南水北調(diào)中線工程中的生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題分析以南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)為例

南水北調(diào)中線工程中的生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題分析以南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)為例

1利益分配不合理現(xiàn)在，生態(tài)補(bǔ)償已成為中國(guó)社會(huì)各界的中心主題。2005年12月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》等關(guān)系到中國(guó)未來(lái)環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件都明確提出,要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。許多地方也在率先試驗(yàn)示范,積極探索相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?？梢钥吹?從中央到地方政府對(duì)于建立系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策框架都具有迫切的需求。生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題背后所反映的核心矛盾是在生態(tài)保護(hù)中存在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的不協(xié)調(diào)。即生態(tài)保護(hù)者和受益者、破壞者和受害者之間利益的不公平分配,也就是受益者無(wú)償占有環(huán)境利益,保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào),缺乏保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì);破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本,受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償,責(zé)任人喪失保護(hù)的經(jīng)濟(jì)壓力。這種利益關(guān)系的扭曲使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成果在城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同收入群體間的分配極不合理,不僅增加了中國(guó)生態(tài)保護(hù)的困難,而且加劇了城鄉(xiāng)和地區(qū)間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào),影響到社會(huì)福利在不同群體間的公平分配,威脅著地區(qū)和不同人群間的和諧發(fā)展。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系,來(lái)激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為。不難看到,在中國(guó)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償政策不僅是有效促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的迫切需要,而且也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建和諧社會(huì)的重要措施,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略影響。但是,中國(guó)目前在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策框架的構(gòu)建方面仍然處于起步和探索階段。在理論上,不同領(lǐng)域的學(xué)者以及不同層次的政府官員,或者說(shuō)政策制定者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、外延以及政策邊界等問(wèn)題還存在不同的認(rèn)識(shí)和理解。在地方實(shí)踐中,有兩種情況,一種是由于缺乏上位法或相關(guān)法規(guī)的支持和指導(dǎo),在政策盲區(qū)不敢大膽探索和實(shí)踐;另一種是在政策試驗(yàn)過(guò)程中,存在政策邊界模糊,將生態(tài)補(bǔ)償概念以及政策手段作用的范圍擴(kuò)大化。這兩種狀況和傾向無(wú)論對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)和效果的實(shí)現(xiàn),還是對(duì)于其他的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施都是不利的。南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)大部分處于陜西省秦巴山區(qū),在眾多的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題類型中,可將其歸為流域生態(tài)補(bǔ)償類型,是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策框架研究和構(gòu)建中必須予以充分重視和重點(diǎn)考慮的區(qū)域。本文以處于南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)的陜西省旬陽(yáng)縣為例,探討生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜舾申P(guān)鍵理論問(wèn)題,如生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畹?