講公共政策分析模型與框架

第十章公共政策分析模型與框架第一節(jié)公共政策的政治分析模型公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，政策過程本質(zhì)上是一個政治過程，政治是理解公共政策的重要視角。公共政策科學(xué)性與政治性的統(tǒng)一。一方面是利用信息和經(jīng)過深思熟慮的分析來討論和選擇政策，另一方面是通過選舉、討價還價、用利益做交易，隨風(fēng)轉(zhuǎn)舵以及掌握支配權(quán)來決定政策。一、制度分析模型1、制度的界定康芒斯：制度是集體行動控制個人行為的一系列行為準(zhǔn)那么或標(biāo)準(zhǔn)科斯：從產(chǎn)權(quán)的角度講，制度就是一系列關(guān)于產(chǎn)權(quán)的安排、調(diào)整的規(guī)那么，制度就是規(guī)那么或組織形式，其外延非常廣泛諾斯：制度就是指結(jié)構(gòu)和游戲規(guī)那么制度的不同層次：家庭、組織、游戲、社會國家制度的功能：分粥的制度，科舉制度2、舊制度主義舊制度主義關(guān)注制度的屬性，如何使人變得好，重點在于制度的標(biāo)準(zhǔn)性導(dǎo)向?！瞾喞锸慷嗟隆⒒舨妓?、洛克、孟德斯鳩〕舊制度把制度看作是既定的，靜止的、外在于人的。舊制度認(rèn)為公共政策必須在既有的制度框架下運作。3、新制度主義新制主義假設(shè)人的理性化，研究制度的變遷對經(jīng)濟開展與國家興衰的影響。新制度主義是一種動態(tài)的分析，把制度看作是一個影響公共政策的變量，不同的制度會對公共政策產(chǎn)生什么樣的影響?！脖确街忻溃⒚?，英法不同的政治體制對于公共政策制定的影響?！?、政府制度與公共政策的關(guān)系政府制度是公共政策的母體，它在公共政策的整個生命周期〔制定、執(zhí)行、評估〕都發(fā)生著決定性影響。使公共政策產(chǎn)生了三個特征：公共政策的合法性公共政策的普遍性公共政策的強迫性二、精英決策模型精英理論近似于英雄史觀，它把公共政策視為掌握權(quán)力的精英們的價值偏好。精英模型看來，公共政策是由杰出的精英人物決定的，群眾不能決定公共政策，群眾的愿望與需求也得不到滿足，公共政策是占統(tǒng)治地位的精英們的價值觀的表達。1、精英模型的代表人物和其主張意大利的帕累托、莫斯卡，德國的米歇爾斯，美國的萊特·米爾斯帕累托指出意大利80%的財富是由20%的人掌控；他把精英分為統(tǒng)治的精英和非統(tǒng)治的精英，人類歷史上存在一個統(tǒng)治階級莫斯卡認(rèn)為，社會中存在兩個階級，統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級，精英的組織化和品質(zhì)米歇爾斯從政黨角度研究權(quán)力問題，提出“寡頭統(tǒng)治鐵律〞，組織有寡頭組織，社會有政黨來統(tǒng)治，精英一旦掌握權(quán)力，就會不斷擴大權(quán)力，導(dǎo)致少數(shù)寡頭壟斷權(quán)力，這是一個鐵律。米爾斯?權(quán)力精英?認(rèn)為三種相對封閉的集團支配著美國社會，即政治領(lǐng)袖集團、社會領(lǐng)袖集團和軍事領(lǐng)袖集團。托馬斯戴伊概括了政策領(lǐng)域的精英模型：社會分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的多數(shù)人精英并不是被統(tǒng)治者的代表，獨立的精英非統(tǒng)治階層到精英階層非常緩慢，變化過程是緩慢的和持續(xù)的，才能保持社會的穩(wěn)定，不發(fā)生革命精英階層具有一致的價值觀和政策關(guān)公共政策反映的不是群眾的要求而是精英的意愿精英是活潑的，群眾是麻木的2、精英模型的評價精英模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際情形。對我們的最大啟示，公共政策并非集中群眾的意見而形成，而是由少數(shù)人所決定。〔現(xiàn)代社會中專家的重要作用〕精英決策模型強調(diào)精英控制民眾，而不是民眾影響精英，偏離了公共原那么，漠視了公眾的利益。三、集團分析模型1、代表人物及其主張什么是利益團體本特利：?政府過程?一書，認(rèn)為利益集團是政治生活的根本原料，每個集團都有自身的利益、集團利益總是導(dǎo)致機體行動，對政府施加壓力。相互沖突的集團壓力是政策方向的唯一決定因素。杜魯門，利益集團是一種在其成員所持有的共同態(tài)度上對其他集團提出要求，現(xiàn)代社會分工和利益分化導(dǎo)致多元利益集團，政府本身也是利益集合體。