第三部門的發(fā)展困境與應(yīng)對(duì)措施

1、第三部門的發(fā)展困境與應(yīng)對(duì)措施摘要 ： 作為一種非政府系統(tǒng)組織行為和服務(wù)活動(dòng)載體，第三部門是指那些介于政府行政組織與市場(chǎng)組織之外的非政府的、非營(yíng)利性的，帶有志愿性的并從事社會(huì)公益事業(yè)的獨(dú)立社會(huì)組織。西方國(guó)家的第三部門發(fā)展非常健全，但我國(guó)第三部門的發(fā)展嚴(yán)重滯后，這主要是由于我國(guó)第三部門的發(fā)展面臨著三個(gè)方面的困境：注冊(cè)困難；管理困難；被認(rèn)知困難。因此要想讓第三部門能良好的發(fā)展，需要改革注冊(cè)制度，加強(qiáng)對(duì)第三部門的管理，同時(shí)增強(qiáng)政府和社會(huì)對(duì)第三部門認(rèn)知。關(guān)鍵詞 ： 第三部門； 發(fā)展困境； 應(yīng)對(duì)措施在當(dāng)今變化多端的社會(huì)環(huán)境中，第三部門的發(fā)展是具有世界共性的社會(huì)演變趨勢(shì)之一。有效的市場(chǎng)機(jī)制和民主政治離不開(kāi)發(fā)

2、達(dá)的第三部門的支持，第三部門的健康發(fā)展是我國(guó)的市場(chǎng)化改革和社會(huì)主義民主建設(shè)得以進(jìn)一步發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。 但就目前而言，我國(guó)的第三部門還處于起步階段，雖從總體上來(lái)看第三部門已經(jīng)并正在成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一支重要力量。但就其能夠和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用而言，中國(guó)第三部門的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，表現(xiàn)出明顯的先天弱質(zhì)和后天困難， 難以展現(xiàn)出像國(guó)外第三部門所具有的勃勃生機(jī)，研究分析第三部門的發(fā)展困境，并給出相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)第三部門的發(fā)展有著重要的意義。一、第三部門發(fā)展的困境（一）第三部門的注冊(cè)困難第三部門的注冊(cè)是第三部門發(fā)展的基礎(chǔ)，然后當(dāng)前我國(guó)第三部門的準(zhǔn)入制度給第三部門的發(fā)展帶來(lái)了很大的困難。按照我國(guó)的相關(guān)法律規(guī)

3、定，第三部門的準(zhǔn)入實(shí)行的是“分級(jí)登記，雙重許可”。 “分級(jí)登記”就是“縣級(jí)以上人民政府的民政部門分別負(fù)責(zé)同一層級(jí)的民間組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和監(jiān)管。 按照這一體制，全國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)的組織由民政部審批和登記，地方范圍內(nèi)活動(dòng)的組織由縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的民政部門審批，跨行政區(qū)域活動(dòng)的民間組織，由所跨行政區(qū)域的共同上級(jí)政府的民政部門審批。1” “雙重許可”是指第三部門的登記注冊(cè)要跨兩道門檻，一是業(yè)務(wù)主管單位的許可，二是登記管理機(jī)關(guān)的許可。 有關(guān)法律是這樣表述的 “申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體， 應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備2”。也就是說(shuō)，第三部門必須要找一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位

4、接收并管理自己，否則就是沒(méi)有家的“流浪兒”，沒(méi)有身份證的“黑戶”。其次，同一地區(qū)不予以登記相似的第三部門，社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例第13條和民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第11 條都規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)己有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，沒(méi)有必要成立的，對(duì)于其成立申請(qǐng)登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)3。也就是說(shuō)，在同一個(gè)地區(qū)不允許存在兩個(gè)性質(zhì)相仿的第三部門，比如:如果該地已成立一個(gè)兒童發(fā)展基金會(huì)，就不能再成立少年發(fā)展基金會(huì)之類的類似組織。同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例第19條還規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu); 民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第13 條也規(guī)定民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)4

