農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的模式及其理論評述

農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的形式及其理論評述

摘要：農(nóng)民工是中國特色“二元〞經(jīng)濟開展的特殊群體，為中國經(jīng)濟開展的城市化、工業(yè)化做出了特殊重要奉獻，農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度對形成真正統(tǒng)一的勞動力市嘗建立更加符合市場經(jīng)濟體制的城鄉(xiāng)社會保障體系有重要影響。本文評述了現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究，對現(xiàn)階段農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度理論形式及運行困境進展理論分析，說明現(xiàn)有對農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的研究仍然停留在對不同社會群體實行分別或分割的養(yǎng)老保險覆蓋，現(xiàn)行制度形式并沒有打破城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的養(yǎng)老保障覆蓋“二元〞體系。本文提出農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度形式應建立在養(yǎng)老保險關系可以跨地區(qū)、跨部門轉移的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化制度安排框架下。

關鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保障制度形式；理論評述；一體化制度安排

農(nóng)民工是中國工業(yè)化、城市化與農(nóng)村人口非農(nóng)化沒有同步開展的歷史條件下產(chǎn)生的一個獨特的社會群體，為中國經(jīng)濟轉型期的城市化、工業(yè)化開展做出了特殊的重要奉獻。根據(jù)國家統(tǒng)計局最新的統(tǒng)計資料，2022年外出務工的農(nóng)民工人數(shù)達1.36億，加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力，農(nóng)民工總數(shù)超過2億人。但農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率低，農(nóng)民工養(yǎng)老保障缺失嚴重，農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度之外，已經(jīng)嚴重制約農(nóng)村勞動力轉移和城鄉(xiāng)勞動力市場一體化的形成，是影響中國社會保障事業(yè)的關鍵性問題。

本文對現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究做一綜述，并對現(xiàn)階段各地農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度理論形式及運行困境進展理論評述，從理論上闡釋外出就業(yè)的農(nóng)村勞動力遷移與養(yǎng)老保障制度的互相影響，為利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度一體化安排建立提供理論分析根據(jù)。

一、農(nóng)村勞動力轉移與養(yǎng)老保障制度

中國經(jīng)濟構造，如產(chǎn)業(yè)構造、就業(yè)構造和城鄉(xiāng)構造等，都表現(xiàn)出了從二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟加速轉變特征，在經(jīng)濟開展經(jīng)歷劉易斯轉折的階段〔蔡昉，2022〕，勞動力養(yǎng)老保障制度同勞動就業(yè)制度和戶籍制度一樣，是促進勞動力市場成熟、減少城鄉(xiāng)勞動力轉移障礙、進步勞動力資源配置效率促進公平及統(tǒng)一同等重要。農(nóng)村勞動力轉移對養(yǎng)老保障制度影響表如今：一方面農(nóng)村勞動力轉移點降臨意味著實現(xiàn)更加普遍的就業(yè)成為可能，更多的農(nóng)村勞動力可以通過在消費效率更高的非農(nóng)部門就業(yè)為社會保障福利體系奉獻剩余；另一方面，也意味城鄉(xiāng)關系會由此發(fā)生根本轉變，使得非農(nóng)部門的開展有可能支持城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。與此同時，農(nóng)村勞動力及其人口遷移導致農(nóng)村老齡化程度比城市嚴重，2000年農(nóng)村人口老齡化程度是7.5%，而城市只有6.4%〔王德文，2022〕。農(nóng)村家庭依靠土地養(yǎng)老的功能逐漸弱化，農(nóng)村勞動力轉移對農(nóng)村家庭構造和家庭養(yǎng)老功能的影響將更加突出。養(yǎng)老保障制度對農(nóng)村勞動力轉移的影響可以從兩個方面分析：一方面，假如把農(nóng)民工養(yǎng)老保障缺失或難以獲得理解為就業(yè)待遇差，那么不適應的農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度就會增加農(nóng)村勞動力流動的本錢，制約農(nóng)村勞動力向城市和非農(nóng)部門的轉移，成為農(nóng)村勞動力流動和人口遷移的制度性障礙；另一方面，勞動力市場從分割轉向一體化，是勞動力市場發(fā)育完善和進步勞動力市場效率的過程〔蔡昉，2022〕，而外出轉移農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的缺失或分割狀態(tài)會產(chǎn)生勞動力市場分割固化效應，延緩勞動力市場一體化的進程，不利于勞動力市場發(fā)育，進而會制約到農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)部門的轉移。因此，養(yǎng)老保障制度形式與農(nóng)村勞動力轉移互相影響、互相作用。

