水資源與水資源安全的概念界定-浙江大學人文社會科學

1、浙江水資源平安保障體系構(gòu)建及對策建議 摘要 目前，浙江省正常年份的人均水資源量僅略高于嚴重缺水邊緣標準。到 2021年全省人均水資源量將降到嚴重缺水邊緣警戒線之下。當前浙江在水資源平安方面的突出問題是，水資源需求結(jié)構(gòu)不合理，水資 源利用方式粗放、 利用效率低下，水資源污染嚴重。 它們加劇了水資源供求矛盾， 使浙江面臨十分嚴峻生態(tài)形勢。水資源平安保障體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，應包括三大體系：供應保障 體系，需求保障體系，貿(mào)易保障體系。研究報告提出了系統(tǒng)的設想，其中不少具 有新意，如達標廢水排放也應嚴格實施總量控制； 將局部水庫的發(fā)電功能調(diào)整為 飲用功能；實施海水淡化工程方案；學習缺水國家的用水、

2、管水經(jīng)驗，引進和開 發(fā)節(jié)水技術(shù)； 根本生活用水和公共用水表達公平優(yōu)先， 生產(chǎn)性用水和享樂型生活 用水表達效率優(yōu)先； 進一步提高水資源的重復利用率， 進一步壓縮水資源密集型 的產(chǎn)業(yè)； 率先建立標準的水權(quán)交易市場； 建立水污染權(quán)交易體制， 優(yōu)化水環(huán)境容 量資源的配置； 鼓勵進口虛擬水多的產(chǎn)品 如糧食，鼓勵出口虛擬水少的產(chǎn)品， 并限制出口虛擬水多的產(chǎn)品。我省建設水資源平安保障體系需要六大創(chuàng)新：通過制度創(chuàng)新，構(gòu)筑與節(jié)水 型社會相適應的游戲規(guī)那么； 通過工程創(chuàng)新，構(gòu)筑起符合經(jīng)濟社會開展的現(xiàn)代水網(wǎng)； 通過科技創(chuàng)新， 構(gòu)筑起節(jié)水型技術(shù)體系； 通過政府創(chuàng)新， 形成水資源保護與經(jīng)濟 增長統(tǒng)籌的綜合決策機制； 通

3、過市場創(chuàng)新， 充分發(fā)揮市場機制在水資源配置領(lǐng)域 的根底性作用；通過社會創(chuàng)新，廣泛發(fā)動公眾自覺參與到節(jié)水型社會的建設中來。 報告提出了一系列富有新意并具有可操作性的建議。浙江大學沈滿洪教授主持完成的省社科規(guī)劃重大招標課題 ?我省重要資源安 全保障體系的構(gòu)建及策略研究以水資源為例? ，通過對我省水資源平安形勢 的分析，提出了構(gòu)建水資源平安保障體系的三大子體系供應保障體系、 需求 保障體系、貿(mào)易保障體系，并提出了對策建議。主要觀點如下：一、浙江水資源平安形勢分析1水資源總量豐富，但人均占有量較少，水資源數(shù)量時空分布不均浙江水資源量年際分布極不均勻 ,最豐年份是最枯年份水資源量的 2.91 倍。 人均

4、水資源擁有量僅 2100m 3，比全國人均水資源擁有量約低 100m 3左右。按照 國際標準，目前浙江省正常年份的人均水資源量僅略高于嚴重缺水邊緣， 到 2021 年全省的人均水資源量將降到 1940m 3左右，已處于缺水警戒線之下，而枯水年 份的人均水資源量更低。2水資源需求結(jié)構(gòu)不合理，供求矛盾十分鋒利， “以供定用特征明顯 與興旺國家的用水結(jié)構(gòu)相比擬，浙江省用水結(jié)構(gòu)明顯不合理。 2003 年全省 總用水量為205.98億m3,其中，農(nóng)業(yè)總用水量54.3%，比重偏高，工業(yè)用水量 占 26.8%，城鎮(zhèn)公共用水量占 3.2%；居民生活用水量占 10.0% 如計入城鎮(zhèn)公 共用水那么占 13.2%；

