我國高新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀與創(chuàng)新路徑選擇

1、我國高新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀與創(chuàng)新路徑選擇 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱高新區(qū) ） 是我國順應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展 潮流，結(jié)合我國的實際情況， 繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之后產(chǎn)生的 新興事物。經(jīng)過十多年的努力開拓 , 高新區(qū)已成為我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā) 展的重要基地和國民經(jīng)濟(jì)新的經(jīng)濟(jì)增長點， 日益彰顯高科技作為知識經(jīng) 濟(jì)支柱的帶動力。但是，由于主觀和客觀、歷史和現(xiàn)實的原因，現(xiàn)行高 新區(qū)行政管理體制與高新區(qū)的實際發(fā)展需要出現(xiàn)了不適應(yīng)， 并成為高新 區(qū)繼續(xù)保持高速發(fā)展的一大障礙 .一、我國高新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀 在我國高新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展中，政府的作用十分明顯 , 不可或缺， 高新區(qū)的組織管理體制很大程度上就

2、是行政管理體制。 高新區(qū)行政管理 體制作為高新區(qū)的重要制度安排， 為高新區(qū)的發(fā)展和壯大提供了制度保 障。隨著高新區(qū)的發(fā)展，其行政管理體制也不斷進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新. 但與國外高新區(qū)相比 , 由于我國在社會制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)實力上的差異 以及高新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展水平不同， 我國高新區(qū)行政管理體制還處在探 索和過渡階段，存在一些制約高新區(qū)持續(xù)發(fā)展的弊端。第一, 高新區(qū)行政管理體制受傳統(tǒng)體制侵蝕嚴(yán)重，出現(xiàn)體制復(fù)歸的 現(xiàn)象和機(jī)構(gòu)臃腫、 因人設(shè)位的苗頭。高新區(qū)行政管理體制作為特殊條件 下的產(chǎn)物，不能被當(dāng)成或者等同于傳統(tǒng)意義上的行政區(qū) . 起初，高新區(qū) 行政管理的一個特色就是高新區(qū)特事特辦的開明政策 , 受行政

3、干預(yù)較少 如今，在取得了一些穩(wěn)定的進(jìn)步后，高新區(qū)的管理反而往行政上靠 , 機(jī) 構(gòu)日漸膝腫 , 因人設(shè)位、因人設(shè)事，這就必然導(dǎo)致政府干預(yù)和控制的強(qiáng) 化.第二, 現(xiàn)行體制下管理越位、 錯位、缺位現(xiàn)象并存 ,第三部門等社會 中介服務(wù)體系不健全。 高新區(qū)管委會在現(xiàn)實運行中受自身利益的考量和 目光短視的制約，常常導(dǎo)致一些不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)，管理越位、錯位、 缺位現(xiàn)象層出不窮。 高新區(qū)管委會受權(quán)力本位思想禁錮，經(jīng)常忽視包括 第三部門在內(nèi)的社會中介服務(wù)體系的作用， 不愿意從本應(yīng)該交由社會中 介服務(wù)體系承擔(dān)的事務(wù)中解脫出來， 使自身陷入繁重的日常事務(wù)中不能 自拔，服務(wù)質(zhì)量與工作效率都受到影響。第二，審批程序復(fù)雜

4、，行政效率不高 . 隨著高新區(qū)第一次創(chuàng)業(yè)浪潮 的結(jié)束，許多高新區(qū)產(chǎn)生了 “坐享太平 "的情緒, 本來已經(jīng)提高了的行政 效率亦有所下降；原來特事特辦的審批程序因為制度化后反而變得復(fù) 雜，而“一站式”辦公、“單一窗口服務(wù)”也隨著機(jī)構(gòu)的膨脹喪失了原 有的便利性；管委會領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”的情況比較多見，集體決策、決策 咨詢制度落實不到位；政務(wù)公開工作常常流于形式。同時，由于國家宏 觀調(diào)控政策的實施， 高新區(qū)的一些優(yōu)惠政策未能及時做出相應(yīng)調(diào)整而顯 得不合時宜，難以執(zhí)行。在某些高新區(qū)， 由于種種原因?qū)е碌氖掷m(xù)繁瑣、 過程復(fù)雜、審批多頭、管理多級的現(xiàn)象，使區(qū)內(nèi)企業(yè)叫苦不迭 .第四，高新區(qū)與所在行政區(qū)和