由于中國養(yǎng)老保障制度存在不同的養(yǎng)老保險制度設計針對不同社會群體的保險覆蓋，目前有針對城鎮(zhèn)居民的城市社會養(yǎng)老保險制度安排、針對農(nóng)村居民的農(nóng)村養(yǎng)老保險和以農(nóng)民工為主的流動人口養(yǎng)老保險制度，形成了城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的“三元構造〞。制度安排本身形成了勞動力養(yǎng)老保障制度對不同社會群體的分割，這種分割效應會固化已有制度安排，造成不同群體之間勞動力資源流動和市場配置效率低下，不同制度之間協(xié)調(diào)的社會本錢和管理本錢宏大，對勞動力流動和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成與完善形成了障礙，尤其是不利于農(nóng)村勞動力轉移，也不符合成熟的勞動力市場的要求。這一點可以通過對現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究和現(xiàn)階段各地農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度理論形式及運行困境的理論分析得到說明。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究的觀點綜述

〔一〕關于制度安排的討論

鑒于中國農(nóng)民工數(shù)量規(guī)模龐大，隨著城市化、工業(yè)化經(jīng)濟的進一步開展，轉移就業(yè)的農(nóng)民工養(yǎng)老保障對建立可持續(xù)中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村社會穩(wěn)定有極大影響，農(nóng)民工養(yǎng)老保障已經(jīng)成為理論界和政策研究者關注的焦點。

主張分類、分層次參加的有，鄭功成〔2001，2002〕認為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工〔有較長時期的勞動關系和穩(wěn)定的工作崗位〕和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工〔經(jīng)常處于流動狀態(tài)〕自主選擇，對農(nóng)民工進展適當分類。對到達規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權益的資格條件，并正式納入當?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，那么另提方案加以解決，并視情形逐步納入。韓俊〔2022〕由于農(nóng)民工構成的復雜性，對農(nóng)民工的社會保障需求，不能搞一刀切，應當根據(jù)農(nóng)民工的需求與目前的條件，按照低程度、廣覆蓋的方針，根據(jù)農(nóng)民工的需求和改革條件的成熟度，分層次、分步驟地把農(nóng)民工納入社會保障體系。還有人主張對于沒有雇主的靈敏就業(yè)人員，可以允許他們在城保和過渡性制度中自由選擇。

持有城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一觀點的認為，改革以來，相當一局部農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當?shù)母?，和城?zhèn)企業(yè)職工本質(zhì)一樣，僅僅因為戶籍身份不同而已。李迎生〔2001〕主張將進城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民工實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)絡，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機構繳納社會保險金，是背離現(xiàn)實的。也有學者認為〔曹信邦，2022〕，從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險詳細操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)視角度來考慮，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系較為適宜。勞動和社會保障部農(nóng)村保險司副司長劉從農(nóng)認為，在制度方面，不能滿足于把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保險體系，而要建立適應農(nóng)村特點的專門的養(yǎng)老保險制度，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，和保障制度結合起來。公維才〔2022〕堅持以現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度為根底，合理設計“第三條道路〞，實行分賬運行，徹底剪斷依靠個人賬戶貼補社會統(tǒng)籌賬戶的做法，繳費年限及支付程度上可作適當調(diào)整。陳頤〔2022〕認為應參照國外“移民管理形式〞，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)根本養(yǎng)老保險制度。

第三種觀點：回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。楊立雄〔2022〕認為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度。在資金籌集和繳納方式上應實行差異對待：東部地區(qū)，采取強迫保險，以農(nóng)民個人交納保險費為主；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補貼相結合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、省〔區(qū)〕、市〔地區(qū)〕三級政府補貼的方式②。

