完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的幾點建議

1、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的幾點建議三茅鎮(zhèn)財政所 劉效兵揚中市現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制是在1998年收支掛鉤財政管理體制基礎(chǔ)上，經(jīng)過2001年、2006年兩次調(diào)整確定的。其主要內(nèi)容是“一繼續(xù)、二調(diào)整、三核定、四建立”，一繼續(xù)即繼續(xù)實行“劃分收支范圍，核定收支基數(shù)，確定收支掛鉤比例，收入環(huán)比遞增包干，總額分成，欠收自補，超收返還”的體制形式。二調(diào)整即調(diào)整收入計算口徑，將原納入體制的增值稅15%部分和地方各稅收入由按總量計算調(diào)整為按地方一般預(yù)算收入計算；調(diào)整教育經(jīng)費管理體制，將農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費上劃市級管理（包含高中和幼兒園）。三核定即核定收入基數(shù)：以2005年度結(jié)算收入為基數(shù)；核定支出基數(shù)：以各鎮(zhèn)（區(qū)）2

2、005年度既得財力為支出基數(shù)；核定收入環(huán)比遞增率：根據(jù)全市各鎮(zhèn)（區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展狀況、財力水平和正常支出需求等綜合因素，將收入環(huán)比遞增率確定為19%、17%、15%三檔。四建立即建立轉(zhuǎn)移支付制度；建立償債機制；建立專項收入結(jié)算辦法；建立收入上臺階激勵機制。本輪體制已于2008年底到期，完善新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制迫在眉睫。本人根據(jù)三茅鎮(zhèn)近年來財政體制運行狀況，就下一輪體制提出幾點建議，僅供參考。一、 現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制運行的成效1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模逐年擴大，財力穩(wěn)定增長?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制在確立時,基本上遵循了超收入基數(shù)部分按比例分成的原則,最大限度地保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益，體現(xiàn)了多發(fā)展多得益,極大地調(diào)動了鄉(xiāng)

3、鎮(zhèn)政府培植財源,發(fā)展經(jīng)濟的積極性。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都能立足本地資源優(yōu)勢,強化發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模逐年擴大。以三茅鎮(zhèn)為例，2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入為 25789萬元，2008年財政收入達到43635萬元,財政收入平均每年增幅達23%。隨著財政收入的逐年擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用財力穩(wěn)定增長。2、財政實力增強，財政支出規(guī)模不斷擴大，為全鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力的財力保障。還以三茅鎮(zhèn)為例，2005年一般預(yù)算支出完成2251萬元，2008年一般預(yù)算支出完成4054萬元，比2005年增長1803萬元，年均增長21.6%。財政對農(nóng)業(yè)、科技、和社會保障支出的投入逐年遞增，2008年總計達到1700萬元，

4、保證了新農(nóng)村建設(shè)的需要。重點支出得到保證，全鎮(zhèn)對民生保障及基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年加大，僅2008年一年用于民生建設(shè)等方面資金總額就達到800萬元。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧富差距縮小，經(jīng)濟薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力顯著增長。在體制執(zhí)行期內(nèi)，市財政對經(jīng)濟條件好，財力有增長的鄉(xiāng)鎮(zhèn),適當多集中部分財力,同時在體制結(jié)算、轉(zhuǎn)移支付等方面,對經(jīng)濟條件差的經(jīng)濟薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行傾斜,從而通過合理調(diào)節(jié)財力，促進了地區(qū)間的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費上劃又大大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，解決了因教育布局帶來的財政不平衡的矛盾。二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制運行中存在的困難1、財力增長與地方財政收入增長不同步。例如三茅鎮(zhèn)2008年財政收入為43635萬元，一般預(yù)算收入