5、。（二）第三部門不易管理現(xiàn)行的制度是對(duì)第三部門實(shí)行雙重管理。按照相關(guān)法規(guī)，登記在冊(cè)的所有民間組織，除了接受政府民政部門等主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管外，還必須接受其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而且業(yè)務(wù)主管部門通常還承擔(dān)著主要的管理責(zé)任5。實(shí)現(xiàn)雙軌制的管理制度，其初衷是為了更好的指導(dǎo)和監(jiān)督第三部門發(fā)展，然而通過(guò)兩個(gè)機(jī)關(guān)的職責(zé)比較，不難發(fā)現(xiàn)，有很多重復(fù)交叉的地方，也就說(shuō)形成了管理交叉，職責(zé)不明的情況。這種情況的存在無(wú)疑就對(duì)第三部門發(fā)展締造了兩個(gè)方面的制度困境。一是兩個(gè)部門互相推諉，出現(xiàn)無(wú)人指導(dǎo)，無(wú)人監(jiān)督的情況。由于職責(zé)不明確，兩個(gè)管理單位如果缺乏管理成本或者管理沒(méi)有利益分配的話，兩者的管理自然就不會(huì)主動(dòng)管理，被動(dòng)管理顯

6、現(xiàn)出的效果相當(dāng)不好的。在兩者把皮球踢來(lái)踢去后，就找不出該有誰(shuí)管，最后誰(shuí)也不管，于是就形成了形式上的管理，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的指導(dǎo)。二是管理過(guò)于嚴(yán)格，致使第三部門沒(méi)有獨(dú)立的行政權(quán)力，阻礙第三部門發(fā)展。與第一種情況相反，有些第三部門收益高，管理部門在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，對(duì)第三部門管理嚴(yán)格，特別是對(duì)資金的審批和使用。由于管理過(guò)于嚴(yán)格，第三部門就很難請(qǐng)示到資金參與公共服務(wù)，行政化色彩過(guò)于濃重，就縮小了第三部門的自由發(fā)展的空間。年檢制度的監(jiān)督，主要是針對(duì)財(cái)務(wù)的收支狀況和經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督， 對(duì)于其他方面的監(jiān)督比較少。而財(cái)務(wù)和經(jīng)費(fèi)的使用方面沒(méi)有詳細(xì)明確的規(guī)定，對(duì)于監(jiān)督也帶來(lái)了一定的困難。對(duì)于審計(jì)的費(fèi)用，相關(guān)的政策法

7、律也沒(méi)有作出清晰明了的規(guī)定。由于監(jiān)督制度的不完善，導(dǎo)致了第三部門在發(fā)展中，沒(méi)有受到恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，容易使第三部門活動(dòng)滋生懶惰，這與積極引導(dǎo)第三部門發(fā)展是相違背的。（三）第三部門難以被認(rèn)知第三部門具有參與公共服務(wù)，服務(wù)社會(huì)的功能。然而無(wú)論是政府還是社會(huì)對(duì)第三部門的地位都沒(méi)有作出明確的定位。有時(shí)第三部門是直接參與公共服務(wù)，特別是在危機(jī)和災(zāi)難處理中，發(fā)揮了特別大的作用;有時(shí)只是一個(gè)擺設(shè)，由于政府管理嚴(yán)格，社會(huì)又沒(méi)有意識(shí)到第三部門的作用，第三部門在參與公共服務(wù)時(shí)常常力不從心，成了有其名無(wú)其實(shí)的擺設(shè)。這對(duì)于經(jīng)歷千辛萬(wàn)苦才跨進(jìn)合法組織行列的第三部門來(lái)說(shuō)又是一個(gè)打擊。由于定位上的不明晰，致使第三部門在參與公共服

8、務(wù)時(shí)無(wú)法正確判斷自己什么事該參與，什么事該政府獨(dú)立完成。社會(huì)公眾對(duì)第三部門認(rèn)知也是不盡相同，有的人對(duì)第三部門沒(méi)有任何概念。這與第三部門本身力量微弱有關(guān)系。現(xiàn)在的各種廣告鋪天蓋地，琳瑯滿目，但是很少看到第三部門的公益廣告，人們最熟悉的第三部門也許就是紅十字會(huì)了，畢竟發(fā)展規(guī)模大，歷史也比較悠久。但對(duì)于其他小規(guī)模的第三部門就完全沒(méi)有概念了，即使受到了第三部門的幫助，也會(huì)誤以為是政府提供的公共服務(wù)，這與中國(guó)人長(zhǎng)期依賴政府的心理有很大的關(guān)系。此外， 在實(shí)際生活中，某些第三部門也確實(shí)存在一些有問(wèn)題 :“行為不規(guī)范”、 “無(wú)視職業(yè)道德， “違規(guī)舞弊”、 “執(zhí)業(yè)活動(dòng)不嚴(yán)肅、不規(guī)范，甚至從事非法活動(dòng)”、 “組織

