政策性金融的異化與回歸——以韓國產業(yè)銀行為例(上)

1、政策性金融的異化與回歸以韓國產業(yè)銀行為例（ 上）2015 年 06 月 24 日摘要：韓國產業(yè)銀行已經歷了政策性金融從建立到異化再到異化后回歸的過程。本文從政 策性金融的基本特征出發(fā)，以韓國產業(yè)銀行為案例，分析政策性金融的異化與回歸，探討 政策性金融的定位問題，從而為深化中國政策性金融改革提供借鑒和參考。關鍵詞：金融體制改革，政策性金融，政策性銀行，韓國產業(yè)銀行我國政策性銀行已成立并運行了超過 20 年。同時，至 2014 年，韓國最大也是最具有代表 性的政策性金融機構一一韓國產業(yè)銀行（KDB）已成立并運行60年。在這60年里，韓國產業(yè)銀行經歷了政策性金融從建立到異化再到異化后回歸的過程。因此

2、，選取韓國產業(yè)銀行 的“商業(yè)化”及“去商業(yè)化”的事例作為案例進行評價分析，不僅可以使我們更好、更形 象地理解政策性金融的基本特征和內涵，也有助于解決政策性金融的定位問題，對我國深 化政策性金融改革具有重要的借鑒意義與參考價值。、政策性金融的基本特征 所謂政策性金融，是指在一國政府的支持和鼓勵下，以金融資源配置的社會合理性為最大 目標，以國家信用為基礎，以政府政策扶持的強位弱勢群體為金融支持對象，以優(yōu)惠的存 貸款利率或信貸、保險 （擔保）的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規(guī)范下進行 的一種特殊性金融制度安排 （ 白欽先和王偉， 2010） 。在政策性金融基本特征的研究方面，白欽先 （19

3、98）認為政策性金融是金融的一部分，具有 政策性、優(yōu)惠性、融資有償性三大統(tǒng)一的特性，政策性金融的可持續(xù)發(fā)展需要實現政策性 金融性質職能的特殊公共 （產品）性、政策性、非營利性與其具體業(yè)務運營管理的市場性之 間的協調均衡 （白欽先和王偉， 2004）。此后，白欽先和張坤 （2014） 又指出不論中國還是外 國，政策性金融都具有金融性、政策性公共性、政治背景性和主權使用性四大基本特征。 潘成夫（2006） 認為當前我國政策性金融存在監(jiān)管問題的根源是對政策性金融的屬性認識不 清，并認為其在更大程度上屬于財政范疇而非金融范疇。絕大部分學者 （ 苑志宏， 2005； 郭新雙， 2005；王威和樊增強，

4、2006；榮慶， 2006；賈康和孟艷， 2009；張存剛和張小瑛， 2010）都一致認為政策性金融具有政策性和金融性兩大基本特征，且政策性是政策性金融 的本質特征。除此之外，政策性金融還具有一些其他的基本特征，比如，開發(fā)性、支持性、 補償性、福利性 （李楊， 2006），公共性、財政性、市場性 （肖科， 2010）等。筆者認為，政策性金融的基本特征主要包括國家信用性、公共性、金融性和特定選擇性四個方面，下文將從這四個方面對韓國產業(yè)銀行的異化與回歸進行評價分析。、韓國產業(yè)銀行定位和職能的演變歷程韓國產業(yè)銀行自 1954 年成立以后，作為韓國最大的政策性金融機構在該國經濟發(fā)展的各 個歷史階段都扮

5、演了重要的角色。在 1953 年南北戰(zhàn)爭停戰(zhàn)協議簽署以后，為了快速恢復 戰(zhàn)后國內經濟，韓國于 1954 年4月 1日根據韓國產業(yè)銀行法案，由政府全額出資4千萬韓元成立了韓國產業(yè)銀行，委托其幫助國家經濟從朝鮮戰(zhàn)爭中快速恢復，并且配合韓 國政府的五年經濟發(fā)展計劃，為韓國的重要基礎設施建設提供融資服務。隨后，該行又致 力于在日益全球化的金融市場中成為全球化的國際投資銀行。在20世紀 90年代末的經濟危機中，韓國產業(yè)銀行又在韓國實施緊縮財政政策的背景下，在幫助韓國走出亞洲金融危機的過程中起到了引領作用。 2008 年，政府宣布韓國產業(yè)銀行開始商業(yè)化改革。但是，在 2008 年爆發(fā)的全球性金融危機中，韓