5、上級政府之間的關(guān)系尚未理順. 這表現(xiàn)在與前者的利益爭奪、權(quán)力扯皮和責(zé)任推諉 , 與后者的爭取授權(quán)和資 源分配過程中日益突出的矛盾。某些高新區(qū)出于自身發(fā)展的考慮， 往往 向上級要求更多的授權(quán)和資源的集中投入 , 而上級政府處于全盤工作的 考慮可能并不予以十分重視，致使某些高新區(qū)干部“鬧情緒”，不能安 下心來好好干工作 .第五，官、產(chǎn)、學(xué)、研之間存在著較大的協(xié)調(diào)障礙，溝通成本高。 在我國相當(dāng)一部分高新區(qū)內(nèi)，官、產(chǎn)的份量過重 , 學(xué)、研的份量過輕， 導(dǎo)致大量非高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)入園區(qū)， 與高新區(qū)建立的初衷背離。 官、產(chǎn)、 學(xué)、研各自有著不同的話語方式，如果沒有有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，四者便難 以整合成統(tǒng)一的力量

6、促進(jìn)高新區(qū)的發(fā)展 , 結(jié)果可能演變?yōu)楦咝聟^(qū)能否存 續(xù)下去的生存危機(jī) .二、我國高新區(qū)行政管理體制存在問題的原因探析 高新區(qū)行政管理體制與當(dāng)前高新區(qū)實際需要的不適應(yīng)日益明顯, 對此進(jìn)行體制內(nèi)部原因的探究十分必要。筆者從管理理念、法定地位、行 政權(quán)限、管理職能、運行機(jī)制或協(xié)調(diào)功能等幾個維度來進(jìn)行分析。第一，管理理念陳舊 , 缺乏服務(wù)理念、 陽光理念和可持續(xù)發(fā)展理念 . 管委會管理理念遲遲未能更新， 直接導(dǎo)致高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新活動 的滯后 , 這是現(xiàn)行體制不適應(yīng)的根源所在。管委會重行政命令輕規(guī)則約 束、重行政審批輕主動服務(wù)的現(xiàn)象普遍存在， 在一定程度上抵消了政策 優(yōu)惠的積極作用， 間接地提高了高

7、新區(qū)的管理成本和區(qū)內(nèi)企業(yè)的交易成 本。近年來，隨著全國政務(wù)公開工作的普遍開展， “陽光政府”的理念 已經(jīng)深入人心。高新區(qū)也制定了一系列的政務(wù)公開、政府采購、決策咨 詢等一系列的“陽光制度”，但多流于形式 . 一些高新區(qū)僅公布極為有 限的信息，沒有起到政務(wù)公開的作用，反而使區(qū)內(nèi)企業(yè)和群眾有怨言 , 產(chǎn)生了相反的效果。另外，我國高新區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)張 , 企業(yè)數(shù)目也不斷 增加，使得高新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的問題提上議事日程。許多高新區(qū)管委會 領(lǐng)導(dǎo)為了短期的規(guī)模效應(yīng)大搞粗放式經(jīng)營， 甚至為了使經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一 定指標(biāo)，完成發(fā)展計劃，而不惜引進(jìn)一些“高能耗、高污染”的大型重 工企業(yè) ,這勢必給高新區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來苦

