民營化：消防管理體制改革的一種路徑(一)

1、民營化：消防管理體制改革的一種路徑(一)內(nèi)容摘要：民營消防隊(duì)“見火不救”事件突顯出當(dāng)下中國消防管理體制的困局。城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變、消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性以及公共部門消防服務(wù)供給能力的不足使得消防事務(wù)的民營化具有客觀必要性。我國消防服務(wù)民營化改革宜采取通行的合同承包方式，通過委托民營部門生產(chǎn)部分消防服務(wù)實(shí)現(xiàn)政府角色向事前決策者和事后監(jiān)管者的嬗變，從而在維系政府公共責(zé)任的前提下向全社會(huì)公平地供給消防服務(wù)。為了保障消防民營化的順利推行，通過立法規(guī)定政府在后民營化階段的規(guī)制責(zé)任尤為迫切。關(guān)鍵詞：消防服務(wù)；民營化；合同承包；政府規(guī)制一、引言：問題研究之緣起晚近三十年來，隨著公共事務(wù)

2、日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)在西方國家發(fā)起。從大的方面來說，這場“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機(jī)制等”。在這一過程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化（Privatization）方式因?yàn)槠鹾狭恕罢丝s、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進(jìn)而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的徹底免除（即所謂的“國家除任務(wù)化”），它僅僅表明私

3、人部門對某些公共行政事務(wù)程度不同的參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！痹谖覈愿母镩_放以來，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務(wù)履行為旨趣的民營化改革運(yùn)動(dòng)同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營、合同外包等形式的民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留的行政領(lǐng)域，民營化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”

4、、“老板消防隊(duì)”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。就公共事務(wù)的治理而言，這種公私部門之間的合作確實(shí)能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。但是，我國當(dāng)下的一些公共行政民營化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過低等問題，甚至很多民營化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件進(jìn)行的。由于法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域的民營化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任的淡出、公共服務(wù)質(zhì)量的下降、私人部門的惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營消防隊(duì)“見火不救”及其所引發(fā)的生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營化過程中的重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營化的利弊

5、、時(shí)機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問題提供了難得的個(gè)案?！懊駹I消防隊(duì)見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時(shí)許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國的家突起大火。危急時(shí)刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)因該村沒有上交防火費(fèi)而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國的數(shù)萬元的房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門同意成立這家民營消防隊(duì)主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災(zāi)，公安消防隊(duì)無法及時(shí)趕到現(xiàn)場實(shí)施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)的消防隊(duì)正好可以彌補(bǔ)這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費(fèi)，

6、消防隊(duì)勉強(qiáng)能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費(fèi)作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門廢除。無奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)不得不逐個(gè)村屯簽協(xié)議，對于沒有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務(wù)。時(shí)至今日，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)已經(jīng)名存實(shí)亡。消防隊(duì)“見火不救”事件經(jīng)過多家媒體的報(bào)道之后引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，爭議之焦點(diǎn)集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關(guān)的責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政的民營化是否存在禁區(qū)或界限？遺憾的是，學(xué)界尚未從民營化及政府管制的角度對這一典型社會(huì)事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)的社會(huì)議論僅僅停留于感情層面的爭執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化的界限問題并非

7、易事，為此，本文擬從民營消防隊(duì)見火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景，對消防事業(yè)的管理能否實(shí)行民營化、需要什么形式的民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動(dòng)等問題進(jìn)行初步研究，希冀通過這種個(gè)案式的分析以點(diǎn)及面地觸及公共行政民營化的界限問題，從而為我國當(dāng)下日益深入的民營化改革提供理論支撐和相應(yīng)的制度保障，并求教于學(xué)界同仁。二、消防服務(wù)民營化之必要性如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害之一，所不同的是：由于火災(zāi)的突發(fā)性和人為因素，使人類還無法象對待其他災(zāi)害一樣，對其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會(huì)所造成的人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪設(shè)想。正是

8、基于消防服務(wù)所具有的非排他性和非競爭性，這種公共物品的無償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國家中政府的份內(nèi)之責(zé)。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說，政府是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者的雙重角色？域外有關(guān)國家的公共管理實(shí)踐似乎對此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。在理論上，消防事務(wù)的管理畢竟涉及公共安全的維護(hù)，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然的國家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來承擔(dān)。然而