5、生態(tài)環(huán)境用水量占 5.6%。隨著工業(yè)化、城市化進程的加 快，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活與生態(tài)環(huán)境競相用水的情況將進一步加劇。水資源供 求的結(jié)構(gòu)性矛盾直接制約著浙江省經(jīng)濟社會的開展。浙江省水資源供求呈現(xiàn)出明顯的“以供定用特征。全省資源型缺水、水質(zhì)型 缺水、工程型缺水同時并存， 各地區(qū)水資源分布的不平衡性進一步加劇了水資源 供求矛盾。局部地區(qū)因缺水問題進而導致地下水超采，杭嘉湖地區(qū)、寧波地區(qū)、 溫黃平原等地已出現(xiàn)局部地區(qū)地面沉降， 其中嘉興城區(qū) 2003 年累計最大沉降量 到達 860 毫米，出現(xiàn)水問題“并發(fā)癥。3水資源過度利用，水資源利用方式粗放，用水效率低下 國際上通常認為，地表水資源利用率超過30

6、%即會對生態(tài)環(huán)境造成影響，超過 40%那么對生態(tài)環(huán)境會有嚴重影響，使生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，水資源開發(fā)利用 不可持續(xù)，嚴重影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)開展。 2003 年全省平均水資源利用率為 35.9%，其中 7 個地區(qū)均高于 40%，湖州、舟山利用率超過 80%，嘉興更高達 604.7% 。即使是降水量正常水平的 2001 年，嘉興、湖州的水資源利用率也遠 超過 40% 。在水資源被過度利用的同時， 水資源利用方式粗放、 用水效率低， 用水浪費 非常嚴重。浙江省總耗水量及耗水率較高， 2003 年全省總耗水量為 117.18 億 m3，平均耗水率為56.9%，其中農(nóng)田灌溉耗水量就占了 62.7%，林牧漁

7、畜耗水 量占 9.7% ，工業(yè)耗水量占 12.8%，城鎮(zhèn)公共耗水量占 2.8% ，居民生活耗水量 占10.3%，生態(tài)環(huán)境耗水量占1.7%。全省萬元GDP用水量為219.2m3，每立 方米水產(chǎn)出僅 45.61 元，約合 5.5 美元，而美國、德國、日本的每立方米水產(chǎn)出 分別到達 14.4、47.5、53.9 美元。按照目前的供水能力及用水效率，2021 年全省缺水量將到達 125141 億 m3。4水資源污染嚴重，水資源質(zhì)量平安問題突出浙江省 1981 2003 年 23 年時間的環(huán)境庫茲涅茨曲線的軌跡說明，隨著人 均收入水平的上升，廢水排放量呈現(xiàn)上升趨勢，處于倒“ U 型環(huán)境庫茲涅茨曲線 的上

8、升階段，與興旺國家在工業(yè)化過程中的曲線軌跡相似。 如圖1所示。與興旺 國家不同的是：興旺國家一般形態(tài)的環(huán)境庫茲涅茨曲線在上升階段是按照遞減的 速度上升的，而浙江省的環(huán)境庫茲涅茨曲線在上升階段那么是按照遞增的速度上升 的。浙江省19812003年人均生產(chǎn)總值與工業(yè)廢水排放量關(guān)系圖1浙江省19812003年的環(huán)境庫茲涅茨曲線水域污染特別是杭嘉湖平原、寧紹平原、溫黃平原、溫瑞平原等省內(nèi)水鄉(xiāng)平 原地區(qū)的水污染特別嚴重，水質(zhì)根本為W、V類， 84 %的河段不能滿足功能要 求。嘉興等甚至出現(xiàn)“水鄉(xiāng)澤國無水喝的狀況。杭嘉湖、寧波、溫黃、溫瑞等沿 海平原因過量開采地下水引起了局部區(qū)域地面沉降。 2003年嘉興