8、果 .第二，管委會法定地位不清晰，角色定位模糊 , 行政主體地位不明 確。高新區(qū)管委會作為政府派出機(jī)構(gòu)， 決定其并非行政法律意義上的行 政主體，只能是依附于上級政府。沒有獨立的行政主體地位，加之高新 區(qū)管委會與所在行政區(qū)之間的關(guān)系缺乏制度化、規(guī)范化， 導(dǎo)致高新區(qū)的 事業(yè)變成“叩頭事業(yè)” . 高新區(qū)許多內(nèi)部事務(wù)需要當(dāng)?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)才 能有效解決，這樣會加大協(xié)調(diào)成本，降低行政效率 . 在高新區(qū)與公民、 法人發(fā)生法律沖突時 , 由于高新區(qū)不是行政主體， 必須由其授權(quán)機(jī)關(guān)省、 市政府出面解決，這樣又會加大上級政府的負(fù)擔(dān)。管委會角色模式、行 政主體地位不明確，成為影響高新區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的主要制度瓶頸。第

9、三，管委會行政權(quán)限落實不夠， 授權(quán)尚無制度保障， 也不夠全面 . 由于管委會自身的特殊屬性，加之角色定位不清晰等原因 , 上級政府對 高新區(qū)的授權(quán)往往不是一次性完成的， 經(jīng)常要在反復(fù)的調(diào)研、 論證之后 才能確定授權(quán)內(nèi)容。 已經(jīng)授予的權(quán)力也有可能變更或者收回， 在某些特 定情境下有可能采取臨時授權(quán)的方式，這樣 , 上級對高新區(qū)管委會的授 權(quán)就有很大的彈性，不受制度剛性約束。此外，地方政府對高新區(qū)管委 會的授權(quán)尚不十分全面 , 直接影響到管委會工作人員的工作熱情和辦事 效率，不利于高新區(qū)管委會工作的開展 . 管委會缺乏足夠的權(quán)力，區(qū)內(nèi)企業(yè)要辦事有時要在高新區(qū)、 市里有關(guān)部門與所在地方政府有關(guān)部門三

10、 者之間來回溝通。第四，職能設(shè)定有缺陷 , 權(quán)力分配與機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理。高新區(qū)管 委會行使市一級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分行政管理權(quán)限 , 經(jīng)濟(jì)管理職能是其 主要職能。從宏觀層面來看，高新區(qū)經(jīng)濟(jì)職能的設(shè)定應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)、 市場監(jiān)管與公共服務(wù)三個方面展開， 但高新區(qū)管委會目前對產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)和 市場監(jiān)管職能過分看重， 有侵犯市場經(jīng)濟(jì)自由和影響資源配置效率的危 險。從微觀層面來看 , 管委會的具體經(jīng)濟(jì)管理職能設(shè)置隨意性大 ,缺乏科 學(xué)性、規(guī)范性，容易導(dǎo)致管理越位、錯位、缺位 . 與上級政府對高新區(qū) 管委會的授權(quán)相對應(yīng) , 管委會內(nèi)部也有一個權(quán)力分配過程，在職能設(shè)定 不科學(xué)的前提下， 管委會各部門的權(quán)力分配也存在

11、著經(jīng)濟(jì)管理、行政執(zhí) 法部門權(quán)力過大， 社會服務(wù)部門權(quán)力過小的問題， 管委會內(nèi)部權(quán)力分配 不均衡。在外部，一些高新區(qū)管委會牢牢把持著大小權(quán)力，不愿意分權(quán) 給“第三部門”，致使社會中介服務(wù)體系發(fā)育不健全，“大政府”的特 征明顯.第五, 運行機(jī)制不盡完善， 協(xié)調(diào)功能經(jīng)常受限 .從工作內(nèi)容來看， 決 策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)耦合程度不夠，三者之間的工作力度和受重視程度 單調(diào)遞減，造成了重決策、輕執(zhí)行、缺有效監(jiān)督的現(xiàn)象，行政效能上不 去。從部門協(xié)調(diào)運行來看，各部門之間的配合力度不夠，缺乏主動合作 精神，導(dǎo)致“一站式辦公”，“一條龍服務(wù)”難以高效開展 . 從運行載 體和程序來看 , 高新區(qū)管委會經(jīng)過多年的發(fā)展和