6、國產業(yè)銀行再一次證明其作為政策性銀行不可或缺的 重要作用，再次在國民經濟的恢復中扮演了重要角色。韓國產業(yè)銀行的不懈努力，為韓國 從一個貧窮的國家發(fā)展成為全球新興經濟體作出了重要貢獻。具體來說，韓國產業(yè)銀行的 發(fā)展主要經歷了如下八個階段：（ 一 ）1954-1961 年政策性金融的建立階段。在這一階段，韓國建立了政策性金融制度，成立了韓國產業(yè)銀行。韓國產業(yè)銀行主要為恢 復戰(zhàn)后經濟與重建大型基礎設施提供政策性支持，不僅為其提供政策驅動性貸款，而且也 為其提供運營資金貸款。韓國政府為了提高產業(yè)金融政策的效率，隨后又成立了像農業(yè)銀 行這樣的特殊銀行，將韓國產業(yè)銀行的部分業(yè)務移交給這些銀行： 1958

7、年韓國成立農業(yè)銀 行，從事韓國產業(yè)銀行原有的水利資金業(yè)務； 1961 年韓國成立中小企業(yè)銀行，將中小企業(yè) 業(yè)務從韓國產業(yè)銀行獨立出來，移交給該銀行。（ 二 ）1962-1971 年政策性金融的發(fā)展階段。從 1962 年開始，韓國政府實施五年經濟發(fā)展計劃，鼓勵對大型工業(yè)設施建設的投資。韓 國產業(yè)銀行為實現國家政策意圖，不僅致力于基礎設施產業(yè)增長以促進國際收支平衡、促 進基本消費品行業(yè)發(fā)展以提高公民的生活品質，而且為發(fā)電機設備行業(yè)、煤礦開采業(yè)、造 船業(yè)的發(fā)展以及房屋建造、電信網絡和農村水利工程設施建設提供中長期貸款。在這個經 濟快速增長的時期，為滿足不斷增長的企業(yè)投資需求，韓國產業(yè)銀行開始從事財務

8、擔保業(yè) 務，并積極采取措施實現籌資渠道的多樣化，如發(fā)行韓國產業(yè)銀行債券和引進外資。（ 三 ）1972-1979 年籌資渠道多樣化階段。在邁入 20 世紀 70 年代之后，韓國政府開始了它的第三個五年計劃，積極促進產業(yè)調整， 集中精力扶持大型化工企業(yè)發(fā)展。韓國產業(yè)銀行為實現國家政策意圖、加大融資力度以更 好地滿足日益增長的融資需求，開拓多樣化的籌資渠道，減少其對政府資金的依賴。在這 一階段，韓國產業(yè)銀行成為韓國第一個發(fā)行國外金融債券的銀行，使其資本金增加到6 萬億韓元。韓國產業(yè)銀行利用其在中長期貸款領域的經驗，在推動韓國的大型化學產業(yè)、基 礎消費品行業(yè)及基礎設施行業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著積極的作用。不僅

9、如此，其財務擔保業(yè)務和 外匯業(yè)務也在這一時期蓬勃發(fā)展。（ 四 ）1980-1989 年多樣化的工業(yè)融資活動階段。20 世紀 80 年代，韓國政府開始工業(yè)結構改革，目的是減少部門間的發(fā)展不平衡并降低潛 在的破產風險。韓國產業(yè)銀行增加了對高科技行業(yè)的融資以促進技術發(fā)展，同時也在扶持 中小企業(yè)、提高零部件和材料科技等方面作出努力。從 1986 年起，韓國產業(yè)銀行在美元 疲軟、國際油價下跌和低利率的大環(huán)境下，在控制化學工業(yè)投資流量和促進航運業(yè)合理化 運行方面、在推動企業(yè)健康化發(fā)展和經濟整體化發(fā)展方面都發(fā)揮著主導作用。 1988 年，韓 國產業(yè)銀行首次引入金融衍生品并開始運營。（ 五）1990-1996

