試析抽象行政行為的司法審查制度及其完善

1、試析抽象行政行為的司法審查制度及其完善(1)    論文關(guān)鍵詞:抽象行政行為司法審查訴訟程序責(zé)任追究 論文摘要:抽象行政行為是國(guó)家實(shí)施行政權(quán)、進(jìn)行行政管理的重要手段，它的特殊性質(zhì)決定了需要對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督制約。司法審查固有的公正性與正義性，較之其他監(jiān)督有更多的優(yōu)勢(shì)，而我國(guó)的司法審查制度目前僅停留在對(duì)抽象行政行為的“間接審查”上，在“直接審查”上卻是缺位的。從國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，司法審查更應(yīng)重點(diǎn)放在對(duì)抽象行政行為的“直接審查”上。應(yīng)借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，從管轄法院及審查范圍、具體訴訟程序及違法抽象行政行為的責(zé)任追究制度等角度來(lái)完善我國(guó)的抽象行政行為的司法審查制度。 &#

2、160;   一、抽象行政行為監(jiān)督的必要性     抽象行政行為，被我國(guó)法學(xué)界公認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行政規(guī)范的行為，是行政機(jī)關(guān)以不特定的人或事為對(duì)象制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。從動(dòng)態(tài)方面看，抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和事，制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。從靜態(tài)方面看，抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和事，制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。依法行政是實(shí)現(xiàn)法治的重要內(nèi)容，它要求行政機(jī)關(guān)一切行政行為必須依法進(jìn)行。而現(xiàn)實(shí)生活中

3、行政機(jī)關(guān)在制定抽象行政行為時(shí)不以法律、法規(guī)為依據(jù)，而是從本部門(mén)或本地區(qū)的利益出發(fā)，隨意制定規(guī)范性文件，導(dǎo)致規(guī)章和其他規(guī)范性文件越權(quán)或違法現(xiàn)象、彼此之間的沖突現(xiàn)象日益增多。這不僅破壞了我國(guó)的法制、干擾了執(zhí)法，也嚴(yán)重影響了政府和其他部門(mén)在人民群眾中的威信。要扭轉(zhuǎn)這種局勢(shì)，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，就必須加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的有效監(jiān)督。而抽象行政行為是具體行政行為得以實(shí)施和發(fā)揮效力的前提條件，具有派生性，因此違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻暮蠊?dāng)然具有派生性，不加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督，依法行政也就無(wú)從談起。     抽象行政行為由于其在行政管理中的重要地位，較之具體行政行為而言

4、，對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督顯得更為突出和必要。從抽象行政行為與具體行政行為的關(guān)系上看，抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)采取具體行政行為的依據(jù)，前者拘束后者，后者是前者的具體適用。抽象行政行為起著一種基準(zhǔn)的作用，當(dāng)具體行政行為所依據(jù)的基準(zhǔn)發(fā)生錯(cuò)誤，具體行政行為的實(shí)施結(jié)果也必然發(fā)生錯(cuò)誤。抽象行政行為的不當(dāng)或違法必然導(dǎo)致具體行政行為的不當(dāng)或違法，那么整個(gè)的行政制度也就受到破壞，從而人們也就很容易對(duì)整個(gè)的行政制度產(chǎn)生懷疑，當(dāng)其權(quán)益受到損害時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗，社會(huì)法治的混亂也就不可避免。從抽象行政行為適用的對(duì)象范圍上看，具體行政行為是針對(duì)某一特定對(duì)象作出的，其效力只發(fā)生于特定對(duì)象，不波及他人;而抽象行政行為其

5、適用的對(duì)象是不特定的，它適用于一定范圍內(nèi)的所有人，具有廣泛性。抽象行政行為如果不當(dāng)或違法，因此而受到損害的相對(duì)人就不是個(gè)別的。從抽象行政行為的反復(fù)適用性上看，抽象行政行為與具體行政行為相比，具有反復(fù)適用性且效力及于未來(lái)的特征。具體行政行為具有現(xiàn)實(shí)的效力，即將行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)具體化且效力只發(fā)生一次，即使違法，其損害也只限于此。而抽象行政行為可以長(zhǎng)期的、重復(fù)的發(fā)生效力，如果違法，相對(duì)人的損害也必然是長(zhǎng)期的和連續(xù)的。     在我國(guó)目前行政相對(duì)人在受到抽象行政行為侵害時(shí)，其救濟(jì)的途徑是相當(dāng)狹窄的。由于沒(méi)有建立有效的監(jiān)督抽象行政行為的制度，相對(duì)人在受到