9、，“某項(xiàng)公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體的特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時(shí)空下的具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項(xiàng)公共任務(wù)視為國家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。根據(jù)我國現(xiàn)行消防法第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務(wù)消防隊(duì)?？梢?，借助多種形式的民間力量參與消防事務(wù)的治理非但不為

10、現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵(lì)和提倡。那么，消防事務(wù)的民營化在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個(gè)方面：第一，城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。就我國當(dāng)下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)的考察。改革開放二十多年來，我國整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個(gè)方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，很多行政領(lǐng)域的改革（如醫(yī)療、社保等改革）實(shí)際上主要都是在城市進(jìn)行的，或者說改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民?，F(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此

11、。無論是上個(gè)世紀(jì)八十年代之初頒行的消防條例還是九十年代末期頒行的消防法，無不將消防資源偏向于廣大城市。也就是說，城市的消防事務(wù)得到了政府的高度關(guān)注，政府所提供的消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒有城市密集，火災(zāi)的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來，政府所提供的消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過了一般的城市，火災(zāi)發(fā)生的幾率日益增大，消防服務(wù)的需求也隨之提升。在這一背景之下

12、，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)的城市消防體制面對中國農(nóng)村的變化表現(xiàn)出強(qiáng)烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對消防服務(wù)的巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的開展，城鄉(xiāng)二元對立的緊張格局有望得到及時(shí)緩解。于是，消防事務(wù)的民營化自然就成了社會(huì)發(fā)展之需。第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)的治理邏輯地包含了兩個(gè)組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護(hù)和社會(huì)治理效果的角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、

13、防消結(jié)合原則”的原因所在。大體上來說，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、消防設(shè)施的配置、消防安全的檢查以及火災(zāi)隱患的整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點(diǎn)十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點(diǎn)更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策的制定以及政策落實(shí)與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實(shí)施，更多的時(shí)候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實(shí)上，現(xiàn)行消防法對專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵(lì)，本身就意味著

14、立法者對民間消防力量參與滅火救援的認(rèn)可。在民營化理論上，這屬于典型的“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)，只是通過私法的組織形態(tài)來繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊(duì)員彌補(bǔ)公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試?？梢姡朗聞?wù)雖然觸及社會(huì)公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)的可分解性，對于其中具有執(zhí)行性質(zhì)的滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量的參與。第三，公共部門消防服務(wù)供給能力的不足。目前，我國消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級別相吻合，最基層的公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對消防資

15、源的需求，但對于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務(wù)。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場，也會(huì)因?yàn)榈R最佳救火時(shí)間而無濟(jì)于事。事實(shí)上，在前文敘及的民營消防隊(duì)見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊(duì)求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些近郊的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)的徹底消滅永遠(yuǎn)都無法實(shí)現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本的消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也因?yàn)樨?cái)政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的

16、控制而難以實(shí)現(xiàn)?？梢姡鎸V大農(nóng)村地區(qū)日益增長的消防需求，公共部門消防服務(wù)的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農(nóng)村提供應(yīng)有的消防服務(wù)。由此可見，消防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)的民營化將是我國未來消防體制改革的必由之路。三、消防服務(wù)民營化之模式選擇上文的分析表明：在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)的實(shí)際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊(duì)見火不救事件中，對于誰交錢就給誰救火、不交錢就

17、不給救火的民營消防隊(duì)來說，排他性已經(jīng)十分明顯，消防服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品的消防一旦變成了排他性的私人產(chǎn)品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向的改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營化改革不僅無助于消防服務(wù)的公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性的喪失。民營化理論的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)的構(gòu)成要素區(qū)分為三個(gè)基本的參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個(gè)人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會(huì)階層或者獲得輔助性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者

18、直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間的這一區(qū)分構(gòu)成了整個(gè)民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)的十種不同制度安排（見下表）。公共服務(wù)提供的制度安排生產(chǎn)者安排者（提供者）公共部門 私人部門公共部門政府服務(wù) 政府出售政府間協(xié)議私人部門合同承包 自由市場特許經(jīng)營 志愿服務(wù)補(bǔ)助 自我服務(wù)憑單制值得注意的是，在上述不同的制度安排中，