5、為18578萬元，按現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制測算，實際可用財力為4054萬元，僅占財政收入的9.3 % ，占一般預(yù)算收入的21.8%。2008年三茅鎮(zhèn)一般預(yù)算收入比上年增加3349萬元，增長22%；稅收分成財力同口徑比上年增加629萬元，增長18.5%，低于一般預(yù)算收入增幅3.5個百分點。而省市財政集中的財力較多，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的增長大大慢于經(jīng)濟的增長和稅收的收入。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)想多投入、快發(fā)展但“心有余而力不足”，另外由于基數(shù)大，分成比例低，再加上每幾年就對基數(shù)調(diào)整一次，稅收增長帶來的財力增長幅度很小，一定程度上制約了其發(fā)展熱情和發(fā)展速度。2、稅收征管體制與財政管理體制不相統(tǒng)一。一級政府一級財政，但

6、目前我市稅收征管按分局設(shè)置，一個分局管理幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分局只能反映全分局的征收情況，而不能逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映征收情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平時也拿不到國地稅的報表，只能年末憑國地稅出具的稅收統(tǒng)計表才了解全年的稅收情況，但此統(tǒng)計表是否能全面真實反映整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實情況則不得而知了。國地稅實行垂直管理，他們往往依據(jù)上級下達的指標完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏稅收任務(wù)的指導(dǎo)權(quán)，因而也喪失了掌握財政收入的主動權(quán)。另外企業(yè)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦廠的情況越來越普遍，但稅收仍然原行政隸屬關(guān)系統(tǒng)計，容易造成統(tǒng)計錯誤。這種情況在三茅鎮(zhèn)尤其明顯，由于市直和三茅鎮(zhèn)企業(yè)都由一個分局征收，如何劃分市直和三茅鎮(zhèn)就成為一個問題，特別是對改制企業(yè)和新辦企業(yè)如何界定更缺乏統(tǒng)一標準。

7、3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支撐能力弱，提供公共財政服務(wù)缺乏足夠財力支撐。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、公安、土管等部門體制的上劃、農(nóng)村綜合改革的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的職能由過去的征收型向服務(wù)型、監(jiān)督型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的收支事務(wù)相對減少，向廣大農(nóng)村提供公共財政服務(wù)的職能顯著加強，尤其是新農(nóng)村建設(shè)更是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力提出了更高的需求，由于本輪體制是對原有體制的繼續(xù)，而原有體制是以保證人員經(jīng)費和基本運轉(zhuǎn)為基本點和出發(fā)點，體制內(nèi)并不包含新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)支出基數(shù)，而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設(shè)都需要依靠新增財力來實現(xiàn)，但由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用財力較少,目前仍屬于吃飯型財政,僅僅能提供力所能及的服務(wù)和政策規(guī)定必須的配

8、套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已無力加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障醫(yī)療投入，新農(nóng)村建設(shè)缺乏足夠財力支撐和穩(wěn)定的投入渠道。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理體制弱化，缺乏有效的償債機制。由于歷史原因，我市各鎮(zhèn)鄉(xiāng)都不同程度地存在各類政府性債務(wù)，近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在消赤減債方面做了努力，但因收支缺口較大，加上政策性配套較多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是還了舊債又借新債，另外由于原有鎮(zhèn)屬企業(yè)倒閉或改制不徹底給財政帶來的債務(wù)也是有增無減，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總額居高不下，例如三茅鎮(zhèn)截止08年底負載負債超過5000余萬，每年還本付息需要近1000萬，如此巨大的債務(wù)包袱，嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運轉(zhuǎn)和社會的穩(wěn)定，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展。5、財力分配機制不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非

9、稅收入成逐漸萎縮趨勢。由于各種原因，來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項基金和土地出讓金一直歸市財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不參與分成，再加上相關(guān)政策的出臺和相關(guān)部門體制上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的來源越來越窄，主要來源于集體資產(chǎn)的出售收入以及部分土地房產(chǎn)的租金，隨著企業(yè)改制的基本結(jié)束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入成逐漸萎縮趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)控余地越來越小。三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的幾點建議 1、在保證原有體制既得財力的基礎(chǔ)上，實行超收按稅種分成的體制?，F(xiàn)行集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力過高的財政管理體制與當前經(jīng)濟發(fā)展形勢不相適應(yīng)，不利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)當家理財、生財聚財?shù)姆e極性。市政府及財政部門應(yīng)在充分考慮市鎮(zhèn)目前既得利益基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)放有度，利益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜的目標取向