6、侵害時(shí)往往難以得到有效的救濟(jì)，已成為一種現(xiàn)實(shí)情況。只對(duì)具體行政行為加以嚴(yán)格的法律監(jiān)督，而對(duì)比這更重要的抽象行政行為卻疏于監(jiān)控是不合邏輯的，也是不符合公平公正保護(hù)相對(duì)人利益的行政法原則。為了使抽象行政行為更好地發(fā)揮基準(zhǔn)作用，使具體行政行為的違法現(xiàn)象得到抑制，最終使依法行政落到實(shí)處，就必須對(duì)抽象行政行為實(shí)施監(jiān)督。 二、我國(guó)抽象行政行為司法審查現(xiàn)狀分析     行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部委制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直沙轄市和較大的市的人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章。根據(jù)“參照”條款的規(guī)定，人民法院審理行政案件時(shí)可參照規(guī)章。該條規(guī)定了人民

7、法院對(duì)規(guī)章行使司法審查權(quán)。“參照”要求人民法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行斟酌、鑒別、評(píng)價(jià)，然后決定是否適用。關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>(草案)的說(shuō)明中說(shuō)，“對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對(duì)不符合或不完全符合行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，人民法院可以有靈活處理的余地”。這意味著法律授權(quán)人民法院在確定具體行政行為是否違法之前，首先要審查、判斷該行為據(jù)以作出的規(guī)章是否符合憲法、法律和法規(guī)。對(duì)此，法學(xué)界已普遍理解為人民法院對(duì)抽象行政行為有“間接審查”權(quán)。這種審查的意義在于人民法院審理行政案件時(shí)可以規(guī)避適用與上一級(jí)規(guī)范性文件相抵觸的規(guī)章;但是，當(dāng)抽象行政行為的合法性判斷成為被訴具體行政行為

8、合法性判斷的前提時(shí)，司法機(jī)關(guān)就束手無(wú)策了，因?yàn)樾姓V訟法并未明確規(guī)定授權(quán)人民法院違法性抽象行政行為可以直接宣告撤銷(xiāo)或判決變更。再者，我國(guó)現(xiàn)行的體制也限制了人民法院對(duì)抽象行政行為的司法審查權(quán)?，F(xiàn)行政權(quán)體制下，政府機(jī)關(guān)和人民法院是人大下面分別行使行政權(quán)和司法權(quán)的兩個(gè)平行機(jī)關(guān)，在憲法上沒(méi)有明確規(guī)定人民法院對(duì)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約權(quán)。甚至一些政府機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人仍然將人民法院當(dāng)成自己領(lǐng)導(dǎo)、管理的職能部門(mén)。這種思想觀(guān)念下，現(xiàn)實(shí)生活中也出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)抵抗甚至干涉司法審查權(quán)的情況。 三、從司法審查機(jī)制上完善對(duì)抽象政行為的監(jiān)督制度     行政法治的核心在于依法行政

9、，抽象行政行為當(dāng)然應(yīng)該依法作出，其是否合法應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)作出判斷。抽象行政行為司法審查是有著充分的行政法理論基礎(chǔ)的。平衡論、控權(quán)論、公共利益本位論和公共權(quán)力論等學(xué)說(shuō)都主張對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，而抽象行政行為是實(shí)施行政權(quán)的重要組成部分，其本身的特性決定更需要受到監(jiān)督制約。     從我國(guó)的法律制度上看，人民主權(quán)原則是社會(huì)主義民主法制的核心。人民主權(quán)是通過(guò)保障公民的正當(dāng)權(quán)利的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。憲法確認(rèn)了公民的控告違法國(guó)家機(jī)關(guān)的資格、人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的資格和行政機(jī)關(guān)必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。人民法院根據(jù)公民的控告行使人民委托的審判權(quán)，依法審查被訴抽

10、象行政行為的合法性，是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的重要途徑。而授權(quán)人民法院對(duì)抽象行政行為行使司法審查權(quán)也是我國(guó)行政訴訟立法的本質(zhì)精神。     在現(xiàn)代法治社會(huì)中，法律的主要功能在于被賦予社會(huì)正義衛(wèi)道士的角色去約束和限制權(quán)力，這在于法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性?，F(xiàn)實(shí)中一些行政主體為抽象行政行為時(shí)往往不顧法律的約束性，為了本地區(qū)、本部門(mén)及某些集團(tuán)利益，制定出與國(guó)家法律和國(guó)家利益相沖突的規(guī)范性文件，損害國(guó)家和相對(duì)人的合法權(quán)益，這必須依靠一種能與行政權(quán)力相抗衡的力量審查監(jiān)督和控制，這種力量只有來(lái)源于代表和行使法律的法院。而法院訴訟具有其固有的公正性，因?yàn)榉ㄔ涸V訟具有被動(dòng)性和本分性，不