上述關于制度安排的考慮，本質(zhì)上是討論農(nóng)民工外出流動的最終是“進城〞還是“返鄉(xiāng)〞的問題，各種制度安排討論的本質(zhì)是最終把農(nóng)民工當成城鎮(zhèn)居民對待，還是當成返回農(nóng)村的農(nóng)民看，亦或當成處于城鄉(xiāng)之間的流動性群體對待。對農(nóng)民工最終身份的不同定位看法，決定了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的著眼點。中國改革開放30年來的非農(nóng)化理論和農(nóng)民工大規(guī)模遷移說明不能靜態(tài)對待農(nóng)民工流動，“進城〞了不等于就是城鎮(zhèn)居民，回流“返鄉(xiāng)〞也不等于又成為傳統(tǒng)概念上的農(nóng)民，“返鄉(xiāng)〞后又重新“進城〞以及農(nóng)民工群體的代際更替是不斷變化的。同時，勞動力市場的發(fā)育程度，經(jīng)濟開展階段變化使得市場對勞動力資源配置的影響都會改變勞動力流動的狀況。制度安排的著眼點應該是探究如何將這樣一個規(guī)模宏大的流動社會群體覆蓋在社會養(yǎng)老保障制度下。

〔二〕關于賬戶設計的討論

除上述制度安排設想外，理論界對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的詳細賬戶設計和設想也是看法不已，持有多種觀點。主張個人賬戶比例制度有，閆艾茹〔2022〕認為，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)〞，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地換保障〞的方法換算出積累額，計入個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶形式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10%繳納，員工按本人繳費工資的5%繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限〔例如5～8年〕和比例〔例如繳費額的5%〕的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進展間接補貼。唐鈞〔2022〕提出解決流動就業(yè)者社保異地轉移接續(xù)問題，可按“工作地繳費，分段記錄；退休地發(fā)放，全國結算〞的新思路。

蔡昉〔2022〕通過是否實行現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制以及是否把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障中來，進展了穿插組合的模擬，其結果顯示，實行完全的個人積累新體制，把農(nóng)村轉移勞動力吸納到這個制度體系中，社會養(yǎng)老負擔率最低。劉傳江、程建林〔2022〕主張應建立全國層面的可轉移、可持續(xù)、完全積累制且富有彈性的新型農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度，農(nóng)民工養(yǎng)老保障繳費標準、繳費年限的折算靈敏設計，并設立“農(nóng)民工養(yǎng)老保障保證金賬戶〞。徐賽嫦〔2022〕認為，應該建立“混合型〞農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。即企業(yè)按等級墩費建立社會統(tǒng)籌賬戶，采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工；以自愿原那么為前提吸引民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累形式管理基金。

彈性養(yǎng)老金賬戶制度。盧海元〔2022〕提出了制定合適農(nóng)民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈敏、可隨人轉移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設想?！皬椥渊曋饕婕皞€人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達領取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其消費、生活面臨的資金困難。吳曉歡等〔2022〕提出了具有“根本構造因年齡制宜，繳費及待遇低進低出，管理方式靈敏方便〞特點的“個人賬戶與集體賬戶彈性結合〞的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。

關于賬戶設計的討論，出發(fā)點都是繼希望從賬戶可操作性、靈敏性、針對性方面設計農(nóng)民工養(yǎng)老保障形式，來擴大農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險覆蓋，進步農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率。這些討論根本還是停留在對不同社會群體實行分別或分割的養(yǎng)老保險覆蓋。沒有可持續(xù)行的制度安排，詳細賬戶設計及操作程序再合理，實際施行過程中也難以到達賬戶設計的預期效果。賬戶設計的重點應該重點表達在是要固化已有的“分割〞養(yǎng)老保險還是打破“分割〞狀態(tài)，是針對農(nóng)民工群體養(yǎng)老保險形式的單項改革還是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌安排一體化推進。

因此，已有研究無論從制度安排設想還是從養(yǎng)老保險賬戶設計來看，對農(nóng)民工養(yǎng)老保險采取何種形式仍處于紛爭之中，缺乏從城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度整體視角的研究尋求農(nóng)民工養(yǎng)老保障的解決途徑?，F(xiàn)有對農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的研究仍然停留在對不同人群實行分別或分割的養(yǎng)老保險覆蓋，這種不同社會群體施行不同的養(yǎng)老保障制度形式增大了制度之間互相協(xié)調(diào)的社會本錢和管理本錢，不利于社會養(yǎng)老資源的自由流動，對勞動力遷移和城鄉(xiāng)勞動力市場流動以及公平就業(yè)體系的形成也是一種制約。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的理論形式與評述