10、，盡快推行新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。對此，建議在兩方面進行調(diào)整：一是以2008年為基期年，以2008年鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得財力為新體制基數(shù)，可以保證市鎮(zhèn)目前既得利益和正常運轉(zhuǎn)。二是建議取消集中新增財力25%的做法，對新增一般預(yù)算收入部分除上繳省以外，采取分層次適當集中的做法。通過分層次適當集中部分財力，可以緩解市財政增支壓力，從而達到市鄉(xiāng)“雙強雙贏、同步增長”的目的，將會激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行有效投入和長效投入，極大地調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的積極性。2、實行屬地管理的財稅管理模式。建議市直除保留少部分規(guī)模骨干企業(yè)外，其余企業(yè)全部按屬地納入當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計，新辦企業(yè)辦理稅務(wù)登記時即進行鑒定分到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，協(xié)調(diào)稅務(wù)部門平時按鄉(xiāng)

11、鎮(zhèn)反映稅收報表，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)能及時了解真實稅收情況。 3、建立相對完善的財政運作機制，引導(dǎo)和推進新農(nóng)村建設(shè)。目前，我市村級基層政權(quán)與鎮(zhèn)級相比更顯得脆弱，相當一部分村收入保證不了本村正常事業(yè)開支，鎮(zhèn)政府承擔著村級政權(quán)建設(shè)的職能，每年有相當一部分財力用于彌補村級建設(shè)和事業(yè)發(fā)展正常開支不足。針對這一現(xiàn)狀，為此建議設(shè)計新體制時，應(yīng)建立一種長期、有效的扶村機制，以保障鎮(zhèn)財政有足夠的財力扶持、發(fā)展村級經(jīng)濟和社會事業(yè)，引導(dǎo)鎮(zhèn)政府擴大村的區(qū)域規(guī)模，走集約化經(jīng)營路子。 4、完善轉(zhuǎn)移支付制度，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展扶持政策。一是建議上一輪體制中扶持經(jīng)濟薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策在新一輪體制中能通過轉(zhuǎn)移支付的辦法得到繼續(xù)貫徹。二是關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)用

12、于改善民生等方面的投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費神又花錢，想做點事財力又不允許，壓力比較大。建議市政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于解決民生方面的投入予以關(guān)注，在財力允許的情況下，適度進行幫扶。三是實施土地出讓金的返還政策。建議對經(jīng)濟薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金按一定比例返還，對城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)征用土地溢價部分給予一定比例的獎補。5、強化鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政職能，加強財政管理。一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算制度，要按照“一級政府，一級財政”和分稅制財政體制的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身財力和事業(yè)發(fā)展需要，編制本級預(yù)算，經(jīng)本級人民代表大會通過后執(zhí)行，強化預(yù)算約束；二是全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算，按照部門預(yù)算的要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一編入預(yù)算

13、，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范并加強支出和資金的監(jiān)督管理；三是加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的審核：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將綜合預(yù)算草案，預(yù)算編制項目及定額、以及財政性資金支出項目清單（項目名稱、安排原則、預(yù)算金額等）書面報鎮(zhèn)人大審核，鎮(zhèn)人大區(qū)進行審查后無異議的，出具書面的核準意見書，回復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。有異議的，提出修改指導(dǎo)意見，退回鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行修改后，重新進行審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算調(diào)整方案也需經(jīng)鎮(zhèn)人大審核，審核重點是增量資金安排是否體現(xiàn)在保證剛性支出的前提下、集中財力辦大事的原則。6、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要構(gòu)建政府性債務(wù)風險預(yù)警體系，建立債務(wù)風險監(jiān)測指標體系，以可變現(xiàn)資產(chǎn)負債率為管理重點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。二是要責任明確，舉借政府性債務(wù)的部門、單位為最終債務(wù)人，最終債務(wù)人的法定代表人