公有制體系中的迷失與定位：以“河地”上石頭之歸屬為個案

公有制體系中的迷失與定位：以“河地”上石頭之歸屬為個案

內(nèi)容摘要：在一些水流流經(jīng)的我國山區(qū)農(nóng)村，河地上的石頭被大肆盜取。這是否侵害了山民的合法權益？石頭上可能成立環(huán)境權與所有權等權益類型，其中所有權的救濟思路更具可行性。沿著土地改革乃至更早時期以下的歷史線索，可以找到石頭所從屬的物，即河地與山嶺為集體所有的依據(jù)，進而據(jù)以論定石頭的權屬。

關鍵詞：石頭；河流；山嶺；集體所有權；環(huán)境權

山野居民利用家門口的山水資源搞旅游開發(fā)，吸引城里的觀光客。然而，一些貪婪之徒竟然大肆盜取河谷、山地上鐘靈毓秀的石頭，賣給城里的園林部門與建筑商，給山民留下滿目瘡痍。[1]當他們不得不像秋菊一樣進城要“說法”，以求保護自己的生存與發(fā)展資源的時候，才感受到：再偏遠的山村也避不開恢恢法網(wǎng)，只有解決了山水資源的權益歸屬，才能合法地“靠山吃山，靠水吃水”，理直氣壯地對盜石者說“不”。

該案涉及的河流雖不具備通航條件，但是我國的山區(qū)占國土面積的三分之二，因而此類溪流上的利益歸屬攸關廣大山區(qū)農(nóng)民的利益。盜石者覬覦的石頭散布在河床、河灘、河堤或者堤防外的護堤地、山坡上，或包藏于河地、山體中。本文主要從“河地石”入手，依以下思路展開：石頭上至少可成立環(huán)境權與所有權等權益，何者得為農(nóng)民的請求權基礎？在所有權思路下應基于河流，抑或土地所有權的視角論定河地的歸屬？若基于土地所有權視角，就會遇到現(xiàn)行法律對此類資源財產(chǎn)的權屬界定不明晰的問題。法學者不應忽視小小石頭背后的法治命題，筆者無意在石頭的權屬問題上斤斤計較，而欲通過探尋河地、山嶺等資源財產(chǎn)歸集體所有的淵源，質(zhì)疑公有制體系中“國有優(yōu)越”的體制傾向。

一、環(huán)境權視角的分析

農(nóng)民可否就此向盜石者主張環(huán)境權的救濟？以環(huán)境權，尤其是私權性的環(huán)境權為據(jù)在我國的法制語境中尋求救濟，存在兩方面困難。首先，實定法上的環(huán)境權制度尚未最終生成。各國憲法中幾近雷同的環(huán)境權宣言及其所體現(xiàn)的“人人有權，人人有責”的環(huán)境權基本理念固然有特定內(nèi)涵，也足以說明環(huán)境權尚未走完從應然到實然的生長過程。時至今日，即使在許多已經(jīng)制定并實施著環(huán)境法的國家，環(huán)境權仍未得到法律的普遍認可?！傲己铆h(huán)境”標準的模糊性固然妨礙了該制度進入法律，更重要的消極因素應是將該權利私權化的困難——很難在環(huán)境的整體性屬性的基礎上清晰地界定個體環(huán)境權利的邊界。

其次，本文所指的商業(yè)利用形式不合環(huán)境權的制度價值。環(huán)境權調(diào)整環(huán)境與各種環(huán)境要素上的生態(tài)利益，以保護人們對環(huán)境資源的生態(tài)價值的利用與享受，對環(huán)境的經(jīng)濟價值的利用則需通過產(chǎn)權安排。客體上的兩種價值分屬不同主體時，互相會有所限制，以形成平衡的利益共享格局。農(nóng)民對山水資源的商業(yè)開發(fā)超出賴以為一般生活環(huán)境的限度，一般應以合法產(chǎn)權為基礎。盜石者固然破壞了其生活環(huán)境，但更重要的是降低了環(huán)境的商業(yè)開發(fā)價值。退一步講，即使給予救濟，也不易準確評估環(huán)境破壞的程度?？v然可以恢復原狀為準，也須明確“復原請求權”的基礎究為所有權，抑或環(huán)境權？筆者認為，商業(yè)開發(fā)雖然直接利用環(huán)境的生態(tài)屬性，最終仍為取得其上的經(jīng)濟價值，故應以產(chǎn)權為基礎，因而實際上產(chǎn)權構成這種請求權的基礎。所以，如果可能，確認所有權是更有利的救濟思路。

