我國利用外資政策探析

1、我國利用外資政策探析        摘要：考慮我國從改革開放至今利用外資政策的發(fā)展歷程，其中的經(jīng)驗教訓(xùn)值得分析和研究，而我國加入WTO后利用外資政策也需要進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膽?zhàn)略調(diào)整。 (一)對改革開放以來我國利用外資政策的考察 對于改革開放以后我國利用外資政策，可主要分為兩個時期來考察。 其一，改革開放初期至中美入世協(xié)議的達(dá)成。這期間我國吸收外資主要發(fā)揮了資源(勞動力、原材料)優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，并以政策優(yōu)勢為先導(dǎo)，同時伴隨著國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢對投資方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等相關(guān)外資政策的幾次大

2、調(diào)整，即從主要鼓勵合資合作形式到提倡獨資形式、從重視勞動密集型投資到提倡技術(shù)密集型投資、從以沿海開放城市的投資為重點到向內(nèi)陸地區(qū)的延伸，政策優(yōu)勢呈現(xiàn)出了不斷強化的趨向。從“無條件地歡迎”到“傾斜性”乃至“有選擇性”，整套政策逐漸走向合理、成熟，并且配合產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)出了鮮明的出口導(dǎo)向和技術(shù)導(dǎo)向，外資也隨之向能夠服務(wù)我國總體經(jīng)濟規(guī)劃、提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強產(chǎn)品出口的領(lǐng)域加速流動。 值得指出的是，這一時期，技術(shù)導(dǎo)向的政策效果不如出口導(dǎo)向明顯!一方面，我國以優(yōu)惠政策鼓勵外商投資建立先進(jìn)技術(shù)企業(yè)，可同時又出臺企業(yè)級外匯平衡規(guī)定，實際上限制了外資在中國境內(nèi)銷售產(chǎn)品，使大部分擁有先進(jìn)技術(shù)的廠商投

3、資緩慢。因為相對而言，產(chǎn)品技術(shù)越高，其對廉價的、素質(zhì)較低的勞動力和資源的依賴性就越小，需要利用國內(nèi)的銷售市場來彌補引資方此類要素優(yōu)勢的“缺位”問題。但當(dāng)時出于保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的考慮，限制產(chǎn)品內(nèi)銷，這種政策的“過位”使外資的平均技術(shù)含量提高緩慢。另一方面，處于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整時期的港澳臺地區(qū)將大批技術(shù)水平較低、并以外銷為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)投入大陸，這樣既享受了優(yōu)惠政策，又利用了廉價勞動力。而許多地方利用外資指導(dǎo)思想的前瞻性不夠，出于眼前利益的考慮，認(rèn)為不會影響引進(jìn)技術(shù)性外資，本該有的政策規(guī)范處于“缺位”狀態(tài)，使得此種投資發(fā)展很快，并產(chǎn)生示范效應(yīng)，形成區(qū)域聚集，擠壓了其他投資。 其二，從中美入世

4、協(xié)議達(dá)成至今。中美入世協(xié)議達(dá)成后，我國調(diào)整了利用外資的指導(dǎo)思想、工作重點，同時對利用外資的法律、領(lǐng)域、方式、稅收等政策措施進(jìn)行了較大幅度的變動，以逐漸同國際投資規(guī)則接軌。以跨國公司為主的外商也相應(yīng)調(diào)整了在華投資戰(zhàn)略，將自身的組織優(yōu)勢要素(技術(shù)、資金、管理、渠道等)與優(yōu)化了的環(huán)境要素(外資政策)充分互補，使投資出現(xiàn)了一些新的趨勢和特點，如投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、更加注重本地化經(jīng)營及投資的方式更加多樣化等。這些都直接或間接地加快了我國的產(chǎn)業(yè)重組，促進(jìn)了技術(shù)在我國的傳播和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，提高了人力資源水平，降低了市場交易成本。 在對外資吸引力增強的背后，也存在一些問題： 首先，外商在

5、中西部地區(qū)投資的絕對值上有所增長，但比重仍不高，西部甚至一度有所下降，80%以上的投資仍在東部形成集聚效應(yīng)(見表1)。同時，產(chǎn)業(yè)分布貧富不均依然存在。2002年農(nóng)業(yè)的實際利用外資金額雖同比增長14.35%，但占同期外商直接投資的比重不足2%，大筆外資仍徑直流入了加工制造業(yè)(見表2)。 表1  19992001年分地區(qū)FDI比重  (億美元，%) 年份西部地區(qū)中部地區(qū)東部地區(qū)金額(億美元)占全國比金額(億美元)占全國比金額(億美元)占全國比199918.374.60%36.839.22%344.1586.18%200027.346.72%35.948.83

6、%343.8684.46%200119.224.15%41.018.84%403.4487.01% 資料來源：根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒19992002年計算整理。  表2 19992002年各產(chǎn)業(yè)吸收FDI同比增長趨勢(億美元，%)  年份第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)金額(億美元)所占份額金額(億美元)所占份額金額(億美元)所占份額19997.101.76%268.6366.63%127.4531.61%20006.761.66%286.7070.42%113.6927.92%20018.991.92%339.9172.51%119.8825.57%200

