基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研析一

1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研析一提要：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法面臨著四個(gè)方面的疑難，即原理之疑難、定型之疑難、定性之疑難和定局之疑難。原理疑難在于其法理闡釋甚為復(fù)雜，其對(duì)制度之拿捏難以把握;定型之疑難在于其范圍覆蓋之邊界難以確定，農(nóng)民工、失地農(nóng)民、公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、農(nóng)民等之基本養(yǎng)老保險(xiǎn)均需個(gè)別描述，難顯統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之型;定性之疑難在于其模式選擇困難，在于制度內(nèi)在妥當(dāng)性，實(shí)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法理塑造問題;定局之疑難在于其法治一、養(yǎng)老問題與保險(xiǎn)機(jī)制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法原理之疑難無論從單行立法的角度出發(fā)，還是從社會(huì)保險(xiǎn)立法的角度出發(fā)，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法在理論與實(shí)務(wù)之間仍然有相當(dāng)?shù)恼系K，這可能要?dú)w因于理論的不清

2、晰，也可能要?dú)w因于實(shí)務(wù)的不妥當(dāng)，其中較為突出的如農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人賬戶的做實(shí)、繳費(fèi)管理、基金監(jiān)管等等。這些阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的問題都構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的疑難問題，然而要認(rèn)識(shí)這些立法疑難問題，卻不能停留在個(gè)別的問題上，甚至不能停留在社會(huì)保險(xiǎn)立法的層面上，故而從老年問題和保險(xiǎn)機(jī)理切入，從原理上批判性地認(rèn)識(shí)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，方可求得研析養(yǎng)老保險(xiǎn)立法問題的整體觀。(一)老年之界定養(yǎng)老何以成為社會(huì)問題老年是人生的一部分，是一個(gè)完整人生的必經(jīng)過程。對(duì)每一個(gè)理性的個(gè)體而言，謀劃人生的歸宿往往是老年的保障問題，包括生活的、事業(yè)的、以及感情的。而從社會(huì)群體的劃分來看，老年人又是一個(gè)單獨(dú)的群體，只是這個(gè)

3、群體不是社會(huì)個(gè)體聚集而成的，而是社會(huì)分化而成的，其地位和境遇與社會(huì)政策有關(guān)1.這意味著，在社會(huì)學(xué)意義上，老年人是人生的一個(gè)弱勢(shì)狀態(tài)，是社會(huì)的弱勢(shì)群體。然而老年人并不是天然的弱勢(shì)群體，而是社會(huì)所塑造的，比如在家長(zhǎng)制的社會(huì)中，出于年老狀態(tài)的家長(zhǎng)仍然是家庭的權(quán)威。那么老年人何以成為人生和社會(huì)意義上的弱勢(shì)者呢?也許從老年人的進(jìn)一步界定中可以探析出一些緣由。老年，按照現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋，指“六七十歲以上的年紀(jì)。”2而在鄉(xiāng)村生活中，老年的認(rèn)識(shí)可能與家庭的發(fā)展有很大的關(guān)系，一般地，孫輩的出生往往標(biāo)志著老年的到來，這種認(rèn)識(shí)一方面與身份變化有關(guān)，一方面與事業(yè)圓滿有關(guān)。但是這種來自常識(shí)的界定是一種模糊的認(rèn)識(shí)，盡管

4、存在童年、少年、青年、中年和老年的劃分，卻并沒有嚴(yán)格界限。蓋因?yàn)榻缦弈：?，老年之角色意義也是比較模糊的，正是從這個(gè)角度來講，傳統(tǒng)的所謂家庭養(yǎng)老階段的老年保障更多具有社會(huì)學(xué)或者社會(huì)保障學(xué)的意義，卻并沒有多少法律上的意義，畢竟所謂的家庭養(yǎng)老階段的老年保障并沒有嚴(yán)格的法律制度設(shè)計(jì)，而是更多地在婚姻家庭法中去落實(shí)，而家庭法律制度的核心顯然不是保障，而是權(quán)威3.從近代立法來看，老年人之界定并不因養(yǎng)老問題而緣起，而是因?yàn)閲?guó)家管制勞動(dòng)領(lǐng)域的雇傭而開始的，特別是勞動(dòng)法律制度在勞動(dòng)者資格上既規(guī)定了最低年齡，也規(guī)定了最高年齡，這意味著一國(guó)公民并不當(dāng)然是合格的勞動(dòng)者，這時(shí)候，老年被明確地界定為“自退休起”。勞動(dòng)立法

