試論我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律問(wèn)題

1、試論我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律問(wèn)題    摘要：近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染問(wèn)題愈演愈烈。我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法律由于其固有缺陷，無(wú)法滿足當(dāng)前需要。文章通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染現(xiàn)狀的調(diào)研，粗淺地探討了防治耕地土壤污染的法律法規(guī)及其不足，并提出建立和完善我國(guó)耕地土壤污染防治具體法律制度的建議。 關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)用地；土壤污染；污染防治；法律問(wèn)題 前言 農(nóng)業(yè)用地是指農(nóng)、林、牧等各種土地資源的總稱，是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的自然物質(zhì)的基礎(chǔ)。1我國(guó)是農(nóng)業(yè)用地資源極其匱乏的國(guó)家，隨著土壤污染問(wèn)題的不斷惡化，農(nóng)業(yè)用地資源質(zhì)量和數(shù)量的匱乏已成為限制農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)

2、展的重大障礙。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展、農(nóng)業(yè)化進(jìn)程的不斷加快、化學(xué)制品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的集約使用，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的“短期行為”的不斷增多，我國(guó)的農(nóng)業(yè)用地污染情況日趨嚴(yán)重，并呈發(fā)展之勢(shì)。日益嚴(yán)重的土壤污染直接導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不斷下降，同時(shí)也給我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇綠色貿(mào)易壁壘埋下了嚴(yán)重隱患，直接造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。 一、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染的現(xiàn)狀及危害 （一）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地污染的現(xiàn)狀 據(jù)報(bào)道，目前我國(guó)受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近12000萬(wàn)公頃，約占總耕地面積的1/5；其中工業(yè)"三廢"污染耕地1000萬(wàn)公頃，污水灌溉的農(nóng)田面積已達(dá)330多萬(wàn)公頃。 污水灌

3、溉等廢棄物對(duì)農(nóng)田已造成大面積的土壤污染。如沈陽(yáng)張士灌區(qū)用污水灌溉20多年后，污染耕地2500多公頃，造成了嚴(yán)重的鎘污染，稻田含鎘5-7mg/kg。天津近郊因污水灌溉導(dǎo)致2.3萬(wàn)公頃農(nóng)田受到污染物。廣州近郊因?yàn)槲鬯喔榷廴巨r(nóng)田2700公頃，因施用含污染物的底泥造成1333公頃的土壤被污染，污染面積占郊區(qū)耕地面積的46%。80年代中期對(duì)北京某污灌區(qū)進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明，大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問(wèn)題。另一方面，全國(guó)有1300-1600萬(wàn)公頃耕地受到農(nóng)藥的污染。除耕地污染之外，我國(guó)的工礦區(qū)、城市也還存在土壤（或土地）污染問(wèn)題。 （二）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地污染的危害 總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)用地土壤污染是由

4、兩個(gè)方面的原因形成，一個(gè)是人為因素，發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中如不當(dāng)使用農(nóng)藥以及其他人類(lèi)活動(dòng)中如工業(yè)污水流經(jīng)的土地引起的土壤污染或用工業(yè)廢水灌溉，不合理的使用地膜等；另一個(gè)就是自然因素所造成的污染，自然因素造成的土壤污染其因果關(guān)系和機(jī)理較為復(fù)雜，就我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的污染主要來(lái)自不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)種植方式如濫用農(nóng)藥、化肥等和工業(yè)污染所帶來(lái)的土壤重金屬含量超過(guò)國(guó)家和世界標(biāo)準(zhǔn)許可的范圍。 農(nóng)業(yè)用地土壤污染的危害主要有以下幾點(diǎn)： 1一是糧食及農(nóng)產(chǎn)品安全受到威脅，進(jìn)而影響人類(lèi)自身健康；二是耕地的生產(chǎn)能力下降，造成產(chǎn)量、效益的下滑；三是耕地的復(fù)種能力下降，部分耕地有可能喪失耕作能力；四是對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量造成嚴(yán)重?fù)p害，耕地

5、的生態(tài)功能和農(nóng)村景觀會(huì)受到侵害。 2土壤污染會(huì)使污染物在植(作)物體中積累,并通過(guò)食物鏈富集到人體和動(dòng)物體中,危害人畜健康,引發(fā)癌癥和其他疾病等。 3耕地被放射性物質(zhì)污染后，通過(guò)放射性衰變，能產(chǎn)生a、射線，這些射線能穿透人體組織，對(duì)機(jī)體既可造成外照射損傷，又可通過(guò)飲食或呼吸進(jìn)入人體，造成內(nèi)照射損傷。 4被有機(jī)廢棄物污染的土壤還容易腐敗分解，散發(fā)出惡臭，污染空氣。有機(jī)廢棄物或有毒化學(xué)物質(zhì)又能阻塞土壤孔隙，破壞土壤結(jié)構(gòu)，影響土壤的自凈能力；有時(shí)還能使土壤處于潮濕污穢狀態(tài)。  二、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的立法現(xiàn)狀及問(wèn)題 目前我國(guó)已制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)、治理污染的國(guó)家法律有6部，資源保護(hù)的法律

