行政事業(yè)單位資產管理模式構建

1、張月玲陳紅麗：行政事業(yè)單位資產管理模式構建行政事業(yè)單位資產管理模式構建張月玲陳紅麗山東青島）（山東科技大學經濟管理學院摘要：本文以行政事業(yè)單位資產管理的“兩個辦法”為指導，構建“三級”資產管理體制。在此基礎上，從硬管理兩個層面創(chuàng)新管理手段，從而創(chuàng)新行政事業(yè)單位資產管理模式。以期為確保行政事業(yè)單位資產的軟、安全完整，提高資產使用效率和運營效果，節(jié)約公共資源提供借鑒。關鍵詞：行政事業(yè)單位資產管理體制模式構建一、引言行政事業(yè)單位的資產是國有資產的重要組成部分，這些資產類似于國外的公共部門資產。國外公共部門資產的主要管理模式有日韓模式、德澳模式、美加模式、巴西模式。日韓模式是由財政部門負責綜合管理行政

2、事業(yè)單位國有資產，由各主管部門負責資產具體管理；德澳模式是由財政部門所屬的專門機構負責，并在全國成立分支機構管理全國的公有資產；美加模式中，財政部負責政府資產預算管理，制定統(tǒng)一的管理制度和法規(guī)，并單獨設立專門的資產管理機構，負責政府資產管理的具體事務；巴西模式可以概括為由計劃預算管理部的聯(lián)邦資產秘書處負責日常管理。上述資產管理模式，對我國的行政事業(yè)單位資產管理具有重要的借鑒作用。年，財政部和行政事業(yè)單位國有資產管理辦法，對行政事業(yè)單位開展國有資產管理工作起到了重要作用。多年來，原國有資產管理局制定發(fā)布了各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位在國有資產管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但由

3、于規(guī)章制度滯后、管理體制未隨著國民經濟和社會發(fā)展，以及部門預算、國庫集中支付、政府采購“、收支兩條線”等財政改革的不斷理順等原因，仍然存在不少問題。深入，原有的制度規(guī)定已不適應國有管理工作的需求，迫切需要出臺新的管理辦法以規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產管理工作。為此，財政部在廣泛聽取各方面意見和反復研究的基礎上，頒布了行政單位國有資產管理暫行辦法和事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法（以下簡稱“兩個辦法”），并從年月日起執(zhí)行。從宏觀角度對行政事業(yè)單位資產管理進行了規(guī)范，提出了“國家統(tǒng)一所有，管理體制，并規(guī)定各級財政部門是政府負責行政事業(yè)單位國有資產管理的職能部門。本文以“兩個辦政府分級監(jiān)管，單位占有使

4、用的”法”為指導，從管理體制、管理制度和管理手段方面，構建行政事業(yè)單位資產管理模式。二、行政事業(yè)單位資產管理體制的構建（一）管理體制的功效管理體制是指國家機關、企業(yè)和事業(yè)單位的機構設置和管理權限劃分的制度，是指管理單位的決策權限、隸屬關系、機構設置、調控機制、監(jiān)督方法等方面的結構體系和組織制度。國有資產管理體制，是在中央與地方之間，以及地方各級政府之間劃分國有資產管理權限，建立國有資產經營管理機構與體系的一項根本制度。理順行政事業(yè)單位資產管理體制，是推進行政事業(yè)單位資產管理的根本保證。（二）“三級”資產管理體制的構建國有資產管理體制以管理方式集約化、管理流程規(guī)范化、管理手段信息化、管理機構專門

