圍填海造地對(duì)新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)與計(jì)劃指標(biāo)制度適用問題3稿

關(guān)于圍填海造地對(duì)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)

與計(jì)劃指標(biāo)制度適用問題的法律意見書一、具體規(guī)定的梳理歸納（一） 新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)制度新增建設(shè)用地及其土地有償使用費(fèi)概念新增建設(shè)用地為農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。（填海造地造出的建設(shè)用地，其中含未明確具體用途的是否屬于未利用地？）新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收范圍（1） 土地利用總體規(guī)劃確定的城市（含建制鎮(zhèn)）建設(shè)用地范圍內(nèi)的新增建設(shè)用地（含村莊和集鎮(zhèn)新增建設(shè)用地）；（下文提及：海洋功能區(qū)劃已明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃，即如已納入土地利用總體規(guī)劃，則其中填造出的建設(shè)用地應(yīng)繳納新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)。即使未明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，如需要安排圍填海造地的，涉及修改土地利用總體規(guī)劃的，也應(yīng)按法定程序修改，填造出的建設(shè)用地應(yīng)繳納新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)。）（2） 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市（含建制鎮(zhèn)）、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外單獨(dú)選址、依法以出讓等有償使用方式取得的新增建設(shè)用地；（3） 在水利水電工程建設(shè)中，移民遷建用地占用城市（含建制鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的經(jīng)批準(zhǔn)超出原建設(shè)用地面積的新增建設(shè)用地。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納主體國(guó)土資源部和各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源管理部門應(yīng)當(dāng)在收到市、縣人民政府已足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的有效憑證后，再依法辦理用地批準(zhǔn)文件。嚴(yán)禁市、縣人民政府和有關(guān)部門將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)嫁由用地單位繳納。嚴(yán)禁在審批新增建設(shè)用地時(shí)采取“以租代征”等方式，逃避繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。市、縣人民政府凡不按國(guó)家規(guī)定的等別和征收標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的，國(guó)土資源部和各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源管理部門一律不得辦理用地審批手續(xù)和批準(zhǔn)文件。任何地區(qū)、部門、單位和個(gè)人，均不得減免、緩繳、擠占、截留和挪用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。（上文已明確，不論何種情形，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)應(yīng)由政府部門繳納，項(xiàng)目公司并非繳納主體）（二） 圍填海造地相關(guān)規(guī)定圍填海造地的規(guī)劃國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》第1條規(guī)定：海洋功能區(qū)劃已明確圍填海造地規(guī)模和范圍的，應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃。未明確規(guī)模和范圍的，可暫不納入土地利用總體規(guī)劃，需要安排圍填海造地時(shí)，涉及修改土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃的，應(yīng)當(dāng)按法定程序修改并分別報(bào)國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局備案。圍填海造地的土地供應(yīng)制度（1）《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第32條規(guī)定：填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國(guó)家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。（2） 國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》第4條規(guī)定：圍填海造地用于建設(shè)的，分為按區(qū)域成片開發(fā)建設(shè)和單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)兩種方式。A、 對(duì)區(qū)域成片開發(fā)建設(shè)的，由同級(jí)政府作為實(shí)施主體，編制區(qū)域用海規(guī)劃，具體項(xiàng)目依法履行圍填海審批手續(xù)后組織實(shí)施，形成的土地按具體項(xiàng)目依法履行土地供應(yīng)手續(xù)。（汕頭項(xiàng)目是否即屬該種情形？）B、 對(duì)單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的：a、 屬于公益性項(xiàng)目、符合劃撥用地目錄的，圍填海造地竣工驗(yàn)收后，按劃撥土地辦理相關(guān)土地手續(xù)；（如汕頭項(xiàng)目中含此類單項(xiàng)的，可以不用繳納新增……？）b、 屬于非公益性且依法可協(xié)議出讓土地的項(xiàng)目，簽訂協(xié)議出讓合同并補(bǔ)交土地出讓金與海域使用金的差價(jià)后，申請(qǐng)辦理土地相關(guān)手續(xù)；c、 屬于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，由國(guó)土資源部和國(guó)家海洋局另行制訂規(guī)定。（招拍掛？）（3） 國(guó)土資源部辦公廳《關(guān)于海域使用權(quán)證換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證有關(guān)問題的復(fù)函》：填海項(xiàng)目中海域（不含灘涂）變?yōu)橥恋睾螅渫恋乩脩?yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，并按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證。