9、能力長(zhǎng)期欠發(fā)達(dá)： 違背非營(yíng)利準(zhǔn)則，貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重 6”。 第三部門要發(fā)展，必定要有許多資源;而作為自發(fā)組成的組織，在人力物力財(cái)力上都需要社會(huì)力量的廣泛支持。由于社會(huì)對(duì)第三部門認(rèn)識(shí)不足，自愿參與第三部門活動(dòng)的志愿者（或者說(shuō)義工）就少很多，在人力上的支持就少了不少資源。 其次是財(cái)力上的社會(huì)支持力量，由于第三部門宣傳少，對(duì)其財(cái)務(wù)狀況和資金用途了解不夠，雖然名流們掀起了捐贈(zèng)的熱潮，但是對(duì)于普通的民眾來(lái)說(shuō)支持第三部門發(fā)展還是遙遠(yuǎn)的事情。二、第三部門發(fā)展困境的應(yīng)對(duì)措施（一）規(guī)范第三部門注冊(cè)的法律法規(guī)第三部門不能在參與公共服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，其中有一個(gè)重要原因就是不能合法登記，而徘徊在合法之外，跨不過(guò)門

10、檻，進(jìn)不了正堂，使得“我國(guó)第三部門缺乏自主選擇和開(kāi)辟自己生存和發(fā)展空間的環(huán)境條件7。 ”要解決第三部門參與公共服務(wù)的制度困境問(wèn)題，首先就要解決準(zhǔn)入制度上的障礙。只有提高第三部門的社會(huì)合法性，才可以正確發(fā)揮公民社會(huì)的巨大作用，這不僅是關(guān)系到第三部門興旺發(fā)達(dá)的關(guān)鍵，同時(shí)也是政府統(tǒng)治方式的轉(zhuǎn)變的重要因素。第三部門邁入合法門檻中，找可以掛靠的業(yè)務(wù)主管部門是難題之一，去雙重化，就是要砍掉找“婆家”這一門檻。國(guó)家規(guī)定要雙重登記批準(zhǔn)主要是為了成立后的雙重管理。且不說(shuō)雙重管理是否適用，但雙重登記未必需要，注冊(cè)登記的嚴(yán)格性可以在一個(gè)部門中規(guī)范登記程序，不需要兩個(gè)部門同時(shí)審批，如果兩個(gè)部門審批意見(jiàn)不同，也可能引起

11、這兩個(gè)部門的糾紛。在國(guó)外， 一般沒(méi)有國(guó)家規(guī)定第三部門需要進(jìn)行雙重審批和登記。登記工作中更應(yīng)當(dāng)注重程序的規(guī)范化，如果程序嚴(yán)密， 審查嚴(yán)格，第三部門的登記程序也不會(huì)出現(xiàn)太多的紕漏。雙重的登記不僅要花費(fèi)更多的財(cái)力物力，而且兩個(gè)部門交叉的審核責(zé)任有時(shí)是重復(fù)的，甚至?xí)霈F(xiàn)相互推諉的情況，更不利于登記程序的嚴(yán)格審查。同時(shí)，應(yīng)該設(shè)立專門職位是指政府部門設(shè)立專門負(fù)責(zé)登記的崗位，并由專門的人員來(lái)負(fù)責(zé)。國(guó)外的第三部門相對(duì)發(fā)達(dá)，一般都設(shè)專門人員負(fù)責(zé)第三部門的登記事宜。我國(guó)人員眾多，幅員遼闊，民間組成的第三部門日益增加，這就需要將登記工作專業(yè)化，因此有必要設(shè)立一個(gè)專門的崗位來(lái)辦理登記事宜。另外， 第三部門的登記需要一