5、化、管理規(guī)則法制化為目標，建立起以財政部門主導的、適合我國國情的新型管理體制“。兩個辦法”確定了“財政部門統(tǒng)一管理，各部門分工負責，單位占有使用”的行政事業(yè)單位國有資產管理分級管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理體制。即財政部門作為政府負責行政事業(yè)單位資產管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產進行宏觀管理，行政事業(yè)單位主管部門負責對本部門所屬國財政部門作為行政事業(yè)單位資產管理的職能部門，對行政事業(yè)單位資產實行綜合管理，履行資產配有資產實施監(jiān)督管理和具體管理。置、資產使用、資產處置等職能，特別是在資產配置標準的制定、閑置資產的調劑利用、資產收益的征繳等方面一系列監(jiān)督管理職能。各級財

6、政部門應按照財政部令的要求和統(tǒng)一部署，盡快把此項職能承擔起來，健全機構，充實人員，在黨委和政府的領導下，切實履行管理職責，創(chuàng)新管理模式，強化工作措施，不斷提高行政事業(yè)單位資產管理水平，推進國有資產管理體制改革向縱深發(fā)展。（三）“三級”資產管理體制結構按照這一框架，構建了行政事業(yè)單位“三級”資產管理體制，即一級資產管理部門二級資產管理部門三級資產管理部門（部門落實到個人管理或使用）。一級資產管理部門即資產宏觀管理部門，是國家的各級財政部門；二級資產管理部門，即資產所在的行政事業(yè)單位；三級資產管理部門，即微觀管理部門，是行政事業(yè)單位內部資產管理和使用的部門或個人。（）一級資產管理部門。各級財政部門

7、作為政府負責行政事業(yè)單位資產管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產進行宏觀管理，是行政事業(yè)單位資產管理的一級部門。按照資產管理與預算管理相結合的原則，根據“一級政府、一級財政、一級預算”的體制，我國政府財政可分為“兩層五級”，即中央和地方兩層，地方分為省、市、縣、鄉(xiāng)，共兩個層面五個級次。本級財政部門受上一級財政部門的指導與監(jiān)管，主要負責宏觀層面行政事業(yè)單位資產的管理，如政策法規(guī)的頒布與實施等。（）二級資產管理部門。各級行政事業(yè)單位為二級資產管理部門。行政事業(yè)單位是資產管理的主體，接受所屬財政部門的指導與監(jiān)管，負責管理本單位的資產。資產管理包括從取得、使用、處置等各個環(huán)節(jié)，確保資產的合理配置，提

8、高資產的使用效益。（）三級資產管理部門。行政事業(yè)單位內部各部門為作者簡介：張月玲（），女，山東章丘人，山東科技大學經濟管理學院教授陳紅麗（），女，甘肅天水人，山東科技大學經濟管理學院碩士研究生148·綜合2010年第1期（下）三級資產管理部門。為了實現(xiàn)行政單位的國家管理職能和事業(yè)單位的社會服務職能，行政事業(yè)單位內部要設置各種職能部門，具體負責行政事業(yè)單位的各種事務，這些部門所需要的資產由他們來使用與管理，同時行政事業(yè)單位要設立專門的資產管理部門，指導部門內部要根據資產的特點具體管理，將資產管理責任到人，與監(jiān)管本單位各部門的資產管理，確保資產的安全與使用效益最大化。使用、保管責任到人。

9、另外，在此“三級”資產管理體制之外，還有必要實行委托管理制。辦法指出，在理順職能的基礎上，各級財政部門要結合本級行政單位國有資產管理的實際情況和工作需要，可以將行政單位國有資產管理的一些具體工作委托有關部門負責，并受委托部門和行政單位的具體職責分工，以充分發(fā)揮財政部門、受托部門和行政單位的積極性。明確財政部門、三、行政事業(yè)單位資產管理體制的管理制度建設（一）一級資產管理部門的資產管理制度建設一級資產管理部門是行政事業(yè)單位資產管理的宏觀管理部門，也是最高級次的管理部門。國家資產管理制度建設。財政部是我國有關財政法規(guī)制度制定頒布的主管部門，管理制度建設重在宏觀層面的把握，根據國家經濟形勢的變化，結