〔一〕“獨立型〞農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度形式

“獨立型〞農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度形式是參照“城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險〞制度設計的，為民工設計了獨立的社會養(yǎng)老保險制度。根本制度形式是：養(yǎng)老保險費用由用人單位和農(nóng)民工共同繳納，以北京市為例〔表1〕，以上一年職工月最低工資標準為基數(shù)，用人單位繳納19%，農(nóng)民工本人繳納7%至8%；個人繳費全部記入個人賬戶，用人單位繳費的一定比例也記入個人賬戶，最終實現(xiàn)個人賬戶11%的比率；當農(nóng)民工到達國家規(guī)定的養(yǎng)老年齡時可以一次性領取根本養(yǎng)老金；當與用人單位終止、解除勞動關系后，其養(yǎng)老保險關系可以辦理接續(xù)、轉移手續(xù)，也可經(jīng)本人申請，用人單位〔企業(yè)〕同意，一次性領取個人賬戶的養(yǎng)老保險費，終止養(yǎng)老保險關系。轉貼于論文聯(lián)盟.ll.

“獨立型〞農(nóng)民工養(yǎng)老保險形式的優(yōu)點在于：一是專門為農(nóng)民工設計養(yǎng)老保險，并通過地方法規(guī)確定，表達了對農(nóng)民工群體的高度重視，反映了對農(nóng)民工觀念的轉變，它既是一種觀念的創(chuàng)新也是制度的創(chuàng)新，操作形式上采取了和城市類似的做法；二是由于是“孤立〞型的養(yǎng)老保險政策，既與農(nóng)民工的其它險種無關，也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險沒有牽連，因此，獨立型的養(yǎng)老保險政策操作起來較為簡便；三是考慮了農(nóng)民工收入較低的特點，征繳基數(shù)與征繳比例較低，降低了企業(yè)與農(nóng)民工養(yǎng)老保險負擔，有利于調(diào)動企業(yè)與農(nóng)民工參保的積極性。

這種形式的缺點表如今：一是獨立型的養(yǎng)老保險政策雖然也考慮了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系在不同統(tǒng)籌區(qū)及農(nóng)村的轉移問題，但它只是地方性法規(guī)與文件，缺乏權威性，只在所在地具有效力；其有關規(guī)定，如農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關系可以在不同城鎮(zhèn)統(tǒng)籌區(qū)及城鄉(xiāng)之間轉移，只是一句空話，仍然割裂了城市與農(nóng)村勞動力的社會保障界限，不具有任何本質(zhì)意義。二是按照本市上一年職工月最低工資標準確定繳費基數(shù)，制約了經(jīng)濟條件好的農(nóng)民工的養(yǎng)老待遇，實行養(yǎng)老金一次性發(fā)放制度，難以起到養(yǎng)老保障的真正作用。

表1農(nóng)民工養(yǎng)老保險不同形式典型省市比擬

〔二〕“綜合型〞農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度形式

“綜合型保險〞是將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風險放在一個制度框架下統(tǒng)一承辦的一種社會保障形式。以上海為例〔表1〕，該制度形式的核心內(nèi)容是對農(nóng)民工實行“一險三代〞，即把農(nóng)民工的工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療作為一攬子保險進展統(tǒng)一保障；規(guī)定使用農(nóng)民工的單位必須按本市職工上年平均工資的60%作為繳費基數(shù)，按照12.5%的繳費比率繳納綜合保險費，其中養(yǎng)老補貼為7%，大病醫(yī)療和工傷保險為5.5%；不設立個人賬戶，只做養(yǎng)老補貼，連續(xù)繳費滿1年可獲得1份老年補貼證，其額度為本人實際繳費基數(shù)的7%；外來從業(yè)人員男滿60歲？女滿50歲時，可憑老年補貼證、身份證明到戶籍所在地的商業(yè)保險公司約定的機構領取老年補貼？

這種制度形式優(yōu)點在于：一是該制度形式明確了農(nóng)民工雇傭企業(yè)的責任，將農(nóng)民工迫切需求的工傷保險、住院醫(yī)療保障與養(yǎng)老有機結合起來，是贏了農(nóng)民工對社會保險的多方面需求，使農(nóng)民工的社會保障落到實處。二是實行低繳費率，有助于實現(xiàn)低程度廣覆蓋，把廣闊的農(nóng)民工納入保障范圍之中，比擬符合中國現(xiàn)階段經(jīng)濟和社會保障開展的實際，在相當大的程度上化解了農(nóng)民工打工風險，較好地保障了外來人員的合法權益，維持了社會穩(wěn)定；三是在農(nóng)民工綜合養(yǎng)老保險制度形式中，政府只制定政策和加強監(jiān)管，減輕了政府責任，新制度不再背負老制度的包袱，不必擔憂這局部基金運營過程中入不敷出問題，各級財政也不承當保險基金入不敷出時給予補貼的責任。