12、個(gè)專門的人員來(lái)負(fù)責(zé)，主要是因?yàn)殡S著規(guī)范登記方面的法律出臺(tái)， 登記注冊(cè)就有了規(guī)范固定的程序，一旦程序規(guī)范化，就可以培訓(xùn)崗位知識(shí)，減短審批過(guò)程，提高審批效率，同時(shí)也使登記職責(zé)明確到個(gè)人，讓個(gè)人幫助第三部門蓋到各部門的審批公章，減輕第三部門申請(qǐng)過(guò)程中的工作量。如果個(gè)人去辦理過(guò)戶、 評(píng)估等各類繁瑣程序，就要花費(fèi)很多的時(shí)間和精力。這里要求將注冊(cè)登記事宜專業(yè)化。簡(jiǎn)化程序，主要是指簡(jiǎn)化審批的過(guò)程。設(shè)立專門職位是為了能夠提高審批的效率，節(jié)省不必要的人力和物力，讓第三部門可以將更多的精力放到參與公共服務(wù)中去。（二）規(guī)范對(duì)第三部門的管理管理是為了規(guī)范第三部門的工作流程，減少不必要的成本，提高工作效率監(jiān)督是為了使第

13、三部門能按章程中的宗旨落實(shí)于實(shí)踐，并讓該部門的每一分錢都能用到公民身上。若降低了第三部門的準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化了登記程序，那么對(duì)第三部門的監(jiān)管就顯得尤為重要。監(jiān)管制度既要嚴(yán)密，又要可行;既要適度、有效，又要盡量降低管理成本。筆者認(rèn)為解決監(jiān)管制度困境，可以有以下幾個(gè)方面的對(duì)策:首先，要明確管理職責(zé)。要明確管理職責(zé)首先必須統(tǒng)一第三部門在法律上的概念。 我國(guó)第三部門參與公共服務(wù)時(shí)，監(jiān)管制度上會(huì)存在障礙主要是因?yàn)閷?duì)第三部門法律名稱不統(tǒng)一，管理部門間的管理內(nèi)容存在交叉，沒(méi)有明確細(xì)化責(zé)任。由于第三部門被劃分為三類部門，所以關(guān)于三類部門的監(jiān)管就有三個(gè)不同的法律， 雖然有很多內(nèi)容是相同或相似，但還是會(huì)存在不同的地方

14、，有時(shí)管理部門就不知道應(yīng)當(dāng)依照哪個(gè)法律會(huì)最合適。況且這三類部門本身就有交叉的地方，在注冊(cè)的形式上就存在爭(zhēng)議?？梢?jiàn)，由于立法層次不高，且過(guò)于籠統(tǒng)，一些本應(yīng)由法律法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)往往由行政規(guī)章或者其他規(guī)范性文件等形式規(guī)定，相對(duì)于市場(chǎng)組織和政府組織的制度規(guī)范功能較弱8其次，要取消雙軌制。我國(guó)實(shí)行的是雙軌制的管理，登記管理部門的管理職責(zé)與業(yè)務(wù)主管單位的管理職責(zé)有很多重合之處，這就造成了職責(zé)不明晰，第三部門就陷入了管理過(guò)嚴(yán)格與管理過(guò)松散的兩種不良狀態(tài)，要化解這一困境，就必須細(xì)化每個(gè)職責(zé)，將雙軌制的管理變成單軌制更符合社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。一方面，因?yàn)槲覈?guó)己開(kāi)始逐步弱化注冊(cè)登記的雙軌制原則，而且這也是國(guó)際的趨勢(shì)，

15、與單部門登記配套的監(jiān)管制度也應(yīng)當(dāng)變?yōu)閱诬壷?。另一方面，?xì)化所有責(zé)任，并把它們較為平均的分配到兩個(gè)部門的這種做法，在實(shí)踐中有比較大的難度，與其大動(dòng)干戈，糾結(jié)不清，還不如一刀切，把主要的監(jiān)管責(zé)任都分配到一個(gè)部門，也就不存在推誘責(zé)任的理由了。最后，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督雖然是一種非正式監(jiān)督機(jī)制，但它卻是不可替代的，對(duì)第三部門實(shí)行社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)來(lái)自于對(duì)第三部門 “公共責(zé)任”的追問(wèn)。 國(guó)外的第三部門都被要求公開(kāi)行政事務(wù)和資金運(yùn)作方向，其中一個(gè)重要目的在于加強(qiáng)社會(huì)對(duì)第三部門的監(jiān)督。它使每一個(gè)對(duì)該組織關(guān)心或有疑問(wèn)的人都可以對(duì)它進(jìn)行檢查、監(jiān)督，一旦被發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，第三部門則會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰。第一，可以發(fā)揮媒體