并在此基礎(chǔ)上對(duì)南水北調(diào)中線的流域生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行討論。2生態(tài)補(bǔ)償與生產(chǎn)力對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償概念,國(guó)內(nèi)學(xué)者和政策制定者已經(jīng)做了大量的探索和研究,從不同視角給出了一些定義和理解。總體看來(lái),國(guó)內(nèi)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念主要有兩種不同層次和方向的理解和認(rèn)識(shí)。一種理解認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償就是對(duì)生態(tài)環(huán)境本身或生態(tài)環(huán)境價(jià)值或生態(tài)服務(wù)功能的補(bǔ)償,這也是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償詞義的一種直觀解釋,按這種理解,生態(tài)補(bǔ)償表現(xiàn)為“人-物”甚至“物-物”關(guān)系,如果把自然資源或生態(tài)環(huán)境看作為生產(chǎn)要素,那么在這種定義下,生態(tài)補(bǔ)償就僅僅是對(duì)相關(guān)生產(chǎn)力的一種調(diào)整和促進(jìn)。另一種理解認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償是將生態(tài)保護(hù)的外部性內(nèi)部化,是一種對(duì)行為或利益主體(自然人/法人或利益集團(tuán))的補(bǔ)償,按這種理解,生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為“人-人”關(guān)系,而不是簡(jiǎn)單或直接的“人-物”或“物-物”關(guān)系,生態(tài)補(bǔ)償也不是對(duì)相關(guān)生產(chǎn)力的直接調(diào)整或促進(jìn),而是對(duì)相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和改善,這是一種對(duì)生態(tài)補(bǔ)償更深和更高層次的理解,這種理解實(shí)際上也更有利于在實(shí)踐中具體政策的制定和選擇。現(xiàn)實(shí)情況中,在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域或生態(tài)產(chǎn)品供給與消費(fèi)方面,外部性問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決,核心在于生產(chǎn)關(guān)系滯后于生產(chǎn)力的發(fā)展,最終制約或限制了生產(chǎn)力的發(fā)展,生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是通過(guò)對(duì)相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和改善最終促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。基于以上的認(rèn)識(shí)和判斷,我們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作如下界定或表述:生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)調(diào)整損害或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系,將生態(tài)環(huán)境的外部性進(jìn)行內(nèi)部化,達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)自然資本或生態(tài)服務(wù)功能增殖的目的的一種制度安排,其實(shí)質(zhì)是通過(guò)資源的重新配置,調(diào)整和改善自然資源開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系,最終促進(jìn)自然環(huán)境以及社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。3生態(tài)補(bǔ)償理論與政策工具的探索通過(guò)以上分析,一是為生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的核心要素尋求理論支持;二是對(duì)確定實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吖ぞ咛峁┓较蛐缘闹笇?dǎo)。本部分重點(diǎn)探討流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的4個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。3.1權(quán)利初始分配不同這個(gè)問(wèn)題的核心涉及環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利的界定。界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)主要是權(quán)利的初始分配,而通過(guò)權(quán)利的初始分配就可以確定誰(shuí)應(yīng)該負(fù)有補(bǔ)償?shù)呢?zé)任,誰(shuí)應(yīng)該具有被補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。從法理上講,任何人包括自然人和法人都有平等地保護(hù)生態(tài),維持生態(tài)平衡的基本義務(wù)。