12、演變，目前已形成了相 對穩(wěn)定的管理機(jī)構(gòu)和辦事制度，受傳統(tǒng)行政慣性的影響，許多高新區(qū)管 委會有著管理多頭、審批主體過多、辦事程序復(fù)雜等弊端 , 存在運行機(jī) 制的功能性障礙 .從管委會外部來看 , 協(xié)調(diào)機(jī)制不很規(guī)范 ,其根本制約因 素是協(xié)調(diào)機(jī)制的非制度化，高新區(qū)管委會承擔(dān)著協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)官、產(chǎn)、學(xué)、 研四大主體之間的關(guān)系， 對區(qū)外承擔(dān)著協(xié)調(diào)高新區(qū)與當(dāng)?shù)卣约吧霞?政府之間的關(guān)系。三、我國高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的路徑選擇 解決高新區(qū)行政管理體制的缺陷， 實現(xiàn)體制創(chuàng)新， 必須做到以下幾 點：八、第一，重塑管理理念 , 在思想上為高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新掃清障 礙, 形成富有前瞻性、科學(xué)性、 實踐指導(dǎo)性的科學(xué)

13、認(rèn)識 . 樹立服務(wù)型政 府的理念，改善政府服務(wù)。把各類服務(wù)型平臺的建設(shè)作為高新區(qū)的重大 工作來抓，通過各種手段保證園區(qū)優(yōu)良的投資環(huán)境和社會秩序。高新區(qū) 管委會的服務(wù)要體現(xiàn)人文關(guān)懷，改善服務(wù)態(tài)度；要做好人才培養(yǎng)與引進(jìn) 工作，構(gòu)建滿足高新區(qū)內(nèi)企業(yè)需要的人才服務(wù)平臺；加強(qiáng)各種軟、硬件 設(shè)施的建設(shè)，構(gòu)建一流的投資服務(wù)平臺；做好產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作 , 構(gòu)建高新 區(qū)創(chuàng)新服務(wù)平臺；完善社會中介服務(wù)體系 , 構(gòu)建多元的中介服務(wù)平臺； 積極制訂各項產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策、優(yōu)惠政策、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)政策 , 構(gòu)建高新 區(qū)政策服務(wù)平臺。貫徹陽光政府的理念，大力發(fā)展決策咨詢和政務(wù)公 開制度.重大事項的決策要先咨詢， 后決策 ; 重大項目

14、要先論證， 后立項; 重要工作要先評估，后驗收。高新區(qū)要健全政務(wù)公開工作 , 對管委會的 職責(zé)權(quán)限、辦事依據(jù)、辦事時限、收費標(biāo)準(zhǔn)、辦事結(jié)果、重要決策、廉 政規(guī)定、監(jiān)督辦法、 責(zé)任追究等進(jìn)行公布 , 主動接受社會和企業(yè)的監(jiān)督落實“可持續(xù)發(fā)展的理念”，保證高新區(qū)持續(xù)、健康、有效地發(fā)展。高新區(qū)在自身不斷發(fā)展的同時，要注意合理利用資源、保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn) 環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。第二，按照依法行政的原則，建立法制化、規(guī)范化、精簡高效的行政管理體制。明確高新區(qū)管委會的法定地位。我國不同高新區(qū)發(fā)展的 實際情況相異，高新區(qū)管委會的角色定位不一定要整齊劃一。 對于一些 制度環(huán)境優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家高新區(qū)

15、， 可以將管委會的角色 由政府派出機(jī)構(gòu)向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變， 逐漸淡化行政色彩； 對于已經(jīng)取得一 定發(fā)展成績且與所在行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)、溝通、合作較好的高新區(qū)，其 主要角色還是定位在經(jīng)濟(jì)管理職能上； 對于發(fā)展緩慢、 且與所在行政區(qū) 之間扯皮不清、合作不順、協(xié)調(diào)成本大的高新區(qū)，可將其角色定位為區(qū) 域管理者的角色 , 經(jīng)濟(jì)、社會管理權(quán)限按地方行政區(qū)的模式授予，實行 全面行政管理。全面落實高新區(qū)管理所需的行政權(quán)限，合理設(shè)定管委 會的管理職能。目前，高新區(qū)行政管理最大阻礙就是管委會的行政權(quán)限 不夠. 要解決這一問題 , 省、市政府要科學(xué)、合理地對管委會進(jìn)行授權(quán)。 一是授權(quán)要全面； 二是授權(quán)要落到實處。 高新區(qū)