二、所有權視角的分析

首先，石頭是否構成獨立的物？石頭散布于土地、山坡上，或藏于土地、山體中，未必構成法律上獨立之物，應視性狀而定。就“性”而言，如依法構成礦產(chǎn)資源，即構成獨立于土地的物，應屬國家所有。構成與否，應依該法及其實施細則對礦產(chǎn)資源的定義，并參照細則所附《礦產(chǎn)資源分類細目》加以認定。

不構成礦石的，再依“狀”而論。如果藏于土地或山體中，自應屬于各該物的成分，不構成獨立之物。如果位于河地或山體之表，可輕易與之分離，亦應構成各該物的成分，除非合法地將其分離，比如依法采石、采砂等，石頭均不構成獨立之物。

故而就“山石”而言，其應屬于山嶺所有人。依《憲法》第9條規(guī)定，山嶺原則上屬于國家所有，例外地屬于集體所有。這一規(guī)定可謂“確定而不明晰”：其雖然指示由“法律”規(guī)定得屬于集體所有的山嶺，但是別無一部現(xiàn)行法律明確何種山嶺得歸集體所有，因而確定具體山嶺的權屬仍“無法可依”。況且考慮到“國有資產(chǎn)流失”的政治風險，恐怕無人有意繼續(xù)這一歷史遺留的立法任務。因而只能盡力尋找些許歷史線索。

1950年實施并于1987年失效的《土地改革法》將山嶺的國家所有作為例外，只明確大荒山、礦山以及原歸地主所有的大茶山、大桐山得為國有。1954年《憲法》第6條第2款規(guī)定，“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！痹摋l延續(xù)《土改法》的原則立場，應為土改成果的憲法確認，山嶺當在“其他資源”之屬。1975年與1977年《憲法》頒布之時，我國已處社會政治經(jīng)濟的極端時期，在山嶺等資源的國家所有權問題上仍遵1954年《憲法》之制.不同的是，彼時已完成對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，建立“三級所有、隊為基礎”的集體所有制，山嶺的私有權已不存在，集體所有權取而代之?；诖死斫猬F(xiàn)行憲法，其意應非將山嶺事實上“國有化”。因為現(xiàn)行憲法頒行之際，絕大部分山嶺，尤其是各農(nóng)村集體實際利用的山嶺，已依上述各法確定為集體所有。據(jù)此，應明確本文所指的普通山嶺為各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，進而明確其對山石的合法權益。

“河地石”所從屬的物為河地，其作為河流的“自然成分”，在法律上應屬于河流，抑或土地的范疇？不同的解釋方案影響石頭權屬的確定，以下分別申論。

三、河流所有權視角的分析

水文學上的河流，是指水在重力作用下，沿地勢向下匯集而成的流動水體。中國古典文獻多以“水”稱河；英文“river”來自法文“rivere”與拉丁文“Riparia”，意為“岸邊”。從詞源學的線索看，河流的主要自然成分應為水以及承水、輸水以使之成流、而非湖澤的河道土地。據(jù)此，將河地歸入河流的范疇，法律上采“水土合一”體制，看上去“順其自然”。進而依《憲法》上“水流屬于國家”的規(guī)定，河地石自應隨之屬于國家。繼而，即使農(nóng)民自發(fā)阻止盜石與看護河地的行為構成無因管理，然而要進一步作為原告起訴就未免“名不正，言不順”了。

