論我國授權(quán)立法的監(jiān)督

論我國授權(quán)立法的監(jiān)督

摘要：授權(quán)立法制度作為現(xiàn)代立法制度的重要組成部分，在當今世界各國普遍存在。本文首先在分析授權(quán)立法利弊的基礎上論述了對授權(quán)立法監(jiān)督的必要性，隨后作者介紹了我國對授權(quán)立法監(jiān)督的現(xiàn)狀并從監(jiān)督主體、形式和范圍三個方面深入剖析了我國對授權(quán)立法監(jiān)督中存在的缺陷，最后針對這種情況作者從加強事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩個方面對完善我國對授權(quán)立法的監(jiān)督提出了具有可操作性的具體意見。

關(guān)鍵詞：授權(quán)立法；必要性；事前監(jiān)督；事后監(jiān)督

一、授權(quán)立法監(jiān)督的必要性

授權(quán)立法制度作為立法制度的重要組成部分之一，其產(chǎn)生具有客觀必然性。對于授權(quán)立法產(chǎn)生的必然性，中外學者都有過精辟的論述。英國行政法學家Garner認為授權(quán)立法的產(chǎn)生其必然性在于：（1）現(xiàn)代國家的立法任務繁重以致立法機關(guān)沒有時間、能力或不想就細節(jié)事項做出規(guī)定；（2）有時制定的法律事項具有技術(shù)性，立法機關(guān)不宜對這種過于技術(shù)化的事項制定法律；（3）有時需要在不可預見的情況下立法；（4）部長具有的制定授權(quán)立法的權(quán)利，使他能夠允許行政機構(gòu)或其他獨立機構(gòu)就有關(guān)的事項進行實驗；（5）在戰(zhàn)爭狀態(tài)或國家處于緊急狀態(tài)時，需要給予行政機關(guān)特別的權(quán)利［１］。與Garner的觀點基本一致，印度行政法學家CK.Thanker和我國著名外國行政法專家王名揚將授權(quán)立法產(chǎn)生的原因歸結(jié)于以下幾個方面：（1）立法機關(guān)在時間上的壓力；（2）立法事項的技術(shù)性；（3）試驗；（4）緊急情況；（5）現(xiàn)行行政管理的復雜性和法律缺乏靈活性［２］。從以上中外學者對授權(quán)立法產(chǎn)生必然性的論述，我們可以看出，立法機關(guān)的立法具有明顯的局限性，其局限性突出表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）立法機關(guān)工作時間有限、工作程序繁瑣；（2）立法機關(guān)本身的能力有限；（3）立法機關(guān)的立法缺乏靈活性。正是由于立法機關(guān)立法的局限性和社會生活的復雜性、多變性才從根本上導致了授權(quán)立法的應運而生。授權(quán)立法和立法機關(guān)的立法相比具有迅速、靈活、專業(yè)性技術(shù)性強的優(yōu)點。正是憑借這種優(yōu)勢授權(quán)立法自產(chǎn)生以來就獲得了迅猛發(fā)展并對人類社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的推動作用。但是我們在看到授權(quán)立法的優(yōu)點的同時也必須清醒的看到授權(quán)立法具有內(nèi)在的危險性。它不僅對傳統(tǒng)的政治體制和憲政理論提出了嚴重挑戰(zhàn)，而且也對廣大人民的基本權(quán)利也構(gòu)成了很大威脅。但是，授權(quán)立法作為人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其產(chǎn)生發(fā)展具有一定的客觀必然性，我們決不能因其危險性而否認其客觀必然性并將其取消。正是從這個意義上行政法學家C.K.Thakker認為“現(xiàn)在的問題不是需要授權(quán)立法與否，而是采取何種控制和保障手段，以使所授之權(quán)不被濫用。”因此，如果一個國家要想避免授權(quán)立法的內(nèi)在危險，發(fā)揮它在國家管理中的作用就必須對授權(quán)立法加強監(jiān)督以防止它走向異化。

二、我國對授權(quán)立法的監(jiān)督及其存在的問題

一個較為完善的授權(quán)立法的監(jiān)督制度應當包括三個方面的內(nèi)容，即授權(quán)立法監(jiān)督的主體、形式和范圍［３］。從目前我國對授權(quán)立法的監(jiān)督來看無論是在授權(quán)立法的監(jiān)督主體、監(jiān)督形式，還是監(jiān)督范圍方面都存在重大缺陷。其具體表現(xiàn)如下：