16、管委會管理職能應(yīng)該包 括：制定高新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、提供優(yōu)惠政策支持，營造高新區(qū)良性運行的 制度和政策環(huán)境；提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，建立健全各種服務(wù)平臺；做 好市場監(jiān)管工作，打擊破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的假冒偽劣等不良競爭行為； 完善區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，營造和諧的人文氛圍 , 創(chuàng)造良好的投資環(huán)境；提供 啟動資金，引導(dǎo)和支持高新技術(shù)和產(chǎn)品的開發(fā) ; 制定市場準(zhǔn)入規(guī)則，優(yōu) 化區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)良性互動的產(chǎn)業(yè)鏈的形成。精簡管理機(jī)構(gòu)，提 高辦事效率。 高新區(qū)管委會要按照 “精簡、 統(tǒng)一、廉潔、高效”的原則 , 壓縮管理尺度，減少審批事項，提高辦事效率。加強(qiáng)政府對社會中介 機(jī)構(gòu)的支持與指導(dǎo)，積極發(fā)揮社會中介組織的作用 . 社

17、會中介組織能使 政府從許多不該管或管不了的事務(wù)中退出， 是政府維護(hù)市場規(guī)則的一種 有效的制度補(bǔ)充， 社會中介組織不僅是指市場中介機(jī)構(gòu)，而且指所有介 于政府、企業(yè)、個人之間，并起著為社會管理提供服務(wù)、溝通、監(jiān)督作 用的社會組織，是非政府性質(zhì)的社會事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。第三，著力處理好三個關(guān)系，建立運行機(jī)制完善、協(xié)調(diào)功能有效的 高新區(qū)行政管理體制處理好高新區(qū)管委會各部門之間的關(guān)系，是建 立完善的運行機(jī)制的前提。 管委會各部門要 “高效率、 快節(jié)奏” 地運轉(zhuǎn)， 管委會與各職能部門之間、職能部門與職能部門之間應(yīng)密切合作， 緊緊 圍繞高新區(qū)發(fā)展的實際需要開展工作。 各部門不能各自為政， 要統(tǒng)一思 想，在必要的時

18、候合署辦公，聯(lián)合運作，打破部門界限 ,以做好高新區(qū) 的工作為核心目標(biāo)， 堅決杜絕相互推諉、 相互扯皮的現(xiàn)象 . 處理好官、 產(chǎn)、學(xué)、研之間的關(guān)系，建立健全四大主體的合作運行機(jī)制。高新區(qū)要 探索出一套符合高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特點的四大主體合作運行機(jī)制?！肮佟?， 主要任務(wù)是保護(hù)產(chǎn)權(quán)，引導(dǎo)科技成功向產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品的有效轉(zhuǎn)化?！爱a(chǎn)” 的主要作用是為科技課題的立項、研究提供資金、設(shè)備，并負(fù)責(zé)科技成 果的產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)品化；“學(xué) "、“研”的作用則是利用自身的科研基礎(chǔ) 和知識優(yōu)勢 ,運用提供的資金開發(fā)出新的成果。其中，產(chǎn)與學(xué)、研是互 為前提的關(guān)系，官則是這種關(guān)系規(guī)范運行的保障。處理好高新區(qū)與所 在行政區(qū)之間的關(guān)系，形成規(guī)范、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。處理好高新區(qū)與所 在行政區(qū)之間的關(guān)系是高新區(qū)持續(xù)、 健康發(fā)展的前提。 參