10、 年國際投資銀行的推進階段。在這個階段，韓國產業(yè)銀行為了成為具有國際競爭力的投資銀行而開始大幅度增加其國際 投資業(yè)務。為了滿足越來越多的國際融資需求和穩(wěn)定外匯資金環(huán)境，韓國產業(yè)銀行在獲得 國際信用評級方面不懈努力，并且在各種國際項目融資交易中取得了令人矚目的進展，（ 六 ）1997-2007 年開拓韓國金融市場階段。 隨著亞洲金融危機的惡化，韓國產業(yè)銀行開始致力于穩(wěn)定國家金融市場并消除市場焦慮， 采取措施維護市場安全穩(wěn)定并努力恢復企業(yè)的盈利能力。 2003 年，韓國產業(yè)銀行成為第 個在韓國推出咨詢業(yè)務的銀行，并于 2005 年開始管理私人股本基金。（ 七 ）2008-2012 年商業(yè)化改革階段

11、。1997 年亞洲金融危機以后，韓國增大了韓國國民銀行 （KB） 、新韓銀行、韓亞銀行和友利銀 行的資產規(guī)模。截至 2007 年 9 月，韓國產業(yè)銀行的資產規(guī)模從原來的第1 位下降到第 5位，位于上述四大商業(yè)銀行之后，而且其基礎設施建設也處于劣勢。一方面，由于商業(yè)性 金融的蓬勃發(fā)展和業(yè)務領域的不斷擴大，商業(yè)銀行逐漸擠占了韓國產業(yè)銀行的中長期貸款 融資領域；另一方面，由于韓國產業(yè)銀行既要為了彌補低收益、確保自身收益而正常運營， 又要推進其作為國際投資銀行的發(fā)展進程，其政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務開始混淆和沖 突。2008 年 6 月，韓國政府發(fā)布韓國產業(yè)銀行的商業(yè)化改革方案，修改韓國產業(yè)銀行法 案

12、。韓國國會于 2009 年通過韓國產業(yè)銀行改革方案，將韓國產業(yè)銀行的政策性金融業(yè) 務移交給新成立的韓國政策金融公社，成立KDB金融集團控股公司，韓國產業(yè)銀行正式走向商業(yè)化、私有化道路。（ 八）2013 年至今的政策性金融回歸階段。在經歷了全球金融危機的洗禮和全球市場的動蕩之后，韓國政府認識到政策性金融以其專 業(yè)知識和經驗成為維護市場穩(wěn)定的安全網，具有重要性與必要性。因此在2013 年 2 月，樸槿惠總統(tǒng)上臺后，在韓國產業(yè)銀行的商業(yè)化改革進行了四年之后，制定了韓國產業(yè)銀行 回歸政策性銀行的方案，宣布撤回韓國產業(yè)銀行的商業(yè)化改革方案，韓國產業(yè)銀行于2013年 8 月重新扮演政策性銀行角色。 201

13、4 年 1 月 24 日，韓國企劃財政部召開機構運營委員 會會議，通過了 2014 年度公共機構制定案，產業(yè)銀行被重新指定為公用機構并重新接 受韓國政府管控，同時為了避免政策性金融機構的重復與分散，決定將韓國政策金融公社 與韓國產業(yè)銀行合并。 2014 年 10月 23 日，韓國產業(yè)銀行發(fā)布公告稱，韓國政策金融公社 與韓國產業(yè)銀行合并進程正在推進，預計 2015 年 1月 1 日完成，屆時韓國產業(yè)銀行將重 新 100%歸韓國政府所有。三、對韓國產業(yè)銀行定位和職能演變的評價： ：基于政策性金融特征的視角（ 一 ） 基于國家信用性特征的評價。像國有商業(yè)性銀行、國有大中型企業(yè)這樣的組織機構，國有資本