這些人也都具有平等地獲取和享受生態(tài)服務(wù)功能這種公共物品的基本權(quán)利,或者說(shuō)具有利用其所實(shí)際占有或使用的自然資源或生態(tài)要素來(lái)滿足其基本需要的權(quán)利,即追求和實(shí)現(xiàn)其利益最大化的權(quán)利,或者說(shuō)平等的發(fā)展權(quán)利。但是,環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定或者說(shuō)權(quán)利的初始分配不同造成了事實(shí)上的發(fā)展權(quán)利的不平等。通常,流域上游的生態(tài)保護(hù)者比下游的人需要遵守更為嚴(yán)格的法律規(guī)定或更少的權(quán)利分配,如遵守更為嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等,因而需要對(duì)他們的行為做出一定限制和調(diào)整,這種調(diào)整或限制實(shí)際上造成這部分人上述權(quán)利的部分或完全喪失,從而使生態(tài)服務(wù)功能其他享受者或受益者的權(quán)利得到保障。因此需要一種補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)這種權(quán)利的失衡。3.2明確農(nóng)民地方政府在生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題中的主體地位這里主要來(lái)確定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。按照自然資源環(huán)境的公共物品屬性和理論,我們可以把生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的類型具體細(xì)分為純粹的公共物品、共同資源以及俱樂(lè)部產(chǎn)品等幾類。這種分類可以幫助我們確定在不同生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題類型下補(bǔ)償?shù)闹黧w是誰(shuí),其權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)是什么,從而確定相應(yīng)的政策途徑。南水北調(diào)中線流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題中,雖然其所涉及的地域和流域面積非常大,但是其保護(hù)和受益主體相對(duì)明確,關(guān)系較為單純,其所提供的生態(tài)服務(wù)可以大致歸為俱樂(lè)部產(chǎn)品,即這種產(chǎn)品的消費(fèi)可以較為容易地做到排他,但是具有非競(jìng)爭(zhēng)性。從這個(gè)角度來(lái)看,南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)所提供的生態(tài)服務(wù)功能主要是由工程下游沿線地區(qū)所享受,當(dāng)?shù)卣椭醒胝鞘芤嬲叩募w代表,因此他們應(yīng)當(dāng)是南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題中提供補(bǔ)償?shù)闹黧w,特別是下游受益的地方政府。而接受補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)是南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)的提供生態(tài)服務(wù)功能的地方政府、企業(yè)法人和社區(qū)居民等,因?yàn)樵谔峁┥鷳B(tài)服務(wù)功能的過(guò)程中,不僅相關(guān)法人和自然人承擔(dān)其機(jī)會(huì)成本損失和額外的投入成本外,地方政府也由于限制發(fā)展等而承擔(dān)一定的機(jī)會(huì)成本損失。3.3生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀緩浹a(bǔ)與發(fā)展機(jī)制根據(jù)外部性和庇古稅理論,生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)是生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的外部收益。自然資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)償量確定的重要理論依據(jù),是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值基礎(chǔ)。自然資源環(huán)境的價(jià)值可以從自然資源的稀缺性、效用價(jià)值論、勞動(dòng)價(jià)值論、級(jí)差地租以及自然資本等不同的角度進(jìn)行闡述。在實(shí)踐中,總的來(lái)看,環(huán)境與自然資源價(jià)值或者生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的評(píng)估方法在不斷發(fā)展和進(jìn)步,也在實(shí)踐中不斷得到深入地應(yīng)用。但是必須認(rèn)識(shí)到,這些方法本身還存在一些缺陷,根據(jù)這些理論以及相應(yīng)的價(jià)值評(píng)估方法所得到的生態(tài)服務(wù)功能的貨幣價(jià)值還不能直接作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)的政策設(shè)計(jì)中,特別是在解決正外部性的生態(tài)補(bǔ)償政策中,我們可以從成本彌補(bǔ)的角度來(lái)考慮補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這種成本的彌補(bǔ)可分為兩個(gè)層次:第一層次,由于水源保護(hù)區(qū)其所處地理位置的特殊性(生態(tài)服務(wù)功能的提供地區(qū)),國(guó)家對(duì)其自然資源或生態(tài)要素利用的法律約束更嚴(yán)格,如對(duì)上游水質(zhì)要求比下游的更高,這種限制自然地使這些地區(qū)當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)居民部分地或完全地喪失了其與生態(tài)服務(wù)功能其他享受者或受益者平等的發(fā)展權(quán)利,從而出現(xiàn)由于生態(tài)利益的不平衡而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的不平衡。