但是，將河地納入河流的法律構成有如下五方面困難。首先，“河流”本身為自然概念，包含綜合的價值屬性。例如，河水可供生活與生產(chǎn)消耗之用，水道可用于船舶通航，河砂可供采掘作為建筑材料，水面可供水產(chǎn)捕撈與發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，水系的自然景觀可供開發(fā)旅游。河流在國際、國內(nèi)法上均可為國家所有權的客體，并可通過國內(nèi)專法“零售”各種價值屬性。但是河流本身不具備國內(nèi)私法調(diào)整所要求的客體屬性的明確性，難以通過“河流所有權”的私法制度確定對河流的有效利用關系，以充分發(fā)揮經(jīng)濟與生態(tài)效益。妥當?shù)姆烧邞轻槍恿鞯牟煌瑑r值屬性，分別確立相應的財產(chǎn)權關系。

第二，“水土合一”無現(xiàn)行法依據(jù)。我國的水事法包括《憲法》、《水法》等“基本法”，以及《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理條例》、《航道管理條例》等“關系法”。水事基本法建立了水資源國有制度以及國有制基礎上的各種水權制度。因用水、治水而與相鄰土地發(fā)生的利用與限制利用關系見于各種水事關系法。這兩種目的之實現(xiàn)均不以國家取得相關土地的所有權為必要。果有必要的，亦可個別實現(xiàn)，不必一概將相關土地歸入河流范疇。實際上所奉行的調(diào)整體制正是在水土分立的基礎上，由主管部門聯(lián)合管理。

第三，“水土合一”不合土地觀念的歷史變遷。在人類社會早期的法制史上，盛行過以地表為中心“上窮碧落、下至黃泉”的土地所有權觀念。隨著生產(chǎn)力水平與對自然資源的利用程度的提高，以及對某些稀缺資源進行利用的需要，法律逐漸將與土地天然依存的水資源、油氣、金屬等礦產(chǎn)資源以及地下空間等從土地的范疇中分離出來，確認為獨立的客體。為有效利用這些資源，相應地限縮土地的范疇與土地所有權的范圍，切斷土地所有人對這些資源的“無效率壟斷”。但是，一則尚無立法先例反向地將有關土地，包括河地，納入這些資源的范疇；二則土地的利用或所有權制度足以解決為資源開發(fā)而利用土地的問題，無需將其與相鄰土地“打包”。

第四，“水土合一”使河地利用面臨困境。徑流量的季節(jié)性變化使露出水面的河地面積相應變化。水流的搬運與沉積作用也會增加這種類型的可用土地。在沿河地區(qū)，農(nóng)民在枯水期適當利用河地的情況普遍存在。這有助于兩岸農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，只要不妨礙堤防安全或破壞河道等，即應予鼓勵。水土合一使這些土地隨河流歸于國家，農(nóng)民對河地的利用因而處于非法狀態(tài)，一概禁止不利土地價值的發(fā)揮，放縱默許則不合法治的基本價值。

第五，“水土合一”造成河地所有權消滅的不公平。河流的變遷，包括徑流量增大或者改道，造成河地與兩岸土地的消長。依傳統(tǒng)的所有權變動理論，河流長期漲水淹沒兩岸土地的，土地所有權即因土地滅失而消滅。在水土合一體制下，被淹土地因化為河地而歸于河流所有人，即國家。一旦水位回落而恢復土地原狀，因我國并無土地添附制度，已“國有化”的土地無法自動再逆向地“集體化”。這種結果既不公平，又會出現(xiàn)前項所謂利用困境。河流改道淹沒此岸土地而增加彼岸土地的，則既使此岸土地因滅失而隨河流“國有化”，又使彼岸新生土地陷于前項所謂利用困境。