該形式的缺點主要表達在：一是社會保險采用商業(yè)化方式運作，農(nóng)民工養(yǎng)老保險費交由商業(yè)保險，割裂了其與根本社會保險的關系，也影響社會保險的整體運行。社會資金流向商業(yè)保險公司，不利于和城市社會保險制度的銜接，缺乏與城鎮(zhèn)職工社會保障的對接。二是“綜合型保險〞既不能與參保者個人之前根本社保繳費接續(xù)，也不能與以后轉為城鎮(zhèn)職工根本社保繳費相聯(lián)絡。三是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益不能得到真正落實，本質(zhì)上對農(nóng)民工實行一次性補貼制，農(nóng)民工男性到達60周歲、女性55周歲后一次性支付養(yǎng)老補貼，這種一次性的補貼方法與國際通行逐次給付的養(yǎng)老標準背道而馳，不是真正意義上的養(yǎng)老保險形式。四是制度設計籠統(tǒng)、缺乏明確的針對性和開放性。不同層次農(nóng)民工對養(yǎng)老保險詳細需求利益差異很大，將不同層次的農(nóng)民工納入統(tǒng)一的政策，個人需求差異化缺失。五是不能將城鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)民工繳納的有關養(yǎng)老保險費作為緩解將來城鎮(zhèn)根本養(yǎng)老保險基金赤字的一個重要來源，無法幫助歸還中國在支付城鎮(zhèn)退休人員根本養(yǎng)老金方面的歷史隱性債務〔桂世勛，2022〕。

〔三〕“納入型、擴面型〞農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度形式

這種制度形式是把農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險納入“城鎮(zhèn)保障〞制度的框架下予以安排，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工根本社會保險制度擴面，實現(xiàn)農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障。根本制度形式是：將農(nóng)民工納入“城保〞制度，和城鎮(zhèn)職工執(zhí)行完全統(tǒng)一的政策，但當農(nóng)民工和企業(yè)終止或解除勞動合同后，社會保險經(jīng)辦機構大都將其個人賬戶中的資金一次性發(fā)給本人，同時終結養(yǎng)老保險關系。

這種制度設計形式的優(yōu)點表達在：一是在制度設計層面上表達了社會公平，農(nóng)民工在參加和享受根本養(yǎng)老保險方面獲得了一定程度的“市民待遇〞，得到了一定程度的社會保障權益，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的對接，從而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的形成。二是擴大了根本養(yǎng)老保險的覆蓋面，使根本養(yǎng)老保險的繳費人數(shù)大幅增加，在一定程度上有利于減緩城鎮(zhèn)戶籍人口“老齡化〞給根本養(yǎng)老保險基金收支動態(tài)平衡帶來的負面影響。三是使用人單位在聘用農(nóng)民工與本地戶籍人員的根本養(yǎng)老保險負擔大體相當，這有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和城鄉(xiāng)平等就業(yè)競爭機制的形成。

這種形式的缺點在于：一是按照城鎮(zhèn)職工的標準繳費，可能會超出農(nóng)民工的承受才能；二是各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不健全，農(nóng)民工返鄉(xiāng)后，轉移手續(xù)復雜保險關系可能無處遷入，存在返鄉(xiāng)農(nóng)民工參保容易享受困難的情況。三是由于農(nóng)民工流動較大，即使在同一個城市也經(jīng)常變開工作，因此必然加重當?shù)厣鐣ｋU機構的工作量，政府為此將付出較大的管理本錢，同時，養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)與繳費比例在一定程度上抑制了農(nóng)民工和用人單位參加養(yǎng)老保險的積極性。