7、210.281.95%387.5173.47%129.6424.58% 資料來源：根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒19992002年及商務(wù)部相關(guān)資料計算整理。 其次，一些地方在引資工作中還存在“盲目”傾向，比如不顧本地經(jīng)濟發(fā)展實際，仍將單純引進(jìn)外資的數(shù)量指標(biāo)作為第一要務(wù)，忽視了引資后以外資帶動當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的配套發(fā)展，沒有借機形成自己的產(chǎn)業(yè)體系，以至于一些地方發(fā)生了外資產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生較大打擊的情況。這種狀況在中西部地區(qū)表現(xiàn)得較為突出，中西部地區(qū)投資環(huán)境的改善不能僅僅依靠國家政策的扶持，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)積極挖掘本地區(qū)的優(yōu)勢資源和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，給予更多的吸引外資的優(yōu)惠政策，以期引資后帶動當(dāng)

8、地的中小企業(yè)發(fā)展以形成自身的產(chǎn)業(yè)鏈體系，形成區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使其投資環(huán)境得到真正改善。 (二)國際背景下發(fā)展中國家的第三代引資政策 隨著世界經(jīng)濟自由化和全球化的不斷發(fā)展以及全球經(jīng)濟一體化步伐的加快，跨國公司的投資戰(zhàn)略逐漸由以前那種單純以利用發(fā)展中國家的低成本優(yōu)勢為目的的投資目標(biāo)，轉(zhuǎn)而把著眼點放在它本身的核心能力上面。所以，我國作為發(fā)展中國家，在引進(jìn)外資政策上必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)國際經(jīng)濟環(huán)境變化的要求。 具體來說，20世紀(jì)90年代以來跨國公司的投資動機出現(xiàn)的一些新特點表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)跨國公司在全球經(jīng)營戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，通過跨國投資在全球范圍內(nèi)形成跨國公司

9、的競爭優(yōu)勢。這種競爭優(yōu)勢主要包括資源與技術(shù)互補優(yōu)勢、壟斷地位優(yōu)勢以及全球配置生產(chǎn)要素等優(yōu)勢；(2)廉價的人力和自然資源對跨國公司的吸引力下降，跨國公司對投資項目的選擇越來越注重東道國的技術(shù)水平、國民整體素質(zhì)以及國內(nèi)市場容量；(3)受資國的宏觀經(jīng)濟狀況對跨國投資的決定作用日益增強，從全球來看，富有效率且穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境是吸引外資的前提條件，同時，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策也是影響跨國公司投資的重要因素；(4)跨國公司為了創(chuàng)造出更多的資產(chǎn)，增強其競爭力，更傾向于選擇產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展較好的地區(qū)進(jìn)行投資。 發(fā)展中國家為了積極有效地引進(jìn)外資，促進(jìn)本國經(jīng)濟的發(fā)展，就必須隨跨國公司投資目標(biāo)的調(diào)整而對本

10、國的引資政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。一般來說，發(fā)展中國家在引進(jìn)跨國公司直接投資的招商政策方面主要經(jīng)歷了3個演變階段：第一代引資政策主要是優(yōu)惠政策，包括各種財政的、金融的優(yōu)惠措施，比如稅收的減免等。這一吸引外國直接投資的政策，作為一個量的政策，很容易被各國競相仿效；第二代的引資政策就是各國在吸引外國直接投資中間，有針對性地根據(jù)本國的要素條件所形成的產(chǎn)業(yè)化政策，以及根據(jù)政策所確定的產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，選擇外國跨國公司伙伴，然后通過一系列的公關(guān)、聯(lián)絡(luò)等互動過程吸引這些公司或某一家跨國公司到本國投資。因此，對一個國家和地區(qū)來說，在采取政策優(yōu)惠以后，還要提供一個非常優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施和便利的商業(yè)環(huán)境；第三代引資政策就是東道

11、國政府通過一套有效的政策促進(jìn)能夠與跨國公司建立長期供貨關(guān)系的關(guān)聯(lián)企業(yè)的形成，然后進(jìn)一步使這些企業(yè)集聚起來形成一種集聚效應(yīng)。 第三代引資政策是最近幾年出現(xiàn)的，它是發(fā)展中國家因應(yīng)跨國公司投資目標(biāo)調(diào)整的背景而相應(yīng)采取的引資對策。由于跨國公司的戰(zhàn)略調(diào)整中一個重要的趨勢就是把著眼點放在它本身的核心能力上面，而把很多中間產(chǎn)品和零部件外包出去。在這個過程中，如果哪個地區(qū)的企業(yè)能夠迅速成長為跨國公司外包的合作伙伴，那么這個地區(qū)就成為吸引跨國公司，甚至某個行業(yè)跨國公司的熱點地區(qū)。這也正是第三代引資政策的重要調(diào)整變化之處。 (三)新形勢下我國引資戰(zhàn)略的調(diào)整 在跨國公司投資戰(zhàn)略調(diào)整的全