四、土地所有權視角的分析

河地的利用與限制雖有別于普通土地，但是我國基本的土地制度亦構成思考其所有權的基礎?！稇椃ā返?0條與《土地管理法》第8條規(guī)定了土地的公有體制，包括城市土地國有制與農(nóng)村土地的集體所有制，明確了農(nóng)村土地以集體所有為原則。應明確，首先，農(nóng)村與城市的土地之和并不等于我國的陸地國土面積。未開發(fā)土地屬于國家，當然包括河流流經(jīng)的未開發(fā)土地。其次，依兩法規(guī)定，已開發(fā)土地未通過法律特別界定為國有的，一般應屬于對其開發(fā)利用的集體。

繼而應考慮現(xiàn)行法對河地的歸屬有無明確規(guī)定。《土管法》沒有明確規(guī)定，《水法》不涉及土地權屬問題?！逗拥拦芾項l例》中有若干規(guī)定涉及對河地利用的管理，未涉及權屬問題。地方河道管理條例的立場不盡一致。[10]國家土地管理局1995年頒布的國土籍字第26號《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》依“國有原則”界定河地的所有權，其第11條規(guī)定，“河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國家所有?！庇纱丝梢?，在法律未明確規(guī)定的情況下，部門規(guī)章與地方法規(guī)在此問題上各行其是，形成規(guī)范沖突。因此亟需正本清源。

在水資源國有的情況下，可否將河地一概“劃歸”國有？筆者認為不宜采“全盤國有”制。因為，水土分立下的全盤國有制實際上回歸于水土合一制，仍面臨第四節(jié)所述第二、三、四方面困難；第五方面所有權消滅的不公平則表現(xiàn)為，依這一體制只能在某一特定時刻固定對河流所及特定河地的所有權，不能妥適應對河流變遷所造成的河地范圍變化。一方面，如前所述，河流改道或長期漲水淹沒兩岸土地而使其成為新河地的，集體土地所有權應因土地滅失而歸于消滅。與水土合一體制不同的是，并沒有相應的“自然征收”制度使國家隨時取得新河地所有權。國家只能依民法上的相鄰關系確定土地所有人承受自然水流的“承水義務”。在這種情況下，河地上就出現(xiàn)“所有權真空”的局面，——集體經(jīng)濟組織失去特定土地的所有權，國家又不能相應地取得所有權。——不利于對河地的規(guī)范與管理。另一方面，既然確認土地所有人對自然水流的“無條件”承水義務，為公平起見，在客觀原因造成河地范圍變化時，國家要么須在保持新生土地所有權的基礎上，確立失地集體對新生土地的法定利用權；要么不再繼續(xù)保持已經(jīng)不屬于河地范疇的新生土地的所有權，在兩岸分布不同集體經(jīng)濟組織的情況下，可能還需引入土地添附制度以解決兩岸土地“此消彼長”的情況，妥當分配新土地。因而“全盤國有”方案不足以妥適解決河地權屬問題。

但是通航河流的河地仍以國有為宜。主要原因是，為保障河流通航性、航運設施建設與行洪等公共利益目的，須對河地的私益利用施以嚴格限制，故而索性使其概歸國有，以絕后患，兼?zhèn)洹昂笥谩?。集體所有制下的利用仍無法與保障河道通航性的公益目的協(xié)調(diào)一致，故亦在禁止之列。另外，就一條河流而言，一般來說并非全程均具備通航條件，故而準確來講應為“通航河段”的河地為國家所有。通航條件的認定應依法進行。

接下來應結合我國的集體土地所有權的制度與歷史，確定不具備通航條件的具體河段的河地是否得為集體所有。集體土地所有制的形成經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體公有兩個階段。《土改法》宣布將沒收和征收的土地分配給農(nóng)民，這是農(nóng)民土地私有制的一個來源。在國民政府時期《土地法》之下形成的自耕農(nóng)的土地所有權，在土改中受到尊重與保護。所以，土改分配的土地只是后來集體所有土地形成的來源之一。另外，在《土改法》實施之前，許多地區(qū)已經(jīng)完成了土改。所以，該法的實施情況只是明確集體所有土地范圍的歷史線索之一。[11]因而必須指出，《確權規(guī)定》將依該法進行土改所分配給農(nóng)民的土地作為確定集體所有土地范圍的歷史淵源，不符合歷史事實[12].其次，與現(xiàn)行法類似，《土改法》在國家與農(nóng)民的土地“劃界”問題上亦以“農(nóng)民所有”為原則。在此基礎上，后來才通過對農(nóng)業(yè)的社會主義改造運動與1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的實施，建立“三級所有，隊為基礎”的集體所有制?；诖?，《確權規(guī)定》依國有原則界定河地的所有權歸屬，既不符合歷史事實，亦違反農(nóng)村土地的集體所有原則。