10、合行政單位社會管理職能與事業(yè)單位社會服務職能的特點，制定、頒布行政事業(yè)單位資產管理的一系列制度，包使用、保管、處置等各個環(huán)節(jié)，并及時出臺具體的實施辦法，以便于行政事業(yè)單位資產管理更具有可操作性。如“兩個辦括從資產取得、法”已經為行政事業(yè)單位資產管理搭建了框架，在“兩個辦法”的基礎上，財政部要盡快研究制定行政事業(yè)單位國有資產的配置、使用、處置、評估、統(tǒng)計報告及特殊資產管理等一系列配套管理制度，細化各個環(huán)節(jié)的管理，將國有資產管理工作落到實處，力求全面規(guī)范行政事業(yè)單位的國有資產管理工作。具體來講，配置環(huán)節(jié)主要制定行政事業(yè)單位國有資產配置審批辦法，并完善資產的配置標準；使用、行政事業(yè)單位國有資產有償使

11、用審批辦法、行政事業(yè)單位國有資產有環(huán)節(jié)主要制定行政事業(yè)單位國有資產調劑使用審批辦法償使用收入管理辦法；處置環(huán)節(jié)主要制定行政事業(yè)單位國有資產處置審批辦法和行政事業(yè)單位國有資產處置收入管理辦法；評估環(huán)節(jié)制定行政事業(yè)單位國有資產資產評估辦法；統(tǒng)計報告環(huán)節(jié)主要制定行政事業(yè)單位國有資產清查實施方案和行政事業(yè)單位；特殊資產管理方面根據資產性質不同主要制定行政事業(yè)單位境外資產管理辦法、行政事業(yè)單位無形資產國有資產統(tǒng)計報告制度管理辦法、行政事業(yè)單位涉密資產管理辦法及行政事業(yè)單位資產管理辦法等。同時，還應該以企業(yè)內部控制制度理論為指導，地方各級財政部門的資產管理制度建設。地方各級財政部門，根據國家財政部頒布的資

12、產管理相關制定行政事業(yè)單位內部控制制度。制度，結合本地區(qū)的實際，制定相應的資產管理辦法，并指導其所屬行政事業(yè)單位的資產管理。（二）二級資產管理部門的管理制度建設根據一級財政部門頒布的制度，結合本單位的情況制定相應的管理規(guī)章制度，特別要注意具體、明確，便于落實。行政事業(yè)單位的第一負責人對本單位資產管理負責，這樣可以加強單位對資產管理的重視，提高資產的利用率與安全完整性。設置本單位的資產管理機構，獨立于財務部門，與財務部門相互牽制，負責本單位資產管理的各項工作。在設立專門資產管理機構的基礎上，根據本單位的實際，如規(guī)模、業(yè)務等，配備專門的資產管理人員，具備財會、管理、金融等相關領域在前述工作的基礎上

13、，制定本單位的資產管理制度，制度先行，制度創(chuàng)新，有效地管理單位資產。知識，并具有較好的政治素質。（三）三級資產管理部門的管理制度建設三級資產管理部門即行政事業(yè)單位內部資產管理與使用部門。根據本行政事業(yè)單位資產管理制度，制定具體的實施辦法，具體落實到部門或個人。特點是更具體、更細化。行政事業(yè)單位內部部門的第一負責人，負責委托代理制，行政事業(yè)單位內部部門的第一負責人授權委托本部門某一副職，負責本部門的資產管理工作。本部門的資產管理工作。個人責任制，根據資產的特點與使用情況，落實管理人員與使用人員的責任，行政事業(yè)單位資產的使用和保管必須狠抓，做到職責分工，責任到人。第一負責人負責本單位資產管理的全面