9、城區(qū)沉降中心 最大累計沉降量為860毫米。二、浙江水資源平安保障體系構(gòu)建我省水資源平安保障體系構(gòu)建的目標是雙重的： 一是數(shù)量上的足額供應一一 保證城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活的用水需求和自然環(huán)境的生態(tài)用水需求；二是質(zhì)量上的 平安供應一一保證城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村居民潔凈水的供應，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體 化。但是，我省水資源平安保障體系的構(gòu)建，單從供應角度入手是遠遠不夠的， 必須有需求保障體系和貿(mào)易保障體系來配套。一水資源供應保障體系1 保護水生態(tài)，治理水土流失。水土流失的治理是保障水資源平安的根底，水源地的生態(tài)保護是保障水資源平安的關(guān)鍵。 但是，生態(tài)保護具有很強的正外部 性，如果沒有鼓勵機制就會使保護者缺乏保護的

10、積極性。況且，流域上游和水源保護區(qū)往往是相對欠興旺地區(qū)。因此，建立水生態(tài)保護補償制度，是保護水生態(tài) 和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)開展的重要手段。在水生態(tài)保護的主體、水生態(tài)受益的主體及水 生態(tài)保護的效果均容易量化的情況下， 例如在跨流域、跨區(qū)域引水工程中，可以 建立“誰受益，誰付費和“誰保護，補償誰的市場補償方法；在水生態(tài)的受益者 主體不明確的情況下，例如在生態(tài)公益林建設中，可以采用政府財政轉(zhuǎn)移支付的 方法向保護者提供補償。2 治理水污染，恢復水體功能。水質(zhì)型缺水是我省水資源危機的重要方面 甚至是主要方面。 整治水體污染是修復水生態(tài)的必由之路， 也是增加我省水資源 供應的主渠道。浙江水環(huán)境保護從源頭控制看，必

11、須采取以下措施：第一， 嚴格 實施達標排放與總量控制相結(jié)合的方針。 達標的廢水總量過多仍然會損害水環(huán) 境，必須根據(jù)流域水環(huán)境保護目標，計算各流域一定濃度的廢水允許排放數(shù)量， 將排放指標分配或拍賣給流域內(nèi)的企業(yè)或家庭。 第二，嚴格實施污水減排與廢水 集中治污的方針。3保護水域率，保證蓄水容量。 在加速推進城市化和工業(yè)化的進程中，出 現(xiàn)“向水域要城區(qū)、向水域要園區(qū)的現(xiàn)象，例如紹興市城區(qū)的河道由 33 條減少 到 16 條。我省目前水域占用現(xiàn)象十分嚴重，必須盡快實施水域保護方案，保護 水域率和水域面積，進而保證包括蓄水功能在內(nèi)的水域綜合功能。4轉(zhuǎn)換水功能，保證潔凈供水。 隨著經(jīng)濟社會的開展，飲用水的

12、功能更加 凸現(xiàn)，而可替代的發(fā)電技術(shù)又迅猛開展，因此， 實施水庫功能轉(zhuǎn)換方案，將局部 水庫的水資源發(fā)電功能調(diào)整為飲用功能 ，是解決城鄉(xiāng)居民飲用水需求的可行之 策。解決這個問題需要協(xié)調(diào)好兩個關(guān)系：一是水利部門與電力部門之間的關(guān)系。 二是供水區(qū)域與需水區(qū)域之間的關(guān)系。5海水淡化，增加新的水源。 寧波、溫州、臺州等沿海地區(qū)，人均水資源 量大部份低于國際公認的嚴重缺水標準 1000 立方米，六個海島縣的人均水資 源量大局部低于 500 立方米，處于極度缺水狀態(tài)。根抿我省水資源現(xiàn)狀和趨勢， 必須“造水，利用浙江“海洋大省的優(yōu)勢，實施海水淡化工程方案 。海水淡化技術(shù) 的關(guān)鍵在于降低本錢。開展我省海水淡化技術(shù)