14、是其資本構成的重要組成 部分，但二者并不具有國家信用，而更多地體現銀行信用和商業(yè)信用。但是，像政策性銀 行這樣的組織機構以國家信用為基礎建立，其資本構成必然是國有資本，而國有資本是國 家信用的必要條件。國家信用作為國家為體現政策意圖而賦予政策性金融的一種權利，是 完成公共性戰(zhàn)略目標所必須具有的最高層級的信用形式。韓國產業(yè)銀行由韓國政府全額出 資建立，是以國家信用為基礎建立的政策性金融機構。但是需要特別指出的是，在韓國產 業(yè)銀行商業(yè)化改革的四年中，韓國專門從事政策性金融業(yè)務的韓國政策金融公社也100%由韓國政府所管控，其國家信用性特征并無缺失。與我國政策性金融機構資產大都來源于依靠國家信用發(fā)行的

15、政策性金融債券的情況不同， 韓國產業(yè)銀行除依靠國家信用發(fā)行政策性金融債券充實資本金以外，在其正式開展商業(yè)化 改革之前就已經通過多樣化的籌資渠道降低對政府資金的依賴。韓國產業(yè)銀行大體上經歷 了從政府財政融資、向公眾發(fā)行產業(yè)金融債券、引進外資、吸收存款到對外借款等籌資渠 道多元化的歷程，最終實現政府資助減少為零、籌資完全自主化。這一過程為韓國產業(yè)銀 行的商業(yè)化、私有化道路埋下了伏筆，以投資性的資產來替代不以盈利為目的的國家資助， 勢必會引發(fā)由于逐利性資金的驅使而導致國家信用性的缺失及政策性金融公共性的喪失。 政策性金融的國家信用性特征既是政策性金融制度建立的基礎又是其存續(xù)發(fā)展的保障。韓 國產業(yè)銀行

16、在商業(yè)化及回歸政策性的過程中公司結構的調整如圖 1 所示。（ 二 ） 基于公共性特征的評價。公共性在經濟范疇內較常從公共財政的角度進行論述，白欽先和張坤 （2014） 首次明確政策 性金融的公共性特征，認為建立在對政策性金融本質屬性充分認識的基礎上提出的公共性 本質特征蘊含了以社會效益、國民福利最大化為最終目標的思想，是政策性金融發(fā)展的指 導思想。韓國產業(yè)銀行的公共性突出表現為推動朝鮮戰(zhàn)爭后的國民經濟恢復以及在兩次金融危機中 發(fā)揮危機救助的職能。例如， 1997 年亞洲金融危機爆發(fā)后，企業(yè)過度投資形成了不健康的 財務結構，以擔保、企業(yè)規(guī)模和社會地位為資金獲取條件的大企業(yè)信貸組合模式，不顧風 險

17、、為追求高額利潤向新興市場進軍導致外債高筑，加上資本自由化和金融監(jiān)管不力等， 成為導致亞洲金融危機在韓國爆發(fā)的原因。經濟增速下滑，貿易條件和貿易收支惡化而導 致的巨額赤字，致使韓國的外債規(guī)模不斷上漲。反映到實體部門，表現為企業(yè)內部的收益 水平和財務狀況急劇惡化，韓寶集團、三美集團和起亞集團等大型集團相繼破產和倒閉； 反映到銀行體系則表現為壞賬規(guī)模的不斷擴大，隨之而來的是外國機構對韓國的信用評級 接連下降，導致外國對韓國停止新增貸款和延期償還貸款，外國資本大規(guī)模退出。為使事 態(tài)不再繼續(xù)惡化，韓國向 IMF 申請了緊急金融救援。在金融危機的救助階段，韓國政府與 IMF 達成整頓不良金融機構、籌資使用公共基金、修改相關法律和強化金融監(jiān)管等方面的 協議。韓國產業(yè)銀行