因此生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)該對(duì)這種發(fā)展權(quán)利的喪失進(jìn)行補(bǔ)償。第二層次,由于在環(huán)境資源權(quán)利的初始界定中,對(duì)水源涵養(yǎng)地區(qū)生態(tài)保護(hù)的要求比下游的更為嚴(yán)格,因此,水源涵養(yǎng)地區(qū)生態(tài)服務(wù)功能的主要提供者可能要比下游的人付出一些額外的或更多的生態(tài)保護(hù)或建設(shè)的成本才能達(dá)到這個(gè)更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。生態(tài)服務(wù)功能的受益者也應(yīng)對(duì)這些由于保護(hù)責(zé)任不同而導(dǎo)致的額外的生態(tài)保護(hù)或建設(shè)成本給予補(bǔ)償。因此,流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)可以分為兩部分:生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。究竟要補(bǔ)償多少?在實(shí)際操作中,保護(hù)者付出的額外成本與其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)成本可能較難區(qū)分;保護(hù)者損失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本的確定盡管可以參照國(guó)家或地區(qū)的平均利潤(rùn)率、平均GDP增速、保護(hù)者的生活水平與受益者生活水平差距等指標(biāo),但仍存在較大的不確定性。然而,這并不會(huì)影響這樣的概念性依據(jù)的政策價(jià)值,否則,生態(tài)補(bǔ)償會(huì)無(wú)據(jù)可循,兩部分補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值,可以依據(jù)受益者的經(jīng)濟(jì)承受能力和實(shí)際支付意愿、保護(hù)者的需求,通過(guò)博弈確定。3.4生態(tài)補(bǔ)償政策的調(diào)整這涉及到政策路徑的選擇。理論上,可以有兩種截然不同的政策路徑:“庇古稅”路徑和“產(chǎn)權(quán)”路徑。庇古稅路徑主要是通過(guò)政府征稅和補(bǔ)貼,把私人收益/成本與社會(huì)收益/成本背離所引起的外部性影響進(jìn)行內(nèi)部化。而產(chǎn)權(quán)路徑則強(qiáng)調(diào)可以通過(guò)市場(chǎng)交易或自愿協(xié)商的方式來(lái)代替庇古稅手段來(lái)解決外部性,前提是產(chǎn)權(quán)界定清晰。實(shí)際上,不同的政策途徑具有不同的適用條件和范圍,需要根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題所涉及到的公共物品的具體屬性以及產(chǎn)權(quán)的明晰程度來(lái)進(jìn)行細(xì)分。如果通過(guò)政府調(diào)節(jié)的邊際交易費(fèi)用低于自愿協(xié)商的邊際交易費(fèi)用,宜采用庇古稅途徑,通過(guò)政府干預(yù)將外部性內(nèi)部化;反之,則采取市場(chǎng)交易和自愿協(xié)商的方法較為合適;如果二者相等,則兩種途徑具有等價(jià)性。在實(shí)踐中,政策的總體思路和邏輯是,首先界定產(chǎn)權(quán),界定產(chǎn)權(quán)是指初始權(quán)利的界定與分配,其涵義是指“不是由誰(shuí)做什么,而是誰(shuí)有權(quán)做什么”。例如,在自然資源利用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)中,哪些領(lǐng)域是禁止開發(fā)利用,必須得到保護(hù)、哪些領(lǐng)域可以限制性開發(fā)、哪些領(lǐng)域是可以優(yōu)先開發(fā)利用等等,這就是權(quán)利的初始界定與分配。在產(chǎn)權(quán)界定明確后,就可以通過(guò)補(bǔ)貼、征稅或者自愿協(xié)商等具體的政策手段來(lái)消除自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的外部性。但是在當(dāng)前環(huán)境資源權(quán)利義務(wù)關(guān)系界定尚不完善,市場(chǎng)機(jī)制還未完全建立的情況下,中央政府的干預(yù)力度應(yīng)強(qiáng)化,如通過(guò)中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付等;在產(chǎn)權(quán)界定比較明確,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程度較高的情況,可逐步側(cè)重于自愿協(xié)商的解決途徑,即最終建立中央政府規(guī)劃和協(xié)調(diào)下的利益相關(guān)方的協(xié)商和市場(chǎng)交易機(jī)制。中央政府職能更多的是宏觀法律和制度的約束,而非具體的公共財(cái)政支持。4年生時(shí)期中國(guó)氣候和水量的分布南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)主要集中在陜西省的秦巴山區(qū),涉及漢江和丹江流域兩大水系5市31個(gè)縣(區(qū)),總面積62731km2(其中漢江流域55180km2,丹江流域7551km2),占水源區(qū)總面積的67%。旬陽(yáng)縣位于陜西省東南部,地處漢江中上游。