1.授權(quán)立法的監(jiān)督主體對授權(quán)立法的監(jiān)督流于形式。在西方國家，對授權(quán)立法進行監(jiān)督的主體主要有立法機關(guān)和法院及專門機構(gòu)，有的國家的行政機關(guān)也可以對授權(quán)立法進行監(jiān)督。而在我國，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定對授權(quán)立法進行監(jiān)督的主體主要是授權(quán)機關(guān)和被授權(quán)機關(guān)的上級機關(guān)。與西方國家相比，我國對授權(quán)立法的監(jiān)督不僅缺乏有效的司法監(jiān)督，更重要的是有限的監(jiān)督主體由于缺乏具體的程序保障和嚴格的監(jiān)督責任制度，加之授權(quán)機關(guān)的立法任務繁重而時間有限及被授權(quán)機關(guān)的上級機關(guān)出于部門利益的考慮，從而使得我國對授權(quán)立法的監(jiān)督形同虛設。

2．對授權(quán)立法的監(jiān)督形式的規(guī)定缺乏明確的可操作性。在西方國家對授權(quán)立法的監(jiān)督主要有五種：備案、批準、審議、訴訟和立法權(quán)的保留。而目前我國對授權(quán)立法的監(jiān)督僅有備案、批準和立法權(quán)的保留三種形式。即便這有限的監(jiān)督形式也存在著不同程度的瑕疵。這主要表現(xiàn)在：

(1)我國立法法第89條雖然明確規(guī)定了授權(quán)立法的備案制度和備案時間及備案機關(guān)，但是由于缺少備案的具體程序和不備案的法律后果的規(guī)定，從而導致了備案工作缺乏應有的嚴肅性，使得我國規(guī)范性文件的備案率較低。加之我國現(xiàn)在實行的是生效后備案制度，因此通過備案的形式對我國的授權(quán)立法進行監(jiān)督就顯得十分的蒼白無力。

(2)批準制度是對授權(quán)立法進行監(jiān)督的有力措施。雖然我國法律中也有有關(guān)批準的制度，但是，這種批準制度與多數(shù)西方國家的批準制度有重大的區(qū)別。在西方國家中，大多數(shù)國家的法律都規(guī)定由授權(quán)機關(guān)本身對被授權(quán)機關(guān)制定的法律文件行使批準權(quán)。而在我國，在全國人大及其常委會向國務院各部委的授權(quán)之中規(guī)定由國務院批準后實行的極為普遍。雖然也曾出現(xiàn)經(jīng)國務院發(fā)布實行全國人大常委會批準這種立法程序而制定的行政法規(guī)，但其數(shù)量極其有限。更為嚴重的是全國人大向國務院的授權(quán)中，還沒有運用批準制度來監(jiān)督行政法規(guī)的制度。在我國這種普遍存在的批準制度中，全國人大及其常委會將這一監(jiān)督權(quán)授予了國務院，而其本身不對各部委行使監(jiān)督權(quán)，這種批準權(quán)的旁落加之部門利益的影響，使得我國通過這種批準制度對授權(quán)立法進行監(jiān)督控制的效果可想而知。

(3)運用法律保留權(quán)來控制授權(quán)立法是各國的慣例。我國立法法第8條規(guī)定了十項立法權(quán)保留事項，但是我國立法法第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！边@一規(guī)定的言外之意，就是說如果全國人民代表大會及其常務委員會尚未對國家主權(quán)、各級人民代表大會、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等事項做出法律規(guī)定，他就可以授權(quán)國務院根據(jù)實際需要對其中的部分事項制定行政法規(guī)。而根據(jù)國際慣例世界上沒有任何一個國家授權(quán)國家最高行政機關(guān)可以對有關(guān)國家主權(quán)及法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)制定行政法規(guī)。正是由于授權(quán)立法的范圍過寬加之“根據(jù)實際需要”等關(guān)鍵詞語的模糊不清，使得我國授權(quán)立法的隨意性較大。這種隨意性使得我國通過法律保留來監(jiān)督授權(quán)立法變的十分困難。

三、對完善我國授權(quán)立法監(jiān)督的建議

為了保障授權(quán)立法的質(zhì)量，充分發(fā)揮授權(quán)立法的積極作用，防止授權(quán)立法走向異化，解決我國授權(quán)立法監(jiān)督中存在的問題，我們應完善我國的授權(quán)立法監(jiān)督制度，對授權(quán)立法既實行事前監(jiān)督又實行事后監(jiān)督。

(一)事前監(jiān)督

筆者認為，實現(xiàn)對授權(quán)立法的有效的事前監(jiān)督最根本的在于規(guī)范授權(quán)立法的制作。目前，由于我國對授權(quán)立法的制作缺少明確而具體的規(guī)范，從而導致我國的授權(quán)立法制作無論在內(nèi)容還是在形式上均存在重大瑕疵。這種授權(quán)立法制作的不規(guī)范導致我國授權(quán)立法的嚴重混亂，這種混亂又反過來加大了我國對授權(quán)立法的監(jiān)督的難度。因此，筆者認為，要想規(guī)范授權(quán)立法的制作必須從以下三個方面著手：