19、有七種安排的生產(chǎn)者是私人部門，民營化一般運(yùn)用到其中的若干形式。按照這一制度框架來分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營消防隊(duì)可以歸入“自由市場”式服務(wù)提供模式。在這一制度安排模式之下，生產(chǎn)者是私人部門，消費(fèi)者自己安排服務(wù)、選擇生產(chǎn)者并向其支付費(fèi)用，政府則不加任何干預(yù)。問題在于，市場制度所提供的僅僅是最普通的個(gè)人物品和可收費(fèi)物品，而現(xiàn)代社會(huì)所需要的消防服務(wù)恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營化之名放棄其作為公共服務(wù)安排者或提供者的責(zé)任。正如學(xué)者所言：真正的民營化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會(huì)造成政府角色的消失，而只是減少而已。因?yàn)檎砸袚?dān)政策

20、說服、規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬訂以及執(zhí)行、評估及修訂導(dǎo)正等功能，因此民營化的成功，是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的?？梢?，消防服務(wù)的民營化并非沒有任何界限可言。通常地，根據(jù)私人部門參與公共事務(wù)程度的不同，可以將民營化分為實(shí)質(zhì)民營化和形式民營化兩種基本類型。其中，實(shí)質(zhì)民營化指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開放由民間部門負(fù)責(zé)或提供。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營上，國家就可以通過特許經(jīng)營（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利直接向公眾出售其服務(wù)和產(chǎn)品，民營部門則往往為此向政府付費(fèi)，并在政府價(jià)格管制之下通過向

21、消費(fèi)者收費(fèi)的方式取得投資回報(bào)?？梢?，在實(shí)質(zhì)民營化的過程中，政府與民營部門之間并不存在委托關(guān)系，毋寧說是民營部門以自己的名義獨(dú)立完成行政事務(wù)的運(yùn)營。形式民營化又可稱為功能的民營化，指的是特定行政事務(wù)仍由國家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務(wù)。功能的民營化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務(wù)的合同承包最為典型?！罢摷皞鹘y(tǒng)公共服務(wù)的民營化（區(qū)別于國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的民營化）時(shí)，合同外包是最經(jīng)常提到的方式?！?1在合同承包下，政府可以通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一公共服務(wù)的民營化，即民間部門是生產(chǎn)者，政

22、府是安排者并由其向生產(chǎn)者支付費(fèi)用?？梢?，在形式民營化的過程中，政府與民營部門之間實(shí)際上存在委托關(guān)系，即政府仍然承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，只不過把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營部門實(shí)施而已。由此可見，作為公益物品之一的消防服務(wù)的供給事務(wù)宜采取合同承包的方式實(shí)現(xiàn)民營化。相比較特許經(jīng)營等實(shí)質(zhì)民營化方式及其他類似政府淡出等更為激進(jìn)的民營化方式而言，合同承包的優(yōu)點(diǎn)十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任，由其向作為生產(chǎn)者的民營部門支付費(fèi)用本身即是公共服務(wù)型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過委托民間力量生產(chǎn)消防服務(wù)，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會(huì)日益增長的消防需求與

23、有限行政資源之間的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平供給。當(dāng)然，與目前無償?shù)墓蚕婪?wù)尚未覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)相比，政府將消防服務(wù)（尤其是農(nóng)村地區(qū)的消防服務(wù)）外包給民營部門之后，勢必會(huì)引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但與政府親自生產(chǎn)相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費(fèi)用。有趣的是，根據(jù)國外學(xué)者對公共服務(wù)不同提供機(jī)制精細(xì)的比較研究，消防服務(wù)的合同外包比政府自己生產(chǎn)要節(jié)約20%50%的費(fèi)用。12考慮到我國普遍高昂的行政運(yùn)行成本，可以預(yù)見的是，將部分消防服務(wù)外包給民營部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。四、消防服務(wù)民營化之后續(xù)政府規(guī)制盡管民營化是在規(guī)制緩和（Deregulation）的背景之下

24、得以大力推行的，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說是政府從前臺(tái)走向幕后、從行政事務(wù)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國聯(lián)邦議院法律委員會(huì)主席魯佩特朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營化引者注）都不意味著國家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過國家監(jiān)督規(guī)定的機(jī)制，特別是國家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說，行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來承擔(dān)更多的保障責(zé)任?！?3在部分消防服務(wù)通過合同外包形式實(shí)施民營化之后，政府同樣必須加強(qiáng)后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及公共財(cái)產(chǎn)安全免遭以私法形式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的威脅。筆者認(rèn)為，消防服務(wù)民營化之后的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)著重解決好規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制手段兩個(gè)基本問題。（一）規(guī)制目標(biāo)作為公共物品的消防服務(wù)以合同外包的形式交由民營組織去生產(chǎn)，其根本目的在于借私人部門