14、工作，并對本行政事業(yè)單位第一負責人負責。如高等學校二級學院的院長對?？紤]到部門第一負責人事情較多，除特殊情況外，如國家統(tǒng)一的資產清查等，一般可采用委托代理制。委托代理人的責任制長負責。度，本部門某一副職接受第一負責人的委托，全面負責本部門的資產管理工作，要立書面的委托受托書，并及時向第一負責人匯報資產管理工作情況，對第一負責人負責。主要工作是根據行政事業(yè)單位資產管理的規(guī)章制度，制定本部門的資產管理具體辦法，加強對本部門資產管理工作的監(jiān)管。關于資產分類、登記、購置、使用、處置等，與上級部門的管理要求保持一致。管理與使用人員的責任制度，具體負責本業(yè)務部門所使用的資產的管理，做到“誰使用誰負責”，公

15、共用品制定專門人員負責，約束資產的使用與保管。問責制，根據資產的存量與使用、安全完整情況，追究相關人員的責任。（四）委托管理制制度建設如果根據情況實行委托管理資產，應該明確財政部門、受委托部門和行政事業(yè)單位的具體職責分工，將這些分工通過制度加以規(guī)范。制度在先，共同執(zhí)行，以充分發(fā)揮財政部門、受托部門和行政單位的積極性。提高行政事業(yè)單位資產管理水平，制度建設是基礎。各行政事業(yè)單位應在嚴格執(zhí)行財會法規(guī)制度的基礎上，結合自身的具體情況，建立健全內部的規(guī)章制度，嚴格資產購置、使用、調撥、報廢等審批權限和手續(xù)，杜絕在資產管理中的主觀隨意性。同時建立資產管理部門、資產使用部門和財務部門既協(xié)調配合又相互監(jiān)督制

16、約的核算機制，加強部門處室間的銜接和協(xié)作，使資產的增減變動情況及時反饋到財務部門，確保資產的安全完整。四、行政事業(yè)單位資產管理手段（一）資產管理硬手段資產管理硬手段是指通過改善資產管理的硬環(huán)境，如配備先進的辦公設施、應用高效便捷的軟件等。配備計算機進行管理是資產管理的必要手段，信息時代計算機已經滲透到社會生產和人民生活的方方面面，資產管理信息化是實現(xiàn)有效資產管理的重要途徑，而配備較好功能的計算機是實現(xiàn)資產信息化管理唯一手段。同時，資產管理的硬手段還包括自主研發(fā)或購買功能齊全的、先進的資產管理軟件，注意軟件的更新與升級。在此基礎上，安裝寬帶網絡，實現(xiàn)信息的完全暢通，加速信息共享。此外，在設置專職

17、的資產管理機構的基礎上，改善資產管理部門的其他辦公條件。149張月玲陳紅麗：行政事業(yè)單位資產管理模式構建（二）資產管理軟手段“理念”指對某種事物的觀點、看法和信念，在認識一件事物或事件的時候，只有具備正確、合理的理念，才能認清事物的本質，得出有效的解決辦法。資產管理軟手段是指通過狠抓以人為本的管理，引進先進的管理理念，如新公共管理、職能滲透式管理、精細化管理等，實現(xiàn)資產的管理目標。（）人本管理理念。人本管理理念，就是以人為根本的管理理念。在所有因素中，人是最活躍的因素，調動好了人的積極性，才能提高工作效率，取得事半功倍的效果。在行政事業(yè)單位資產管理中，堅持以人為本，是非常重要的一個環(huán)節(jié)。堅持以

18、人為本，就是要建立從上到下的人管人的管理機制；堅持以人為本，就是要堅持以人為中心，實現(xiàn)責任到人的所以，樹立人本管理理念是重要的管理手段。（）新公共管理的管理目標；堅持以人為本，才能有效地降低行政事業(yè)單位資產使用成本。理念。新公共管理（，）運動始于世紀年代初的新西蘭，其理念是在不斷推進政府職能市場化和公共服務社會化的基礎上，主張將私人部門的管理經驗和模式引入公共部門，倡導“以市場為基礎”的公共管理，達到追求經濟、效率和效益的（，）目標。新公共管理的核心理念是從傳統(tǒng)的行政“舊管理”（）到商業(yè)化的“新管理”（），包括在組織結構、管理方式和個人行為方面的諸多變革。在實施過程中，新公共管理要求：在政策制