5、和社會(huì)保障立法在這一點(diǎn)上是銜接的，故而，公民退出勞動(dòng)者群體，進(jìn)入養(yǎng)老者群體，從勞動(dòng)到休養(yǎng)有著明確的人生界限，這顯然不是傳統(tǒng)社會(huì)所有的4.由此看，養(yǎng)老成為一個(gè)問題是勞動(dòng)立法的衍生。而“產(chǎn)業(yè)雇傭勞動(dòng)的法律調(diào)整是勞動(dòng)法的宗旨，是詮釋勞動(dòng)法產(chǎn)生的關(guān)鍵”5，按照此種邏輯，養(yǎng)老問題應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)雇傭勞動(dòng)框架下的問題。以退休界定老年，老年人不具有法律上的勞動(dòng)行為能力，老年人在法律上被拋出勞動(dòng)法的視野，而納入社會(huì)保障法的框架。正是在此意義上，社會(huì)保障法與勞動(dòng)法密不可分，社會(huì)保障法被認(rèn)為是勞動(dòng)法的補(bǔ)充與延伸。把社會(huì)保障法和勞動(dòng)法對(duì)接的廣義勞動(dòng)制度，顯然不是把退出勞動(dòng)領(lǐng)域的個(gè)體退回家庭，因?yàn)樵谏鐣?huì)保障法和勞動(dòng)法的語(yǔ)境

6、下，一般沒有家庭之思維，勞動(dòng)者作為個(gè)體具有嚴(yán)格而獨(dú)立的法律意義，于是，在邏輯上，退出勞動(dòng)法的勞動(dòng)者成為老年人，而老年人被認(rèn)為其擁有了足夠的積蓄以保障其生存權(quán)益。這里的積蓄在法律上轉(zhuǎn)為私有財(cái)產(chǎn)或者個(gè)人權(quán)益，表現(xiàn)為存款(工資儲(chǔ)蓄)、養(yǎng)老待遇等等。這里我們所思考的問題是，如何實(shí)現(xiàn)了個(gè)人儲(chǔ)蓄向社會(huì)化的養(yǎng)老待遇的轉(zhuǎn)換，其根源何在，其動(dòng)力又何在。對(duì)養(yǎng)老保障或保險(xiǎn)的制度一般從德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法開始追溯，其實(shí)西方不少國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度是在十九世紀(jì)晚期和二十世紀(jì)初期發(fā)展起來的，也一般從產(chǎn)業(yè)革命、經(jīng)濟(jì)蕭條、工人運(yùn)動(dòng)、國(guó)家干預(yù)思想等等進(jìn)行論證6.而從個(gè)人儲(chǔ)蓄向社會(huì)化的養(yǎng)老待遇轉(zhuǎn)化的技術(shù)性特征來看，首先或者直接地來源

7、于養(yǎng)老成為社會(huì)問題。作為社會(huì)問題的養(yǎng)老，具有以下特征：其一，個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的家庭出現(xiàn)裂化趨勢(shì)，血親之間的代際撫養(yǎng)與扶養(yǎng)開始邊緣化：就撫養(yǎng)而言，社會(huì)化的教育所起的作用越來越明顯;就扶養(yǎng)而言，社會(huì)化的保障所起的作用越來越明顯，這是與個(gè)體作為社會(huì)最基本的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的社會(huì)化塑造聯(lián)系在一起的。而就家庭裂化而言，養(yǎng)老的個(gè)人責(zé)任開始凸顯，為子女積蓄的思想逐漸轉(zhuǎn)化為自己年老積蓄。其二，工資收入與積累習(xí)慣。就社會(huì)而言，個(gè)體普遍的良好的積累習(xí)慣在一定程度上會(huì)化解養(yǎng)老問題，然而個(gè)體的積累視野或者能力都是有限的。而在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的背景下，個(gè)體的積累往往以年(作物生長(zhǎng)周期)為周期，并持續(xù)個(gè)體之一生，包括老年。