2、政策是團體利益的平衡公共政策實際上是團體斗爭妥協(xié)的結(jié)果〔美國的對華貿(mào)易政策〕〔廣州禁電動車〕。公共政策往往更傾向于影響力較大的利益團體〔美國的槍支管制政策和對伊作戰(zhàn)政策〕團體對公共政策影響力由其成員的數(shù)量、財力的狀況、團體的實力、領(lǐng)導(dǎo)者的能力、團體的凝聚力以及與政府決策的關(guān)系有關(guān)。3、對團體模型的評價利益團體可以表達公民的利益需求可以形成議程公民可以通過利益集團對政治權(quán)力進行監(jiān)督因此，利益集團模型對公共政策形成的描述是比較中肯的，利益集團模型中多元利益集團的制衡，有利于使公共政策代表公共利益缺乏：低估了政府決策者在政策制定中的獨立和創(chuàng)造性作用；利益集團對狹隘利益的追求無視了公眾的幸福。羚牛與獅子的故事沒有永恒的朋友，也沒有永恒的敵人，只有永恒的利益公共政策的本質(zhì)還是利益但是利益表達的方式不僅是利益集團中國當(dāng)前存在不存在利益集團？第二節(jié)公共政策的理性分析模型二戰(zhàn)結(jié)束之后，西方政治學(xué)界主要向兩個以個人主義為假設(shè)前提的陣營開展：行為主義和理性主義。根本假設(shè)是個人行為是建立在社會心理或理性的功利計算的根底上，個人不受正式或非正式制度的限制而進行個人選擇。與舊制度主義恰巧對立。理性分析是對決策過程研究的另一個主要視角。理性分析的主要實現(xiàn)社會收益的最大化。一、完全理性決策模型1、什么是理性？Rationality：合理、有理與感性相對，指人從理智上控制行為的能力。抽簽、簡單的依據(jù)好惡行為都被看作非理性啟蒙運動開始，理性高漲，相信人能夠控制環(huán)境和命運。2、經(jīng)濟學(xué)里的理性經(jīng)濟人假設(shè)，人完全理性，市場上利益計算理性行為在經(jīng)濟學(xué)里面的解釋力非常強，市場體系中的人根本上根據(jù)自身利益的理性計算采取行動。3、完全理性模型的主張理性模型要求公共政策實現(xiàn)價值最大化，即選擇到達最優(yōu)的方案最優(yōu)決策包括五個條件：A把決策行為視為整體行為，而非群體行為；B決策者具有絕對理性；C決策目標(biāo)單一、明確、絕對；D決策者具有一貫的價值偏好；E不考慮時間和其他資源的消耗。4、最優(yōu)決策的步驟確定決策目標(biāo)提出被選方案對這些方案的結(jié)果進行比較通過排序選擇出最優(yōu)方案理論的角度最優(yōu)方案不是不可行的。5、對完全理性模型的評價A決策目標(biāo)不是單一、明確和絕對的，而是多元、模糊和相對的〔比方教育政策的目標(biāo)〕。理性模型把目標(biāo)等同于企業(yè)家的目標(biāo)是利潤一樣。西蒙用公司購置計算機的例子證明目標(biāo)的不明確林德布洛姆政策目標(biāo)不明確，他舉物價上漲的例子，可能是供給、壟斷和社會公眾的心理各種原因造成的，可是無法明確是哪種原因。B、人是感性動物、存在理性缺陷，其行為受到個人偏好和性格特征等非理性因素的影響。普通人大多數(shù)決策是感性決定的領(lǐng)袖的決策也受其情感性格的決書，比方毛澤東華盛頓、希特勒習(xí)慣決定性格，性格決定命運C、人的信息處理能力是有限的人對信息的感知能力有限，周圍的環(huán)境因素只有局部能夠被你感知到人的記憶能力有限。人的理解能力也是有限的，許多現(xiàn)象科學(xué)并不能解釋。完全理性是不可能的D決策面臨的沖突往往是價值沖突而非價值一致。價值問題是非常難以通過理性手段解決的，比方巴以沖突，恐怖分子的人彈襲擊E決策總要受制于時間、人力、物力、財力等資源條件的限制。但是公共政策問題的解決是需要時機，而且資源也十分有限。理性模型的不可能二、有限理性決策模型1、有限理性決策模型的緣起有限理性模型緣于對完全理性決策模型的批評，認(rèn)為人類行為受知識、能力、心理及信息等各方面因素的影響，并沒有方法到達完全理性決策模型的要求。西蒙指出決策是管理的核心，實現(xiàn)目標(biāo)價值最大化存在著一系列不可克服的問題。西蒙對完全理性模型的批評：決策者的認(rèn)知能力是有限的，不可能考慮所有可能的方案。決策者只能在有限的幾個方案中選擇，并且對每一個政策方案的結(jié)果也不能完全把握。無法完全區(qū)分實現(xiàn)決策的手段和目的，事實與價值難以區(qū)分。2、有限理性決策模型的主張決策者不是在完全信息的根底上做決策，而是在有限信息和有限理性下作決策。決策者尋求的不是最正確方案，而是符合某個預(yù)先設(shè)定好的最低規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。