依據(jù)《旬陽(yáng)縣水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀分析評(píng)價(jià)》(1992年)和《旬陽(yáng)縣水利“十一五”發(fā)展規(guī)劃》,旬陽(yáng)縣平均年自產(chǎn)徑流量11.672×108m3,占漢江出境徑流量240.352×108m3的約5%。根據(jù)《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》(2005),旬陽(yáng)縣在陜西省生態(tài)功能區(qū)中的定位為生態(tài)保護(hù)區(qū),屬南水北調(diào)工程水源水質(zhì)影響控制區(qū)以及重要水源保護(hù)區(qū),是南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)的一個(gè)典型代表。根據(jù)旬陽(yáng)縣的生態(tài)功能定位,旬陽(yáng)縣必須按地面水的II類標(biāo)準(zhǔn)保證南水北調(diào)中線水源-漢江旬陽(yáng)段的水質(zhì)和水量,而南水北調(diào)中線下游的用水者則享受了旬陽(yáng)提供的上述數(shù)量的生態(tài)服務(wù)功能。從環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的分配和界定的角度,旬陽(yáng)縣為保證其境內(nèi)的水質(zhì)和水量,必須要遵守和執(zhí)行比下游更為嚴(yán)格的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),為此旬陽(yáng)縣可能要喪失一些發(fā)展的機(jī)會(huì)和平等的發(fā)展權(quán)利,直接導(dǎo)致工業(yè)發(fā)展縮水,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限,政府稅源萎縮,部分群眾生活水平下降等,根據(jù)前面的分析,這種權(quán)利的喪失需要得到彌補(bǔ)。同時(shí),從外部性理論的角度,旬陽(yáng)縣為確保漢江旬陽(yáng)段的水質(zhì)和水量,做了大量的生態(tài)保護(hù)工作,為南水北調(diào)中線的受益者提供了相應(yīng)的生態(tài)服務(wù),由此而產(chǎn)生的正外部性需要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄魏凸ぞ哌M(jìn)行內(nèi)部化,從而激勵(lì)旬陽(yáng)縣作為生態(tài)保護(hù)者的積極性,為南水北調(diào)中線提供更好的水質(zhì)和更充足的水量。4.1生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝Ч湍繕?biāo)難以實(shí)現(xiàn)在南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū),一般經(jīng)濟(jì)較為落后,發(fā)展愿望強(qiáng)烈,但又受到環(huán)境指標(biāo)的硬約束。從發(fā)展的基本要素看,這些地區(qū)的資源稟賦較差,耕地資源缺乏;林木覆蓋率雖然較高,但是林分低;礦產(chǎn)資源有一定規(guī)模,但當(dāng)前的開采技術(shù)和方法對(duì)水環(huán)境的破壞很大,常被限制開采;水資源雖然豐富,有一江清水卻不能隨便使用。資本、勞動(dòng)力(高素質(zhì)的勞動(dòng)力)和技術(shù)同樣匱乏。在這種狀況下如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展確實(shí)是個(gè)難題,因而需要國(guó)家給予補(bǔ)償和支持。這種補(bǔ)償和支持重點(diǎn)是要幫助這些地區(qū)逐步提高自我發(fā)展的能力(在保證水量和水質(zhì)的前提下),如果沒(méi)有地方自我良性發(fā)展的能力,生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝Ч湍繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)可能比較困難。生態(tài)補(bǔ)償是一種手段,它最終的目的還是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。而達(dá)到這樣的目標(biāo)或目的,簡(jiǎn)單地單方面補(bǔ)償是不夠的。從國(guó)家層面看,在市場(chǎng)交易和自愿協(xié)商機(jī)制尚未建立的情況下,中央不可能全盤負(fù)擔(dān)和支持所有的生態(tài)補(bǔ)償所需資金,而大部分地方政府自有資金嚴(yán)重不足,對(duì)國(guó)家投入的依賴性大。國(guó)家投入通常采用具體的項(xiàng)目安排來(lái)實(shí)施。過(guò)分依賴項(xiàng)目建立起來(lái)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在著連續(xù)性不強(qiáng)、資金來(lái)源渠道單一、不利于資源區(qū)和資源使用區(qū)利益協(xié)調(diào)、項(xiàng)目期后政策效果的不確定性等問(wèn)題。因此補(bǔ)償必須要找到發(fā)展與保護(hù)共存的合適的方法和機(jī)制,通過(guò)補(bǔ)償促進(jìn)發(fā)展,否則生態(tài)補(bǔ)償政策的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性無(wú)法保障,中央財(cái)力達(dá)不到,會(huì)出現(xiàn)反復(fù)。同時(shí),應(yīng)當(dāng)注意到,雖然生態(tài)補(bǔ)償政策中可能包含或涉及扶貧的內(nèi)容,但生態(tài)補(bǔ)償絕對(duì)不是扶貧政策,不能解決扶貧,因此兩項(xiàng)政策不能混淆,生態(tài)補(bǔ)償也不能取代扶貧政策。4.2建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制,扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展通常的生態(tài)補(bǔ)償模式是資金的轉(zhuǎn)移支付或購(gòu)買。