋質(zhì)量。主要用小額貸款公司的平均貸款利率、貸款周期、小額貸款

占比等指標來衡量。④覆蓋范圍。主要反映設(shè)立機構(gòu)的地點、金融產(chǎn)品是否滿足了農(nóng)戶生產(chǎn)

生活的需要等方面的情況。小額貸款公司使命偏移的衡量標準見表3-5o

方面指標定義

平均貸款規(guī)模尚未清償貸款總額/貸款筆數(shù)

覆蓋深度

信用貸款占比信用貸款客戶數(shù)/客戶總數(shù)

表3-5小額貸款公司使命偏移的衡量標準

方面指標定義

貧困客戶占比初始收入水平低于國家貧困線的客戶/客戶總數(shù)

客戶中農(nóng)戶、種植戶占比農(nóng)戶、種植戶貸款人/客戶總數(shù)

覆蓋廣度

農(nóng)業(yè)貸款占比農(nóng)業(yè)貸款/貸款總額

小微企業(yè)貸款占比小微企業(yè)貸款/貸款總額

平均貸款利率貸款利率/貸款筆數(shù)

覆盅質(zhì)量貸款周期從借款到還款的時間

小額貸款占比小額貸款/貸款總額

設(shè)立機構(gòu)的地點設(shè)立機構(gòu)是否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)

覆蓋范圍

金融產(chǎn)品金融產(chǎn)品是否滿足農(nóng)戶生產(chǎn)生活

資料來源:Hishigsuren,C.,°EvaluatingMissionDnftinMicrofinance：Lessonsfor