8、在產(chǎn)業(yè)化勞動(dòng)之后，個(gè)體的積蓄意識(shí)被消解，這是因?yàn)樨泿攀杖胫芷诙?交易性的勞動(dòng)給付意味著貨幣收入的短期性)，而隨著以月為單位的工資支付的勞動(dòng)立法規(guī)制，個(gè)體的積累習(xí)慣往往以月為周期，而針對(duì)老年的長(zhǎng)遠(yuǎn)積累則可能會(huì)普遍性被忽視，并形成一種社會(huì)習(xí)慣。這種長(zhǎng)遠(yuǎn)的積累習(xí)慣不僅與個(gè)人的積累視野有關(guān)，而且在國(guó)家消費(fèi)政策或社會(huì)的消費(fèi)刺激下，越發(fā)顯得脆弱。從這種微觀意義上的分析來看，工資收入與積累習(xí)慣使得個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任可能演化為普遍性的老年經(jīng)濟(jì)問題。其三，強(qiáng)制積累理念下的社會(huì)化養(yǎng)老。在個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任和工資收入保障的前提下，解決老年經(jīng)濟(jì)問題的出路在于個(gè)人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性積累。而強(qiáng)制性積累最為有效的方法即是在工資給付階段由國(guó)家

9、或者社會(huì)強(qiáng)制性扣除，并從老年之時(shí)起，定期而持續(xù)長(zhǎng)期給付以扣除積累為依據(jù)的一定數(shù)額的貨幣，是為年金制度。(二)保險(xiǎn)之本質(zhì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之法理反思何謂保險(xiǎn)，詞義分析為“保障風(fēng)險(xiǎn)”，實(shí)質(zhì)為分散個(gè)別損害，系“保障財(cái)產(chǎn)”，一般解釋為“集中分散的社會(huì)資金，補(bǔ)償因自然災(zāi)害、意外事故或人身傷亡而造成的損失的方法。參加保險(xiǎn)的人或單位，向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按期繳納一定數(shù)量的費(fèi)用，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)在保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)所受的損失負(fù)賠償責(zé)任?！?故而，保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)上是一種分散損害的機(jī)制，“一方面，通過分?jǐn)倱p失的方法在各投保人之間建立互助共濟(jì)關(guān)系;另一方面，利用保險(xiǎn)機(jī)制救濟(jì)受投保人的損失，以保障投保人的財(cái)產(chǎn)完滿?！?保險(xiǎn)在法律上是一種射幸行為。所謂

10、“射幸”，即“僥幸”，它的本意是碰運(yùn)氣的意思，是指當(dāng)事人一方是否履行義務(wù)有賴于偶然事件的出現(xiàn)的一種合同，這種合同的效果在于訂約時(shí)帶有不確定性9.既然保險(xiǎn)之本質(zhì)在于分?jǐn)倱p失與僥幸選擇，保險(xiǎn)作為一個(gè)制度或者行業(yè)確立之后，風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與評(píng)估在抽象與個(gè)案兩個(gè)層面呈現(xiàn)相搏之趨勢(shì)。在抽象層面，風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與分散資金之聚集有關(guān);在個(gè)案層面，風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與資金之使用有關(guān)，兩者之差額成為保險(xiǎn)制度自有之成本或者保險(xiǎn)業(yè)之利潤(rùn)及其他。以此看，保險(xiǎn)之發(fā)展，有賴于個(gè)體繳費(fèi)(投保)意愿(能力)的提升和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的降低，于是精算成為保險(xiǎn)業(yè)之必需。一個(gè)常識(shí)性的判斷是，一個(gè)趨近100%發(fā)生率的風(fēng)險(xiǎn)很難說是保險(xiǎn)意義上的風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)，

11、特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其作為保險(xiǎn)給付義務(wù)發(fā)生的老年風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)發(fā)生率極高的風(fēng)險(xiǎn)，這注定養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在一般保險(xiǎn)原理上展開的，而是在保障原理上展開的。一種按照保險(xiǎn)之模式展開的保障制度必然在保險(xiǎn)機(jī)理上出現(xiàn)障礙，最為核心的資金問題成為掣肘各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普遍問題。朝著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)思維出發(fā)的制度修改包括提高繳費(fèi)數(shù)額、延長(zhǎng)退休年齡，當(dāng)繳費(fèi)數(shù)額提高到一定程度的情況下，聚合的分散資金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力便會(huì)提升;延長(zhǎng)退休年齡，實(shí)際上是在法律上重新界定老年人，當(dāng)老年之界定提高到一定程度的情況下，老年之發(fā)生率會(huì)遠(yuǎn)離原來極高的發(fā)生率。朝著保障思維出發(fā)的制度修改主要包括提高政府的補(bǔ)貼水平、強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)責(zé)任，然而政府的財(cái)政投入必然