有限理性的決策標(biāo)準(zhǔn)不是最大化，而是滿意原那么。有限理性是建立在行政人的人行假設(shè)根底上的，而不是經(jīng)濟人。三、漸進決策模型漸進決策是林德布洛姆在批評傳統(tǒng)決策模式〔理性模型〕的基層上提出來的。林德布洛姆認(rèn)為漸進分析有三個層次：簡單的漸進分析、斷續(xù)的漸進分析和戰(zhàn)略分析他還認(rèn)為公共政策不過是政府過去活動的延伸，即政府在舊有根底上把政策稍加修改，決策者通常是以現(xiàn)有的合法政策為主。1、漸進決策模型的主張林德布洛姆把公共政策看作是一個政治過程，自利者的討價還價和妥協(xié)起著主導(dǎo)的作用，其主張包括以下內(nèi)容：A、集中分析少數(shù)比較熟悉的方案〔與現(xiàn)實差異不大〕B、分析經(jīng)驗層面，不區(qū)分價值與手段C、集中補救缺陷，不是提出正面目標(biāo)D、分析只可能發(fā)現(xiàn)方案的局部而不是全部結(jié)果E、政策分析過程中的派系使分析分裂林德布洛姆認(rèn)為，決策沒有時間和資源進行全面系統(tǒng)的分析，否那么會貽誤時機。政策只能逐步的改變?！脖确絪ars期間的各項決策，美國面對911空襲后的一系列舉措〕決策無法無法大幅度的改變現(xiàn)狀；因為討價還價對有限資源進行非配很容易使現(xiàn)在的分配模式存在下去。墨守陳規(guī)是官僚的特性，政策選擇的一致性很難達成?！仓扉F基98年的機構(gòu)改革〕2、漸進決策的三個原那么：漸進決策把公共政策制定過程看作是對以往政策行為的不斷修正的過程，它在以往慣例根底上制定新政策，它只是修正過去的政策，而不是全面的更替。按部就班原那么積少成多原那么穩(wěn)中求變原那么3、對漸進決策模型的簡要評價最大的啟示：公共政策是對舊政策中存在問題的補充和修正，政治經(jīng)濟學(xué)的角度看是理性的，節(jié)約了本錢在政治上是可行的。漸變而不是突變保守主義色彩不民主的，把決策范圍確定在少數(shù)高級決策者中排斥系統(tǒng)的分析，破壞了有益的新選擇的動力。漸進決策只適用于穩(wěn)定的環(huán)境，危機環(huán)境中不適用第三節(jié)公共政策的分析框架伊斯頓和拉斯韋爾的功能論和時間論貫穿著整個公共政策研究文獻。瓊斯和安德森據(jù)此將政策過程分為問題建構(gòu)、議程設(shè)置、采納、執(zhí)行、政策評估等階段。林德布洛姆開始對階段模型進行質(zhì)疑薩巴蒂爾全面總結(jié)了階段模型的缺乏和缺陷第一，階段模型從根本上講不是一個因果模型，缺乏連接各個環(huán)節(jié)的動力。第二，由于缺乏因果機制，階段模型不能提供驗證經(jīng)驗假設(shè)的明確根底。第三，階段模型從對議程設(shè)置到政策制定、政策執(zhí)行以及政策評估的開展進程的描述是不充分、不準(zhǔn)確的。第四，階段模型固有的關(guān)注重心在于條文主義和自上而下的要素。第五，階段模型把政策周期作為時態(tài)的分析單元，是不恰當(dāng)?shù)?。第六，階段模型無法有效地對政策分析和政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)進行整合。一、支持聯(lián)盟框架政策過程是政策支持者的聯(lián)盟政策支持者是那些蓮子各種職位的人們，比方選任的關(guān)員，政府機構(gòu)的官員、利益集團領(lǐng)袖，研究者，這些人分享一系列根本價值、關(guān)鍵性的假定和問題意識，并在一定時期內(nèi)協(xié)調(diào)一致的行動。2-4個具有共同價值和信仰的支持聯(lián)盟形成一個政策領(lǐng)域，包括利益集團和國家行為者支持聯(lián)盟相比照較穩(wěn)定，信仰和利益決定了聯(lián)盟所采取的政策。二、間斷性均衡框架從長期看，利益集團政治權(quán)力的平衡相對穩(wěn)定。一旦公眾對公共性的理解有了突然變化，或者集團尋求打破已有的利益格局，平衡就會被打破。政策壟斷的破裂，媒體對社會問題的報道引發(fā)對政策壟斷的關(guān)注，利益集團根據(jù)利益需求打破政策壟斷。三、政策創(chuàng)新和傳播框架對政策創(chuàng)新的認(rèn)知是理解政策制定的前提。對政策創(chuàng)新的的研究，主要集中在國家之間，政府之間的政策如何傳播。內(nèi)部決定模型，地方政府的行為不會受其他地方政府行為的影響，認(rèn)為職能部門創(chuàng)新的因素在于地方政府內(nèi)部的政治、經(jīng)濟或社會特性。傳播模型那么認(rèn)為政策創(chuàng)新本質(zhì)上是政府之間的關(guān)系，一個地方政府模