11、像行政權(quán)力那樣具有主動(dòng)性和擴(kuò)張性。法院只能針對(duì)個(gè)案行使權(quán)力，而且法院訴訟在獨(dú)立前提下的程序也保證了當(dāng)事人的參與度和審判的公開(kāi)度，有利于查清案情，保證審判的公正，因此司法審查有著比其他監(jiān)督方式更多的優(yōu)勢(shì)。     當(dāng)今大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都從有權(quán)力就有救濟(jì)的行政法原則出發(fā)，建立了將抽象行政行為納人訴訟范圍之中的行政訴訟機(jī)制。美國(guó)從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，使行政機(jī)關(guān)的一切行為都納人到司法審查的范圍之內(nèi)。但對(duì)法律明文排除的行為和自由裁量行為作了排除規(guī)定。在英國(guó)，從傳統(tǒng)上講，司法審查是王權(quán)特征的反映，審查范圍很廣，越權(quán)原則是英國(guó)司法審查的根據(jù)，無(wú)論什么行政行為，只要超

12、越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。當(dāng)然審查范圍也作了排除性的規(guī)定，如國(guó)家行為不受審查。在法國(guó)，行政訴訟的范圍包括除以下五點(diǎn)以外的一切行政行為:私人行為、立法機(jī)關(guān)的行為(國(guó)會(huì)的行為)、司法機(jī)關(guān)的行為、外國(guó)機(jī)關(guān)的行為、政府行為。其中，政府行為是特指以國(guó)家名義作出的國(guó)家行為，而不是政府機(jī)關(guān)的行政行為。可見(jiàn)，這些國(guó)家基本上除了作出排除性的規(guī)定外，將絕大多數(shù)的行政行為都包含在司法審查的范圍之內(nèi)。     在我國(guó)，近幾年來(lái)，鑒于違法抽象行政行為對(duì)社會(huì)和行政相對(duì)人的嚴(yán)重危害，各方面不斷呼吁將抽象行政行為納人訴訟的軌道，由人民法院予以審查和裁決。我國(guó)法律雖有對(duì)抽象行政行

13、為司法審查的規(guī)定，卻很不明確。經(jīng)過(guò)十多年的行政審判實(shí)踐，法院已積累了審查和處理違法抽象行政行為的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)抽象行政行為司法審查也具備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。特別是我國(guó)加人世貿(mào)組織以后，為適應(yīng)形勢(shì)，對(duì)抽象行政行為司法審查的力度必然要加強(qiáng)，這也需要對(duì)國(guó)外司法審查制度加以借鑒。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我國(guó)司法審查制度。     (一)管轄法院及審查范圍     對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查是由普通法院管轄還是借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)另外設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于法院之外的行政法院管轄問(wèn)題，學(xué)者有著不同的見(jiàn)解。筆者認(rèn)為法國(guó)模式對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)太具理想化色彩，它要求對(duì)法院的改革

14、幅度太大，更沒(méi)有歷史經(jīng)驗(yàn)的積累，具體操作會(huì)有很大的難度。所以可以在現(xiàn)有的法院模式上改革完善，在審查的范圍上，法律要明確規(guī)定賦予法院對(duì)一切抽象行政行為均有審查權(quán)。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件納人司法審查的范圍沒(méi)有疑問(wèn)，而將行政法規(guī)和規(guī)章也納人審查范圍心存擔(dān)心。事實(shí)上，法院審查行政法規(guī)與規(guī)章同樣是必要和可行的。本篇論文由網(wǎng)友投稿，讀書(shū)人只給大家提供一個(gè)交流平臺(tái)，請(qǐng)大家參考，如有版權(quán)問(wèn)題請(qǐng)聯(lián)系我們盡快處理。   在完善司法審查制度的同時(shí)，需要處理法院與權(quán)力機(jī)關(guān)在審查范圍上的沖突，即如何既保證權(quán)力機(jī)關(guān)的審查結(jié)論同時(shí)又不影響司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，這需要在審查范圍上有一定

15、的分工。這一點(diǎn)可以借鑒英國(guó)的體制設(shè)計(jì)，即權(quán)力機(jī)關(guān)基于合理性和適當(dāng)性進(jìn)行審查，而法院則對(duì)合法性進(jìn)行審查。如此，優(yōu)點(diǎn)在于:權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為可以直接審查，但一般又不直接審查，因?yàn)檫@一審查權(quán)實(shí)際交由法院行使，這有利于追究違法行政主體的政治責(zé)任(由權(quán)力機(jī)關(guān)確認(rèn))和法律責(zé)任(由法院確認(rèn))。隨著法院審查范圍的擴(kuò)大，應(yīng)對(duì)法院確立嚴(yán)格的級(jí)別管轄原則，即原則上規(guī)定相關(guān)的違法抽象行政行為由同一級(jí)人民法院管轄。在相對(duì)人提起具體行政行為訴訟時(shí)附帶對(duì)抽象行政行為審查申請(qǐng)的情形下，法院對(duì)于較高位階的抽象行政行為，應(yīng)先將其提交有管轄權(quán)的較高級(jí)別法院來(lái)審查，再依據(jù)審查結(jié)論審理具體行政行為訴訟案件。這樣，以避免法院對(duì)數(shù)量繁