在現(xiàn)實(shí)中,由于存在諸多制度上的障礙,如財(cái)政制度以及其他體制問(wèn)題等,這種單一的資金補(bǔ)償模式無(wú)法滿足需要,同時(shí)可能也不容易操作。因此,生態(tài)補(bǔ)償可以選擇更為靈活的其他方式來(lái)實(shí)施。如國(guó)家加快構(gòu)建對(duì)南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策,統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展能力;調(diào)整源區(qū)、上游地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),支持農(nóng)村新能源建設(shè),搞好生態(tài)移民,將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支持列為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的重中之重。根據(jù)生態(tài)建設(shè)的需要,將環(huán)境友好型工業(yè)、生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新能源的發(fā)展列為重點(diǎn)支持范圍。同時(shí)南水北調(diào)中線沿線各地方可以建立對(duì)口支援和合作開發(fā)機(jī)制,引導(dǎo)受益區(qū)加強(qiáng)對(duì)水源涵養(yǎng)區(qū)的交流、協(xié)作和幫扶。水源涵養(yǎng)區(qū)總體上是一個(gè)農(nóng)業(yè)落后、經(jīng)濟(jì)貧困的地區(qū),面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生態(tài)環(huán)境的雙重任務(wù),受益區(qū)多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),具有資金、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)積極引導(dǎo)受益區(qū)城市與調(diào)水源頭區(qū)的旬陽(yáng)縣建立對(duì)口幫扶交流,通過(guò)技術(shù)交流、人員培訓(xùn)、生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的“綠色”銷售通道、異地開發(fā)等,引導(dǎo)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)投資,促進(jìn)水源區(qū)保護(hù)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。4.3建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц逗徒灰讬C(jī)制從目前情況看,南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)可能還要更多地依賴公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,首先需要完善中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付制度,目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度中沒(méi)有包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容,財(cái)政部目前正在對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善,即把全國(guó)性的生態(tài)補(bǔ)償納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍,從而體現(xiàn)最基本的公共需要。其次,逐步建立中央政府協(xié)調(diào)監(jiān)督下的利益相關(guān)方生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖栽竻f(xié)商和市場(chǎng)交易制度,在中央政府的協(xié)調(diào)監(jiān)督下,南水北調(diào)中線上下游利益相關(guān)的地方政府建立區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu),來(lái)為這些生態(tài)服務(wù)功能的提供地和受益地進(jìn)行中介協(xié)調(diào),促進(jìn)地方政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖栽竻f(xié)商和市場(chǎng)交易。在自愿協(xié)商和市場(chǎng)交易制度下,可嘗試建立生態(tài)補(bǔ)償共建基金,該基金可由生態(tài)服務(wù)功能提供地和受益地雙方政府共同組建,專項(xiàng)用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政性支出,由雙方政府的上一級(jí)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)管理,專項(xiàng)用于雙方政府所轄區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)治理。4.4建立生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制如果真正建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是如何分配和使用這些經(jīng)費(fèi),誰(shuí)來(lái)征收,誰(shuí)來(lái)使用,分配到何處,如何監(jiān)督和評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償政策或機(jī)制的效果。因此國(guó)家需