12、帶來政府的財(cái)政緊張，而另一極的思維則可能是政府或者其代理者以長(zhǎng)遠(yuǎn)支付為名義而占有大量資金，從保障思維出發(fā)所衍生的問題可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過養(yǎng)老保障或者社會(huì)保障的范疇10.這里附帶分析一下現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制的法律意義。在社會(huì)保障學(xué)上，現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制被認(rèn)為是兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式，“現(xiàn)收現(xiàn)付制是一種橫向平衡，由工作的一代贍養(yǎng)退休的一代，以支定收，不存在資金積累，是資金的代際間轉(zhuǎn)移。完全積累制是一種縱向平衡，每一代人在工作期間繳納一定的費(fèi)用，形成基金，進(jìn)行投資，并依靠積累所得養(yǎng)老，不存在資金的代際間轉(zhuǎn)移?！?1把這兩種不同的模式界定轉(zhuǎn)化成法律范疇，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的籌資問題，而是不同的權(quán)

13、益分析框架，似乎代際思維和同代思維所涉及的法律主體有很大差異。其實(shí)不然，這是因?yàn)樽鳛閮煞N模式在抽象意義上可以區(qū)分，而在具體情況下則很難區(qū)分，其制度設(shè)計(jì)的差異可能在于前者“以支定收”和后者“以收定支”。然而如何確定“支出水平”?對(duì)不確定事項(xiàng)(壽命)，又如何以固定之積累去明確固定之支出?從法律的權(quán)益框架來分析，現(xiàn)收現(xiàn)付制的描述沒有涉及到最初的受益人的資格取得問題，積累制的描述過分強(qiáng)調(diào)了自我積累的邏輯陷入強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄之實(shí)質(zhì)。按照保險(xiǎn)制度的自然邏輯和養(yǎng)老之長(zhǎng)遠(yuǎn)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)必然有大量的資金積累，以收定支或以支定收并不是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)，而是個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任和社會(huì)化養(yǎng)老責(zé)任的界限，這種界限又回歸到保險(xiǎn)理念和保

14、障(救濟(jì))理念的膠合問題，并具體化為政府與個(gè)人的界限問題。(三)政府與個(gè)人的界限養(yǎng)老是個(gè)人責(zé)任，個(gè)人有義務(wù)籌劃自己的老年，為自己的老年積蓄;同時(shí)，養(yǎng)老又是社會(huì)問題，失控的個(gè)人責(zé)任可能惡化政府的救濟(jì)負(fù)擔(dān)，并帶來一系列的社會(huì)連鎖問題，因而養(yǎng)老成為政府介入的個(gè)人事務(wù)。然而，政府介入個(gè)人事務(wù)從來都面臨著兩難困境，就老年保障而言，可有社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)，在此三種政府介入方式嚴(yán)格區(qū)分的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)則為“職業(yè)性的入息維持計(jì)劃，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃通常屬?gòu)?qiáng)制性，即所有雇主都需要參加，其財(cái)政來源不是直接來自公共開支，而主要來自雇員及雇主的保險(xiǎn)金供款。”12這種理想狀態(tài)的社會(huì)保險(xiǎn)不涉及公共財(cái)政，也不涉及政府

15、的救濟(jì)責(zé)任或者福利責(zé)任，可以產(chǎn)生一定的資源再分配效應(yīng)，具有其制度和法律上的合理性。然而各國(guó)具體推行的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃中政府多不是一個(gè)簡(jiǎn)單的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的實(shí)施者和強(qiáng)制者，而是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和支付能力承擔(dān)了公共財(cái)政責(zé)任。政府在多大程度上承擔(dān)社會(huì)化的養(yǎng)老責(zé)任往往因?yàn)檎槿肽芰驂毫Φ淖冞w而不同。在經(jīng)濟(jì)上升階段，政府的財(cái)政能力持續(xù)增長(zhǎng)，在各種社會(huì)福利思想的推動(dòng)下，政府干預(yù)獲得正當(dāng)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出水平也會(huì)提高;然而當(dāng)政府的財(cái)政支付能力難以為繼時(shí)，政府就開始考慮削減其已經(jīng)承諾的社會(huì)化的養(yǎng)老責(zé)任，并把養(yǎng)老責(zé)任推向個(gè)人責(zé)任。由此看，政府的進(jìn)取與福利國(guó)家的建設(shè)有關(guān)，而政府的退卻又由福利國(guó)家開始卸責(zé)引起，