《土改法》第18條規(guī)定“河”歸國家所有，但是并沒有明確河地所有權的歸屬。國民政府時期制定的《土地法》固然不能直接作為當前的有效確權依據(jù)，但是仍可以從中找到一些對確權有意義的歷史線索。1930年國民政府頒布《土地法》經(jīng)歷次修訂，現(xiàn)仍施行于我國臺灣地區(qū)。依其第14條第1款第3項規(guī)定，可通航的水道及其沿岸一定限度內(nèi)的土地不得為私有。反面解釋就是，在不具備通航條件的水道與沿岸土地上，可以成立私有權?？傻脼樗接械暮拥厝绻谠摲ㄓ行嵤┑牡貐^(qū)與期間成為私有土地，就可能通過上述兩種渠道成為農(nóng)民的私有土地，并在后來的農(nóng)業(yè)社會主義改造過程中轉(zhuǎn)化為集體土地。

本文案例所涉及的顯然屬于不具備通航條件的小河流，所涉河地因而完全有成為集體土地的“歷史機遇”。在《憲法》與法律未作明確規(guī)定的情況下，《確權規(guī)定》作為低層級的部門規(guī)章，不區(qū)分河流的實際情況，斷然將在歷史過程中形成的農(nóng)民對河地的權益劃歸國有，實屬違法。依照該規(guī)定將應屬于集體所有的河地登記為國有的，應屬無效。

綜上，有關河地權屬的妥當法律政策應為，在水土分立體制下區(qū)分河流的實際情況，分別確認不通航河段的河地所有權屬于國家或者集體，而不一概國有化。在確定集體經(jīng)濟組織享有特定河地所有權的情況下，其應依相鄰關系制度承受自然流經(jīng)的水流，對河地的利用亦應受制于通航、防洪等公共利益，并不得妨礙下游居民的正常用水。進而就本文案例來說，應確認集體經(jīng)濟組織對石頭享有合法權益。

參考文獻

[1]詳參張國香：《石頭上的所有權》，《人民法院報》B2，2005年7月25日。

要準確地勘定這些資源財產(chǎn)在經(jīng)濟實踐中的權屬，應充分掌握有關土地改革、對農(nóng)業(yè)的社會主義改造運動等歷史文獻，并對當前集體所有制經(jīng)濟實踐進行充分調(diào)查。因而，筆者不得不滿足于一個次級目標，即通過追溯若干歷史法律文獻獲得的線索，厘清現(xiàn)行法律對這些資源權屬的曖昧態(tài)度，正確解讀現(xiàn)行法律，防止在“國有優(yōu)越”的敬畏下剝奪集體財產(chǎn)。

例如，葡萄牙憲法第66條第1款規(guī)定：“全體公民都有權享受不損害其健康的生活條件，同時也有義務保護環(huán)境的潔凈?！倍鄶?shù)學者認為，環(huán)境權利與環(huán)境保護義務的統(tǒng)一是環(huán)境權的基本特征，參見呂忠梅：《論公民環(huán)境權》，《法學研究》1995年第6期，第62、64頁。

參見徐祥民：《環(huán)境權論——人權發(fā)展歷史分期的視角》，《中國社會科學》2004年4期，第125頁。

參見吳衛(wèi)星：《環(huán)境權內(nèi)容之辨析》，《法學評論》2005年第2期，143頁。

1975年《憲法》第6條第2款規(guī)定，“礦藏、水流，國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！?977年《憲法》只將“其他資源”明確為“其他海陸資源”。