1.確立授權(quán)立法的制定原則。筆者認為授權(quán)立法的制作除應遵循確保需要原則、限制原則、嚴格監(jiān)督原則外還必須遵循以下幾大原則：(1)及時性原則。由于授權(quán)立法具有時間性的特點，因此被授權(quán)機關(guān)必須在授權(quán)機關(guān)規(guī)定的時間內(nèi)及時行使。(2)責任原則。立法責任和立法監(jiān)督責任，是中國立法監(jiān)督制度的一大缺陷。為了使授權(quán)機關(guān)和被授權(quán)機關(guān)合理的行使其權(quán)利，必須對起行為施以嚴格責任限制。2.規(guī)范授權(quán)立法的制作格式和語言。筆者認為，全國人大常委會可以根據(jù)不同的授權(quán)立法制定不同的授權(quán)立法的格式和語言，以供其他授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)是參照使用。

3.規(guī)范授權(quán)立法的制作內(nèi)容。筆者認為一個完整的授權(quán)立法應包括的內(nèi)容以下幾個方面：

(1)明確授權(quán)事項。授權(quán)不明確是造成授權(quán)混亂的重要原因，在授權(quán)立法的制作中必須明確授權(quán)事項，禁止空白授權(quán)。

(2)明確被授權(quán)機關(guān)。如果授權(quán)不明確，授權(quán)機關(guān)的授權(quán)就會成為一紙空文或者產(chǎn)生授權(quán)立法權(quán)限的沖突，從而導致無承擔責任的主體或者出現(xiàn)適用困難。

(3)明確規(guī)定授權(quán)的形式。如果授權(quán)立法的形式不明確，就會出現(xiàn)多種授權(quán)立法的形式，這就會違反立法技術(shù)上的一個授權(quán)立法只能制定一種形式的授權(quán)立法的原則。

(4)明確規(guī)定授權(quán)立法的效力等級。在授權(quán)立法的制作過程中應明確規(guī)定授權(quán)立法的效力等級，以避免根據(jù)授權(quán)而制定的法文件在適用中出現(xiàn)混亂。

(5)明確規(guī)定授權(quán)立法的程序和行使期限。

(6)明確授權(quán)立法的監(jiān)督機關(guān)、監(jiān)督方式和相應的監(jiān)督程序及監(jiān)督機關(guān)的責任。

(二)事后監(jiān)督

筆者認為，對授權(quán)立法的事后監(jiān)督可以通過以下途經(jīng)來實現(xiàn)：

1．建立專門監(jiān)督委員會

為了從根本上解決我國授權(quán)機關(guān)對授權(quán)立法的監(jiān)督控制流于形式，我們有必要建立一個專門的監(jiān)督委員會，對被授權(quán)機關(guān)制定的法定文件進行有效監(jiān)督。被授權(quán)機關(guān)制定的所有的需要備案批準的法定文件必須報請該監(jiān)督委員會審查，審查后將其審查意見報授權(quán)機關(guān)，由其最后做出是否予以備案、批準的決定。

2．充分發(fā)揮法院的司法能動性

在西方，大多數(shù)國家都建立了司法審查制度對授權(quán)立法進行監(jiān)督控制。與其它事后監(jiān)督措施相比，司法機關(guān)的監(jiān)督具有超脫性的特點，使得司法對被授權(quán)機關(guān)制定的法律文件的監(jiān)督控制更有效。為了充分發(fā)揮法院對授權(quán)立法監(jiān)督的司法能動性，我們有必要將抽象行政行為列入行政訴訟的范圍。但是必須注意以下幾個方面：(1)必須明確規(guī)定只有高級法院或最高人民法院才能對抽象行政行為進行審查;(2)對抽象行政行為進行必須有高級法院或最高人民法院的審判委員會進行。（3）明確限定可以對抽象行政行為提起訴訟的主體。

3．完善授權(quán)立法的備案制度

針對我國現(xiàn)存?zhèn)浒钢贫却嬖诘娜毕?，筆者認為應采取以下幾個方面的措施對其加以完善：

(1)實行備案無異議制度以取代先行的生效后備案制度。備案無異議制度有利于發(fā)揮備案審查監(jiān)督的作用，從而避免備案流于形式。

(2)明確不備案的法律后果。為了提高被授權(quán)機關(guān)的備案積極性，必須明確規(guī)定不備案的法律后果，使其為其不合法行為付出代價。

(3)實現(xiàn)備案制度與改變、撤消制度有機結(jié)合。只有這樣才能避免我國的備案機關(guān)對被授權(quán)機關(guān)制定的法文件只