19、定層面，對總支出進行戰(zhàn)略性控制并根據各支出項目的優(yōu)先次序安排預算；在操作層面，執(zhí)行與個人責任制相結合的充分授權，關注成效；在信息支持方面，建立高效的支持決策的信息系統(tǒng)，包括預算信息系統(tǒng)、會計信息系統(tǒng)和國庫監(jiān)控系統(tǒng)等。行政事業(yè)單位資產雖然不像企業(yè)那樣追求利潤，不計算成本，但以盡可能少的資產消耗實現(xiàn)盡可能多的辦事效益，少花錢多辦事，是公共部門工作的指導方針，將新公共管理的理念引效率和效益的的管理目標。（）職能滲透管理理念。職能是某一部門或崗位人入行政事業(yè)單位資產管理，才能達到資產管理的經濟、員應該完成的工作職責。滲，是指液體慢慢地透入或漏出。透，是指穿通，通過。而滲透，則比喻一種事物或者勢力逐漸進

20、入到其他方面。職能滲透就是指不同工作部門或不同崗位的人員，為了實現(xiàn)某一工作目標而相互配合，相互支持。行政事業(yè)單位管理涉及多單位、多部門、多人員，要管理好行政事業(yè)單位的資產，這些單位、部門和人員必須通力配合，相互支持，僅僅依靠行政事業(yè)單位專職資產管理部門是遠遠不夠的。將職能滲透理念融入到行政事業(yè)單位資產管理，各單位、各部門及人員正確看待整體利益與個體利益，將自己置于利益（）精細化管理理念。精細化也被翻譯為精益，精益管理源于精益生產。企業(yè)通過共同體之中，最終實現(xiàn)行政事業(yè)單位資產管理的目標。管理流程，“零缺陷”“、準時化生產”“、零庫存”等都已經成為精細化管理的代名詞。按照精細化管理的理精細化管理優(yōu)

21、化其生產流程、念，從產品的研發(fā)、生產、到銷售，從原料進廠到成品出廠，從源頭到過程控制，每一個環(huán)節(jié)都要考慮周詳，步步受控，不留死角。從而增強企業(yè)的競爭力，獲取市場份額，實現(xiàn)利潤的最大化。正確把握精細化管理，需要注意以下方面：精細化管理首先是一種科學的管理方法。管理是組織將有限的資源發(fā)揮最大效能的過程。要實現(xiàn)精細化管理，必須建立科學量化的標準和可操作、易執(zhí)行的作業(yè)程序，以及基于作業(yè)程序的管理工具；精細化管理也是一種管理理念。它體現(xiàn)了組織對管理的完美追求，是組織嚴謹、認真、精益求精思想的貫徹；精細化管理排斥人治，崇尚規(guī)則意識。規(guī)則包括程序和制度，它要求管理者實現(xiàn)從監(jiān)督、控制為主的角色向服務、指導為主的角色轉變，更多關注滿足被服務者的需求；精細化管理研究的范圍是組織管理的各單元和各運行環(huán)節(jié)，更多的是基于原有管理基礎之上的改進、提升和優(yōu)化；實施精細化管理的目的是基于組織戰(zhàn)略清晰化、內部管理規(guī)范化、資源效益最大化的基礎上提出的，它是組織個體利益和整體利益、短期利益和長期利益的綜合需要；精細化管理最終的解決方案只能是通過訓練達到組織成員素質提升的方式實現(xiàn)；精細化在行政事業(yè)單位資產管管理不是一場運動，而是永續(xù)精進的過程，是自上而下的積極引導和自下而上的自覺響應的常態(tài)式管理模式。理引入精細化管理的理念，就需要建立科學的管理體制，制度先行