12、球背景下，我國各地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，應(yīng)盡快改變過去主要以優(yōu)惠政策吸引外資進(jìn)入的低級方式，認(rèn)清當(dāng)前形勢，以制定出符合本地區(qū)發(fā)展的引資戰(zhàn)略。 1.各地區(qū)在吸引外資并進(jìn)行相關(guān)引資政策調(diào)整時，應(yīng)該首先對本地區(qū)的比較優(yōu)勢有一個較準(zhǔn)確的定位。例如西部地區(qū)的比較優(yōu)勢主要在于其自然資源優(yōu)勢，所以西部省區(qū)在制定引資政策時，就應(yīng)該圍繞本地區(qū)的優(yōu)勢資源來吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的跨國投資。國際上地方產(chǎn)業(yè)群的建設(shè)經(jīng)驗已經(jīng)對我們有了重要的啟示：產(chǎn)業(yè)群在一切部門都可以發(fā)展，關(guān)鍵是發(fā)展具有競爭優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)。 2.促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)群的培育。在對本地區(qū)的比較優(yōu)勢有了準(zhǔn)確定位以后，要使產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套能力增強進(jìn)而形

13、成產(chǎn)業(yè)集聚。有研究指出，全球經(jīng)濟中，一國欲獲得競爭優(yōu)勢，不能只靠本國的全球性大企業(yè)，更重要的是那些扎根于國土上的中小企業(yè)集群。通過吸引有實力的大型跨國企業(yè)扎根本地，形成本地一批具有外在規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鏈集群，能達(dá)到有效地推動本地經(jīng)濟發(fā)展的作用。天津經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園在這方面表現(xiàn)得就極為充分。據(jù)統(tǒng)計，目前全國手機市場份額的40%是在天津生產(chǎn)的。這是因為天津市政府做了大量的建立國內(nèi)配套企業(yè)的努力，因而吸引了一大批生產(chǎn)手機的跨國公司；目前個人電腦的所有配件都可以在蘇州生產(chǎn)，這很大程度上得益于蘇州采取產(chǎn)業(yè)鏈招商政策。 3口強并完善本國企業(yè)與跨國公司在價值鏈上的前后向聯(lián)系。本國企業(yè)與跨國

14、公司之間的前向聯(lián)系主要指的就是本國企業(yè)與跨國公司之間的科技研發(fā)聯(lián)系。很多跨國公司在中關(guān)村辦研究所、研究院、研究中心，這也是很多跨國公司在中國投資的一個重要因素。本國企業(yè)與跨國公司后向聯(lián)系的差距主要表現(xiàn)在三個方面：(1)信息差距。進(jìn)入的外資企業(yè)與本國企業(yè)對彼此的供求狀況缺乏了解。在溝通信息的牽線搭橋方面，政府可能直接或間接地發(fā)揮作用。(2)能力差距。這主要表現(xiàn)為本國配套企業(yè)的技術(shù)難以達(dá)到跨國公司所要求的標(biāo)準(zhǔn)。為了彌合這一差距，國外的某些做法可供借鑒。例如，政府鼓勵外資企業(yè)提供圖紙、培訓(xùn)和其他技術(shù)支援，以幫助本國企業(yè)提高配套供應(yīng)能力，政府對這些活動給予各種方便和優(yōu)惠待遇，包括在外資企業(yè)產(chǎn)品出口時，

15、對其中的國產(chǎn)投入部分也給予退稅，而我國至今未能做到這一點，阻礙了后向聯(lián)系的擴大。政府對配套企業(yè)也有鼓勵措施，如對企業(yè)所需的試制費、設(shè)備添置費等提供信貸優(yōu)惠。(3)體制差距。在規(guī)范市場秩序、維護(hù)企業(yè)信用、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、保障知識產(chǎn)權(quán)等方面，我國在入世后還須通過深化體制改革，進(jìn)一步與國際接軌，以有利于加強和完善同跨國公司的后向聯(lián)系從而在全球化的生產(chǎn)鏈中取得更為主動和有利的位置。 由于外商直接投資帶有很強的實踐性與動態(tài)性，因而相應(yīng)的外資政策有必要不斷完善，在發(fā)展過程中應(yīng)及時解決政策的“缺位”與“過位”問題。這會在很大程度上決定能否確保吸引外資的相當(dāng)規(guī)模，還將直接決定目前引資工作中問題比較突出的區(qū)域比例和產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)能否得到調(diào)整。特別是對于地方政府，引資政策的制定更要具有針對性和可操作性，在微觀層面上構(gòu)建解決投資區(qū)域比例失調(diào)、產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)等問題的基礎(chǔ)，引導(dǎo)外資流動；同時要注意發(fā)揮本地區(qū)的資源優(yōu)勢，對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)給予更多的優(yōu)惠政