對(duì)土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)辦理土地有償使用手續(xù)。（4） 廣東省海洋與漁業(yè)局、廣東省國(guó)土資源廳《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)我省填海造地管理的通知》第6條規(guī)定:圍填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后三個(gè)月內(nèi)，海域使用權(quán)人應(yīng)持下列證明文件到填海成陸所在地的縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門辦理國(guó)有土地使用權(quán)登記，換發(fā)國(guó)有土地使用證。屬填海后形成的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)先按規(guī)定辦理占用國(guó)有未利用地審批手續(xù)和土地使用權(quán)出讓（劃撥）手續(xù)。①土地登記申請(qǐng)書；②海域使用權(quán)證書（復(fù)印件）；③圍填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收文件；④圍填海項(xiàng)目竣工測(cè)量的圖件、資料；⑤建設(shè)用地批準(zhǔn)書、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》或國(guó)有土地劃撥決定書；⑥辦理土地登記必須提交的其他證明文件。辦理土地登記，換發(fā)國(guó)有土地使用證時(shí)，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)在海域使用證備注欄注明“已換發(fā)國(guó)有土地使用證”字樣，并將海域使用證移交原發(fā)證機(jī)關(guān)。第7條：國(guó)土資源行政主管部門在辦理土地出讓（劃撥）手續(xù)和土地登記發(fā)證時(shí)，應(yīng)區(qū)別下列不同情況進(jìn)行處理：圍填海造出的土地用于農(nóng)業(yè)用途的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給圍填海的單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用，使用期限最長(zhǎng)不得超過50年，符合《土地管理法》第五十四條規(guī)定的建設(shè)用地的，可按劃撥方式辦理用地手續(xù)和國(guó)有土地使用權(quán)登記發(fā)證。圍填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四條規(guī)定以外的建設(shè)用地的，應(yīng)按土地管理有關(guān)規(guī)定實(shí)行有償使用，辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地出讓金（土地出讓價(jià)格按當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)標(biāo)準(zhǔn)扣除海域使用權(quán)人繳納的海域使用金、資源補(bǔ)償費(fèi)和實(shí)際投入的填海成本計(jì)算），按出讓國(guó)有土地使用權(quán)登記發(fā)證。圍海后形成的土地按規(guī)劃作為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地的，在圍填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，由市、縣人民政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行收購(gòu)，土地使用權(quán)按國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定以公開交易的方式出讓；或者先由市、縣人民政府收回土地，土地使用權(quán)按公開交易方式出讓后，再?gòu)耐恋爻鲎屖找嬷锌圻€原海域使用權(quán)人已繳納的海域使用金、資源補(bǔ)償費(fèi)、實(shí)際投入的填海成本以及合理的填海利潤(rùn)。土地使用權(quán)以公開交易的方式出讓后，由受讓人依法辦理土地登記手續(xù)。二、填圍海造地對(duì)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和計(jì)劃指標(biāo)制度的適用（一） 填圍海造地對(duì)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)制度的適用制度梳理：（1）（2）結(jié)論：論證分析：圍填海造地是否適用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的規(guī)定，關(guān)鍵在于判斷圍填海造地是否屬于新增建設(shè)用地范疇。新增建設(shè)用地是指農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。圍填海造地都是先有具體項(xiàng)目或?qū)嶋H需求并經(jīng)過審批后才能實(shí)施，并非是在實(shí)施圍填海造地形成未利用地后再確定項(xiàng)目或需求。因此，圍填海形成土地后，將按照項(xiàng)目確定的土地用途（即建設(shè)用地（公益性、非公益性并可協(xié)議出讓、經(jīng)營(yíng)性）和農(nóng)用地）使用，不存在農(nóng)用地和未利用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用?；蛘邚膹V義范疇角度，圍填海造地是新增建設(shè)用地的一種新方式，并列于“農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地”的新增建設(shè)用地方式。因此，圍填海造地不屬于“農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地”的新增建設(shè)用地范疇，不適用現(xiàn)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)制度。結(jié)論：（二） 圍填海造地對(duì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)制度的適用制度梳理：國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》第1條規(guī)定：“從2011年開始，依據(jù)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)土資源部在下達(dá)土地利用年度計(jì)劃時(shí)，將建設(shè)用圍填海計(jì)劃同時(shí)下達(dá)。國(guó)家海洋局下達(dá)建設(shè)用和農(nóng)業(yè)用圍填海計(jì)劃。建設(shè)使用農(nóng)用地和未利用地計(jì)劃指標(biāo)，與建設(shè)使用圍填海造地計(jì)劃指標(biāo)，不交叉使用，分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和考核?！苯ㄔO(shè)使用農(nóng)用地和未利用地計(jì)劃指標(biāo)，即新增建