16、監(jiān)督。因?yàn)槊襟w是公眾獲取信息的主要渠道，普及范圍廣、影響大， 具有導(dǎo)向作用和威懾作用，能夠?qū)Φ谌块T及其管理者形成強(qiáng)有力的約束。第二， 可以發(fā)揮公眾的監(jiān)督。第三部門服務(wù)對(duì)象就是社會(huì)公眾。所以志愿者和公眾對(duì)第三部門的監(jiān)督有著較大的發(fā)言權(quán)。為此， 政府應(yīng)以法律或條例的形式強(qiáng)制要求第三部門組織公開(kāi)相關(guān)信息，或者以互聯(lián)網(wǎng)的方式建立公眾投訴渠道，逐步形成制度化、可操作的社會(huì)評(píng)估制度9。（三）加大對(duì)第三部門的認(rèn)知要加大對(duì)第三部門的認(rèn)知就加強(qiáng)合作，加大合作是指政府與第三部門之間的平等協(xié)作，雖然政府有引導(dǎo)審查的權(quán)利，但不能以命令的方式與第三部門合作，應(yīng)當(dāng)積極去除過(guò)多的行政化色彩，給第三部門發(fā)展提供較為寬松的制

17、度環(huán)境和較為自由的成長(zhǎng)空間。平等建立關(guān)系是政府和第三部門互惠互利的前提。加大合作的目的還在于增進(jìn)政府與第三部門的相互了解，只有相互了解之后，某些存在認(rèn)知偏差的官員才能放寬心態(tài)，有效引導(dǎo)和支持第三部門的發(fā)展。另一個(gè)方面要增強(qiáng)第三部門的宣傳，雖然第三部門在地震、泥石流等危機(jī)災(zāi)害中發(fā)揮了重大作用，但普通民眾對(duì)第三部門還是不甚了解，除了像中國(guó)紅十字會(huì)這樣國(guó)際性的第三部門有所耳聞之外，對(duì)其他第三部門一無(wú)所知，連名稱都說(shuō)不上來(lái)，更不用說(shuō)理解和信任了，熱衷于當(dāng)志愿者服務(wù)的也一般只活躍在學(xué)校的范圍之內(nèi)。究其原因，宣傳力度不夠是一個(gè)重要原因。現(xiàn)代的各類商業(yè)廣告充斥著我們生活的方方面面，但唯獨(dú)第三部門的公益廣告少

18、之又少，這與第三部門財(cái)務(wù)主要用于公共服務(wù)有很大的關(guān)系，可是，如果缺乏宣傳力度，民眾不了解，就少了籌集資金的來(lái)源，因此必要的宣傳經(jīng)費(fèi)是需要的。另外， 關(guān)于第三部門基礎(chǔ)知識(shí)的科普性類書籍缺乏，更多出版的是學(xué)術(shù)研究方面的雜志，政府在這一方面也應(yīng)當(dāng)給予第三部門恰當(dāng)?shù)膸椭?。另一方面，第三部門自身還應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)自己的行政事務(wù)，對(duì)活動(dòng)開(kāi)展情況和資金去向都要詳細(xì)說(shuō)明，保證民眾隨時(shí)都可以查閱到該第三部門的活動(dòng)情況。財(cái)務(wù)透明化，行政公開(kāi)化。這樣才能提高第三部門公信力。具有誠(chéng)信形象和良好社會(huì)聲譽(yù)的第三部門才能夠得到包括受益人、資助者及合作伙伴和公眾的認(rèn)可，提高組織的公信力，募集到更多的資金10。俞可平 . 中國(guó)公民社會(huì): 概念、分類與制度環(huán)境J. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006(1):109 122社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例第九條3劉桂云.我國(guó)第三部門的發(fā)展及其法律環(huán)境J.河北法學(xué)，2010(7):141一 145劉桂云.我國(guó)第三部門的發(fā)展及其法律環(huán)境J. 河北法學(xué)，2010(7):141一 145俞可平 . 中國(guó)公民社會(huì): 概念、分類與制度環(huán)境J. 中國(guó)