6、有9部，國(guó)家有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的行政法規(guī)30多部，環(huán)境資源保護(hù)方面的行政規(guī)章有400多個(gè)。其中農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治立法主要有法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、防治環(huán)境（包括土地）污染的規(guī)定和特殊區(qū)域的特別保護(hù)措施等方面。但是，目前在此方面不僅沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性單行法律、法規(guī)，而且在環(huán)境保護(hù)法、固體廢物污染環(huán)境防治法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法和基本農(nóng)田保護(hù)條例等也只有些零散規(guī)定，防治土壤污染的法律基本上是一項(xiàng)空白，缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度。具體問(wèn)題如下： 1現(xiàn)行土壤污染防治的法律條款都是原則性、概括性的規(guī)定，雖成體系但缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)性，針對(duì)性和系統(tǒng)性規(guī)定?，F(xiàn)行有關(guān)土壤污染

7、防治的法律條款只是概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。對(duì)于如何保障土壤不被污染，如何對(duì)污染的土壤進(jìn)行改良,并未作出明確而完善的規(guī)定。 2不能滿足保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染問(wèn)題日益嚴(yán)重并呈現(xiàn)出加劇的趨勢(shì)，充分說(shuō)明了我國(guó)防治農(nóng)業(yè)用地土壤污染的法律、法規(guī)沒(méi)有達(dá)到法律的目的。3對(duì)土壤污染防治的預(yù)防性措施缺乏規(guī)范化、可操作性強(qiáng)的規(guī)定，主要倚重事后救濟(jì)?，F(xiàn)行的與環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定對(duì)于土壤污染的預(yù)防作用并不明顯，事后性突出，這樣一來(lái)就很難真正達(dá)到立法的目的。有學(xué)者就土壤污染的現(xiàn)狀提出了土壤污染的預(yù)警制度，這是一個(gè)極好的創(chuàng)制，但如何實(shí)施，特別是

8、如何以法律的形式作為可操作的制度加以明確仍有一定困難。4現(xiàn)行農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治目標(biāo)的重要保障?，F(xiàn)行有關(guān)的法律規(guī)范中沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任主體，也沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，致使一些嚴(yán)重污染土壤的行為得不到法律追究。三、農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律制度的構(gòu)建   （一）制定土壤污染防治法，完善土壤污染防治的法律、法規(guī)體系為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法規(guī)體系。在這個(gè)體系中，應(yīng)當(dāng)中央立法和地方立法相結(jié)合、綜合性立法與單行性立法相結(jié)合、土壤環(huán)境保護(hù)與土壤污染防治立法相結(jié)合、實(shí)體性立法與程序性立法相

9、結(jié)合，各層次、各部分的土壤污染防治立法相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，共同達(dá)到土壤污染防治立法的總體目標(biāo)。   （二）樹(shù)立農(nóng)業(yè)用地保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則這一原則和國(guó)際環(huán)境組織提出的“可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想是一致的?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”著重從橫向關(guān)系上，即制約發(fā)展的基本因素的相互關(guān)系上對(duì)發(fā)展提出要求，“可持續(xù)發(fā)展”則是從縱向歷史發(fā)展過(guò)程，即當(dāng)前需要與未來(lái)需要的關(guān)系上提出要求。兩者的目的都是為了保證社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人構(gòu)成危害。   （三）建立預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則的理念這是針對(duì)農(nóng)用地污染難察覺(jué)、難治理的特點(diǎn)提出來(lái)的。也是針對(duì)環(huán)境問(wèn)題

10、的特點(diǎn)和國(guó)內(nèi)外環(huán)境管理的主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)提出的。這一原則在各部環(huán)境法律中均有體現(xiàn)。例如，固體廢物污染環(huán)境防治法第三條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)固體廢物污染環(huán)境的防治，實(shí)行減少固體廢物的產(chǎn)生、充分合理利用固體廢物和無(wú)害化處置固體廢物的原則。”這里提到的“減量化”、“資源化”和“無(wú)害化”就是預(yù)防為主原則的具體體現(xiàn)。此外，我國(guó)環(huán)境立法中確立的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”、“三同時(shí)制度”等環(huán)境管理制度，就是為了落實(shí)預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。（四）加強(qiáng)公眾保護(hù)環(huán)境法律意識(shí)公眾環(huán)保意識(shí)較為薄弱，對(duì)自己的環(huán)境權(quán)益不了解，往往在自身受到環(huán)境危害的威脅時(shí)還弄不清危害的真正原因，搞不清維護(hù)自身利益的方法。要加強(qiáng)土壤與環(huán)境質(zhì)量的宣傳與科

11、普工作，增強(qiáng)人民群眾對(duì)土壤污染的嚴(yán)重性和危害性的認(rèn)識(shí)，從而進(jìn)一步提高全民生態(tài)環(huán)保意識(shí)。（五）加強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治過(guò)程中的職責(zé)加強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治過(guò)程中的職責(zé)，如監(jiān)督和農(nóng)業(yè)上的指導(dǎo)。在環(huán)境哲學(xué)看來(lái)，環(huán)境污染都源于不合理的生產(chǎn)方式，因此，矯正不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、減少土壤污染是農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的職責(zé)所在；另一方面，推廣適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)環(huán)境的、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式才能從根本上防止土壤污染的加重。（六）我國(guó)現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中沒(méi)有有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，對(duì)土壤污染主體幾乎無(wú)任何約束，不用承擔(dān)任何責(zé)任，這也使得一些在國(guó)外難以生存的污染工業(yè)遷移到中國(guó)。因而在土壤污染防治法律規(guī)范中設(shè)立法律責(zé)任的規(guī)定成為必需。法律責(zé)任主體主要有：疏于職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的主管部門(mén)及其責(zé)任人員；1 導(dǎo)致土壤污