16、“政府部門不具有維持福利國(guó)家所需要的可持續(xù)財(cái)政能力，將這些職責(zé)推卸給私人部門，或者降低其所承擔(dān)職責(zé)的真實(shí)價(jià)值采取同樣或者類似的方式，世界各國(guó)明顯地削減社會(huì)保障給付。在英國(guó)，這表現(xiàn)為政府提供的養(yǎng)老金由工資關(guān)聯(lián)向生活成本支付轉(zhuǎn)變。”13然而，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期性和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的相對(duì)短期性使得政府對(duì)具體的養(yǎng)老權(quán)益呈現(xiàn)波動(dòng)性，并在法律上有實(shí)質(zhì)性的違約。故而，從政府與個(gè)人界限的角度來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法理沉淀和技術(shù)塑造在于保險(xiǎn)法理的張揚(yáng)，在于去政府財(cái)政責(zé)任化。至少，在政府不承擔(dān)積極的財(cái)政責(zé)任的情況下，不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的政府推卸責(zé)任之情形。這也意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法理塑造將遠(yuǎn)離社會(huì)福利思想，其解釋路徑則可以從自己

17、責(zé)任出發(fā)。自己對(duì)自己的養(yǎng)老負(fù)責(zé)，又因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、物價(jià)、消費(fèi)等等社會(huì)因素以及心理、視野等等個(gè)人因素的影響使得自己很難通過個(gè)別儲(chǔ)蓄來應(yīng)對(duì)個(gè)人之年老，而養(yǎng)老保險(xiǎn)則通過社會(huì)化的途徑把個(gè)體的養(yǎng)老責(zé)任通過保險(xiǎn)機(jī)制加以落實(shí)。此時(shí)，如此界定的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然區(qū)分基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn))和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(企業(yè)年金、一般商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn))，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分仍然有其強(qiáng)制性、保障性。如此界定的養(yǎng)老保險(xiǎn)必然是低水平、廣覆蓋的，這是由其內(nèi)容限窄所決定的，此時(shí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會(huì)化的老年保障(老年救濟(jì)、老年福利)區(qū)分開。只有如此，才能使得養(yǎng)老保險(xiǎn)成為穩(wěn)定的法律制度，并獲得長(zhǎng)久的生命力。基于此種觀點(diǎn)，筆者對(duì)我

18、國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的若干疑難問題進(jìn)行梳理和分析。(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度與法一般情況下，我們不去區(qū)分制度與法律的差異，特別是當(dāng)問題涉及面很廣并延伸出其他已經(jīng)專業(yè)化的問題的時(shí)候，相關(guān)立法就比較復(fù)雜，并在分工的意義上使制度設(shè)計(jì)分割入不同的專業(yè)領(lǐng)域，立法或者制度設(shè)計(jì)變得不是法律專業(yè)的獨(dú)有問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法就是此種情況，所以在養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇上，更多的是社會(huì)保障專業(yè)的課題，而法學(xué)之論述者較少，也難以深入。筆者感覺，在社會(huì)日趨復(fù)雜和分化的前提下，學(xué)科或?qū)I(yè)的交融不可避免，但是，學(xué)科或?qū)I(yè)的自有邏輯仍然是存在的，就法學(xué)而言，不應(yīng)當(dāng)奢求所有的法律問題都在法學(xué)的范疇內(nèi)找到答案，但是，既然是法律問題就應(yīng)當(dāng)在法學(xué)的范