16、多的抽象行政行為行使審查權(quán)的混亂，也可以提高法院審查案件效率。     (二)關(guān)于審查的訴訟程序     對(duì)抽象行政行為審查應(yīng)在訴訟程序當(dāng)中進(jìn)行，即采取事后審查的方式，也就是說(shuō)人民法院不對(duì)抽象行政行為作事前的預(yù)防性審查，只在其生效實(shí)施后通過(guò)相對(duì)人提起行政訴訟對(duì)其是否違法進(jìn)行審查。因?yàn)閷?shí)施抽象行政行為所投人的資源多，其合理性和安全性也要高，在其實(shí)施之前無(wú)須對(duì)其審查監(jiān)督，而且法院在抽象行政行為未經(jīng)實(shí)踐之前也不宜評(píng)判其優(yōu)劣。對(duì)抽象行政行為提起訴訟，原告的主體資格問(wèn)題也是值得注意的，究竟哪些人有資格提起呢?我們可以以“直接

17、利害關(guān)系說(shuō)”為基礎(chǔ)，理解為只要相對(duì)人“認(rèn)為”自己的合法權(quán)益受到抽象行政行為的侵害就可以提起訴訟。當(dāng)然，這只是原則上的規(guī)定，具體到在訴訟中審查原告資格時(shí)，可以規(guī)定以下兩種情形才有資格提起訴訟。一是相對(duì)人因具體行政行為提起行政復(fù)議時(shí)一并對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)復(fù)議而又不服復(fù)議決定提起行政訴訟的，單個(gè)的公民、法人和其他組織均可;二是單獨(dú)提起抽象行政行為訴訟，即相對(duì)人只對(duì)認(rèn)為會(huì)損害自己合法權(quán)益的抽象行政行為提起訴訟時(shí)，在主體的數(shù)量上要有一定的限制，如必須是聯(lián)合的主體有三人或三人以上，這樣可以約束相對(duì)人濫用起訴權(quán)。     (三)建立違法抽象行政行為責(zé)任追究制度

18、60;   要追究違法抽象行政行為的責(zé)任，就需要確立其構(gòu)成要件，要明確行政主體的責(zé)任承擔(dān)。     1.違法抽象行政行為責(zé)任的構(gòu)成要件。第一，具備責(zé)任能力的行政主體。包括依據(jù)憲法和法律有權(quán)制定抽象行政行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和為履行職務(wù)參與抽象行政行為制訂過(guò)程的國(guó)家公務(wù)員。第二，抽象行政行為的違法性。由于我國(guó)沒(méi)有違憲審查制度，法院衡量抽象行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，包括其內(nèi)容是否違法、其法律依據(jù)是否違法、其制定程序是否違法。第三，損害事實(shí)。即對(duì)法定權(quán)利義務(wù)的破壞從而侵害相對(duì)人的權(quán)益的事實(shí)已經(jīng)發(fā)生、確實(shí)存在

19、。損害事實(shí)可以是積極的損害，也可以是消極的損害。前者如行政機(jī)關(guān)因?qū)`法抽象行政行為的積極執(zhí)行而帶來(lái)的損害，后者如因違法抽象行政行為對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利作出禁止性的規(guī)定而不執(zhí)行所帶來(lái)的損害。最后，違法抽象行政行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系。純粹的抽象行政行為不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)損害，它必須在具體的執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生損害事實(shí)，只有當(dāng)二者之間具有因果聯(lián)系才能確認(rèn)違法責(zé)任。     2.違法抽象行政行為責(zé)任的承擔(dān)。對(duì)抽象行政行為因其違法應(yīng)首先承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。我國(guó)國(guó)家賠償法沒(méi)有否認(rèn)違法行政規(guī)范性文件的賠償責(zé)任，但沒(méi)有完整的責(zé)任制度。因此，在違法行政規(guī)范性文件的國(guó)家賠償責(zé)任方面，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，確定適當(dāng)?shù)姆秶?。在我?guó)，因行政規(guī)范性文件的效力低于法律，在它們出現(xiàn)違反法律的情況并造成損失時(shí)，國(guó)家原則上應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。但是，鑒于國(guó)家財(cái)力有限性的制約因素，賠償范圍不宜過(guò)寬。具體的說(shuō)，對(duì)于行政法規(guī)和規(guī)章因違法直接造成