四、現(xiàn)行制度理論形式運行困境的理論評述

〔四〕政府、企業(yè)、農(nóng)民工對養(yǎng)老保險態(tài)度的不平衡

各級政府緣于勞動力市場發(fā)育、維護社會穩(wěn)定和解決“三農(nóng)〞問題的需要，對農(nóng)民工養(yǎng)老保障給予了更多關注和積極努力。從社會公平的角度看，勞動力在城鄉(xiāng)勞動力市場的流動，無疑對中國農(nóng)村剩余勞動力的轉移和工業(yè)化、城市化的進程起到極大的推動作用。在同一勞動力市場，假如農(nóng)民工不能像城鎮(zhèn)職工那樣享有根本的社會保障待遇，就會引發(fā)一定程度社會問題。在沒有根本生活保障的情況下，農(nóng)民工不會去從事危險性的、臟的、苦的或累的工作，自2022年起，全國范圍內(nèi)相繼出現(xiàn)的“民工荒〞便是佐證〔楊翠迎，2022〕。

此外，解決農(nóng)民工問題不僅是解決“三農(nóng)〞問題的重要方面，更是全面建立和諧社會的重要內(nèi)容。但是企業(yè)對農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度持有消極態(tài)度，最為重要的原因在于企業(yè)使用農(nóng)民工就不用支付社會保障費，可以降低勞動力本錢，雖然地方政府要求所在地企業(yè)為簽發(fā)勞動合同關系的民工辦理養(yǎng)老保險，結果卻產(chǎn)生了種種逃避參保、逃避繳費的現(xiàn)象。同時，地方利益主義盛行是企業(yè)對農(nóng)民工養(yǎng)老保險不夠積極的又一個重要原因。

農(nóng)民工參保積極性不高是有原因的，其一，貧困因素制約農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的有效需求，外出務工的農(nóng)民工首要愿望是改善經(jīng)濟狀況，而不是養(yǎng)老保障。其二，保險關系難以轉移，出了統(tǒng)籌地區(qū)，就失去了養(yǎng)老作用。雖然“獨立型〞、“擴面型〞規(guī)定遷移時保險關系可以轉移，但由于社保沒有全國聯(lián)網(wǎng)，導致遷出、遷入手續(xù)很費事，同時，“退保〞手續(xù)也很復雜，多數(shù)農(nóng)民工仍然對現(xiàn)行不感興趣。其三，農(nóng)民工大多數(shù)以青壯年勞動力為主，風險防范意識、社會保障意識普遍較低，領到工資，就是最大的保障。

〔五〕城鄉(xiāng)分割效應對農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的影響

特別是隨著農(nóng)村勞動力轉移的加快，就業(yè)方式的多元化，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度之間互相分割的弊病已經(jīng)越來越明顯。這種城鄉(xiāng)分割制度在養(yǎng)老方面的表達是：城市企事業(yè)單位職工的養(yǎng)老問題由國家和企業(yè)承當，而農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要依靠集體和家庭〔崔紅志，2022〕。

改革開放以后，這種狀況沒有發(fā)生根本改變，正式的養(yǎng)老制度仍然不覆蓋農(nóng)民。進城農(nóng)民工屬于農(nóng)業(yè)戶口，所以也不能享受與城鎮(zhèn)職工同樣的社會保障。一方面由于城鄉(xiāng)分割效應，大多數(shù)農(nóng)民工在城市以非正規(guī)就業(yè)為主，就業(yè)的流動性較大，根據(jù)有關研究說明〔陳映芳，2022〕，在一年之內(nèi)，發(fā)生職業(yè)流動的比例超過了50%；外來民工在一個地方工作的平均時間為2~3年。另一方面，城鄉(xiāng)分割效應使得農(nóng)民工與城市市民身份不同，法律地位不同，在就業(yè)、居注社會保障等方面權利不平等。這樣，城鄉(xiāng)分割體制在城市內(nèi)部得到移植和復制。農(nóng)民工成為介于農(nóng)民和市民兩大社會群體之間的“第三群體〞〔李強，2022〕，數(shù)量規(guī)模龐大的農(nóng)民工階層讓已有的“城鄉(xiāng)二元構造〞派生出了“城市二元構造〞，他們不能享受城市居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟等社會保障福利〔侯力，2022〕。

城鄉(xiāng)二元戶籍分割體制及其影響可以被視為農(nóng)民工社會保障缺失的主要根源，由此就產(chǎn)生了現(xiàn)階段各地針對農(nóng)民工群體的不同養(yǎng)老保障制度形式。