19、疇內(nèi)獲得其解釋和自洽，否則就容易陷入“所有的法律問題，研究深入就不是法律問題”14之窠臼。然而，在科學(xué)研究中，法學(xué)與其他學(xué)科的分工與合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這里可以觸及的，在這里，筆者只是感覺，不能以簡(jiǎn)單的“制度”與“法”來區(qū)分養(yǎng)老保險(xiǎn)學(xué)與養(yǎng)老保險(xiǎn)法的界限，我們所需要的是，來自不同學(xué)科的整體視角并獲得其獨(dú)有的審視與關(guān)懷。在養(yǎng)老保險(xiǎn)立法缺失的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)證雖然在逐步制度化，卻仍然是政策性的運(yùn)行，這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的法學(xué)規(guī)范性研究無從展開，也使得養(yǎng)老保險(xiǎn)法的研究群體尚未壯大，進(jìn)一步使得養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的法學(xué)研究者比較少。這個(gè)邏輯似乎是不周延的，似乎是從結(jié)果向源起的推理，卻反映了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的起步并沒有納入

20、法律的框架，其法理自洽性無從談起，其法律化運(yùn)行難以保障，而以此為基礎(chǔ)的實(shí)踐積累步入基本法的視野的時(shí)候，其法學(xué)之批判則尤為必要，盡管批判的聲音可能要低于歡呼的聲音。二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法定型之疑難在社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)中已經(jīng)確立社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，并明確社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)15.就此立法原則展開，我們可以認(rèn)為，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)把覆蓋范圍作為重要的立法目標(biāo)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)說任何人都涉及養(yǎng)老問題，而目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主而制度化，在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和法領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件有國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定(

21、國(guó)發(fā)199133號(hào))、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知(國(guó)發(fā)19956號(hào))、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定(國(guó)發(fā)199726號(hào))、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定(國(guó)發(fā)200538號(hào))等等，均是圍繞“企業(yè)職工”而展開的，在部門規(guī)章層面上的文件倒有一個(gè)不直接涉及企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)文件，即勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知(勞社部發(fā)200731號(hào))。于是以廣覆蓋為目的、以從業(yè)方式不同而區(qū)別考慮成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所不可能逾越的思維，進(jìn)而有關(guān)農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、農(nóng)民以及事業(yè)單位工作人員、公務(wù)員等等基本

22、養(yǎng)老保險(xiǎn)問題在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的框架下或框架外均成為單獨(dú)思考的問題，而每一個(gè)問題的思考結(jié)果都回歸這樣一個(gè)問題：即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法是否是全民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法?基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法是否區(qū)分不同的從業(yè)方式(受雇于私人、還是任用于公職、還是自由職業(yè)或者自雇者等等)，而是否區(qū)分的結(jié)果是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)的分散立法，還是統(tǒng)一立法中的區(qū)別對(duì)待?這些問題均是養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的疑難問題。(一)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)1.農(nóng)民工與養(yǎng)老保險(xiǎn)何謂“農(nóng)民工”，以邏輯分析，其可定性為農(nóng)民，也可定性為工人，折中的情況下實(shí)際就是第三群體。在學(xué)術(shù)上對(duì)“農(nóng)民工”也是有不同認(rèn)識(shí)的，在嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)民與工人的背景下，可以否認(rèn)這個(gè)詞匯的妥當(dāng)性，從而有觀點(diǎn)認(rèn)為不宜在

23、制度上使用“農(nóng)民工”的概念，特別是不宜在法律制度上使用“農(nóng)民工”的概念，否則容易固化歧視。那么在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法中，農(nóng)民工是農(nóng)民呢，還是工人呢?由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法以企業(yè)職工為核心而展開，其法理基礎(chǔ)與勞動(dòng)法理密切相關(guān)，這里介紹勞動(dòng)法學(xué)者對(duì)農(nóng)民工的反思?！皣?yán)格地講，中國(guó)農(nóng)民工并不是'無產(chǎn)者'，也就是說，這一群體不屬于職業(yè)性勞工，他們是'可進(jìn)可退'的勞動(dòng)者，可進(jìn)意味著他們可以進(jìn)城務(wù)工，與用人單位形成勞動(dòng)合同關(guān)系;可退意味著他們沒有喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，可以回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。農(nóng)民工因其亦工亦農(nóng)的特征，身份上屬于農(nóng)民，職業(yè)勞動(dòng)屬于工人勞動(dòng)，使得這些勞動(dòng)者在適用勞動(dòng)法及相關(guān)法律時(shí)多有不便?！?6正是因此，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)在理想和現(xiàn)實(shí)之間出現(xiàn)了較