〔六〕地區(qū)分割效應對農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的制約

現(xiàn)實中，一些城市又出現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割難以解釋的農(nóng)民工參保后退保行為〔勞動和社會保障部課題組，2022〕，這主要是由于根本養(yǎng)老保險關系不能跨地區(qū)轉移，與農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)戶籍身份沒有直接關系。有些研究者把原因歸結為社會保障地方統(tǒng)籌與農(nóng)民工流動性的矛盾，將城鄉(xiāng)分割效應與社會保障地方性并列起來解釋農(nóng)民工社會保障缺失問題〔崔傳義，2022；彭宅文、喬利濱，2022〕。

也有學者進一步認為這是“本地――外來〞分割的后果，這種分割是城市社會保障地區(qū)分割在城市內(nèi)部的反映〔張展新，2022〕。李春玲〔2022〕指出目前存在著二元社會構造――“城鄉(xiāng)別離和地區(qū)隔離的別離體系〞，這種構造導致“具有本地戶口的勞動力與非本地戶口勞動力之間的分割〞。這些研究觀點說明地區(qū)分割效應也是約束農(nóng)民工養(yǎng)老保障主要成因。

地區(qū)分割是地方政府通過地方立法和地方政策進展施行，是地區(qū)〔城市〕內(nèi)部的“本地-外來〞分割與分層的主要原因。地區(qū)分割不僅表如今城市公共產(chǎn)品與效勞上對外來人口各種形式的排斥，還表如今社會保障的“本地-外來〞分割：在地方分權、統(tǒng)籌的社會保障體制下〔張展新，2022〕，農(nóng)民工養(yǎng)老保障獲取上均處于不利地位。事實上即使個人賬戶可以在各盛各地之間流動，農(nóng)民工可以帶走的也只是個人賬戶局部，而他在社會統(tǒng)籌局部的權利那么完全喪失，這本身就是對農(nóng)民工養(yǎng)老保障權宜的制約。

〔七〕制度設計及賬戶管理操作不合理

除了上述體制上原因，三種農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度形式還存在制度詳細設計和賬戶管理操作上不合理因素。第一，養(yǎng)老保險關系缺乏銜接。由于繳費基數(shù)和繳費比率差異大，“獨立型〞形式下各地區(qū)間養(yǎng)老保險安排缺乏銜接，存在地區(qū)分割效應對農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的制約；“綜合型〞形式不僅與根本養(yǎng)老保險不能協(xié)調(diào)和銜接，而且也無法與城鎮(zhèn)職工根本養(yǎng)老保險協(xié)調(diào)和銜接，而城鄉(xiāng)分割效應會制約“綜合型〞農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度，“納入型、擴面型〞形式下繳費比例及退休年齡的差異也存在著不可銜接性。

第二，農(nóng)民工的流動性與養(yǎng)老保險長期穩(wěn)定繳費要求之間的矛盾。農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度規(guī)定，享受養(yǎng)老保險待遇的最低繳費年限為15年，即只有繳費滿15年后，才有資格享受養(yǎng)老保險待遇。對于累計繳費年限不滿15年的，將終止根本養(yǎng)老保險關系，只能享有個人賬戶的儲蓄額，而無權享有養(yǎng)老金；假如提早退休，統(tǒng)籌局部不能隨之轉移，使農(nóng)民工社會保障利益分解并流失。

第三，農(nóng)民工參保人員退休后一次性領取養(yǎng)老補貼，不符合養(yǎng)老保障的代際交替模型與跨時期最優(yōu)選擇的目的。參保人員因個人賬戶沒有做實，養(yǎng)老保險關系的轉移受到影響，制約了勞動力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的正常流動。制度設計和賬戶管理操作不合理的原因是缺乏養(yǎng)老保障設計的統(tǒng)一性法規(guī)，IL的一項研究報告〔DruinThpsn，2022〕認為，中國各地政府可以自主選擇保險金根底局部比率使保險政策碎片化嚴重、覆蓋率低；導致各地制定保險政策差異隨意性較大，雇主可以根據(jù)制度破綻成心拖延城市農(nóng)民工及流動人口的試用期，不簽訂正式合同，就很難被注冊或統(tǒng)計，或者即使簽訂，也忽略養(yǎng)老保險金工程。

五、結論性考慮：城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度一體化安排設想

農(nóng)民工養(yǎng)老保障作為農(nóng)民工群體最根本的社會保障權益，受到理論界、