13、及其產(chǎn)業(yè)，必須做到：第一，加快 制訂海水淡化技術(shù)的規(guī)劃和開展戰(zhàn)略； 第二， 設立海水淡化研究專項， 加快關(guān)鍵 技術(shù)的攻關(guān)力度； 第三，加大扶持力度， 為海水淡化技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的開展提供良 好的政策環(huán)境；第四，鼓勵社會各界力量介入海水淡化市場。6開發(fā)大氣水，實施人工降雨。 大氣水的開發(fā)是在迫不得已的情況下采取 的一種非常手段， 是對水資源供應的一種補充， 不能作為主要供應手段。 必須通 過科技創(chuàng)新降低大氣水開發(fā)的本錢， 開發(fā)本錢高于開發(fā)收益會使得大氣水開發(fā)工 作得不償失。這種手段難以由市場提供，往往由政府作為公共產(chǎn)品加以提供。二水資源需求保障體系 1引進和開發(fā)節(jié)水技術(shù)，提高水資源利用效率。 我國的

14、水資源危機不僅是“短 缺危機，也是“效率危機。我國人均水資源擁有量只有世界平均水平的 1/4 ，而每 萬元 GDP 的用水量是世界平均水平的 4 倍?？疾?學習以色列等典型的缺水國家 的用水、管水經(jīng)驗，引進和開發(fā)節(jié)水技術(shù)， 提高單位水資源生產(chǎn)率，是保障我省 水資源平安的極其重要的方面，并且存在巨大的潛力。2建立水價調(diào)節(jié)機制，遏止過度用水需求。 水資源價格是影響水資源需求 者用水數(shù)量的直接杠桿。隨著水資源的稀缺性呈現(xiàn)加劇趨勢，水資源價格的上升 是一個長期的趨勢。但是，水資源價格的調(diào)節(jié)機制并不是一味地提價， 而要表達 一些根本原那么：根本生活用水和公共用水表達公平優(yōu)先；生產(chǎn)性用水和享樂型生 活用水

15、表達效率優(yōu)先；少用低價，多用加價；分質(zhì)供水，分質(zhì)定價。3 .調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。 要盡力壓縮水資源密集型的產(chǎn)業(yè)， 大力開展節(jié)水型的產(chǎn)業(yè)。要象重視勞動生產(chǎn)力一樣，重視水資源生產(chǎn)率，促進產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。第一，進一步調(diào)整三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的用水比例。第二，開展 循環(huán)經(jīng)濟，進一步提高水資源的重復利用率。 第三，進一步壓縮水資源密集型的 產(chǎn)業(yè)。三水資源貿(mào)易保障體系1. 建立水權(quán)交易制度，優(yōu)化配置水資源。水權(quán)制度的建設是水資源管理制度改革的關(guān)鍵和核心。通過明晰水權(quán)，允許水權(quán)交易，可以形成反映水資源稀缺 性的水權(quán)價格，使水資源配置到高效率的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域。 浙江有條件在全國率先建 立起標準的水權(quán)交

16、易市場。為此，需要對初始水權(quán)在區(qū)域之間進行明確的界定， 進而在區(qū)域內(nèi)部將水權(quán)界定到用水戶。這樣，必然發(fā)生區(qū)域與區(qū)域之間、用水戶 與用水戶之間的水權(quán)交易。由于我省相對獨立的水生態(tài)系統(tǒng)，實施這一制度的協(xié) 調(diào)主要局限于省域范圍內(nèi)，因而可以以比擬低的交易本錢完成水權(quán)交易。2. 建立水污染權(quán)交易體制，優(yōu)化水環(huán)境容量資源的配置。根據(jù)水環(huán)境容量，確定廢水排放總量、分配廢水排放指標、建立水污染權(quán)交易制度是一種行之有效 的手段。上海市閔行區(qū)在水污染權(quán)交易制度的實踐方面已有成功經(jīng)驗。實施排污權(quán)交易制度的三個環(huán)節(jié)：1確定廢水排放總量。2 分配排污許可證?？梢?競價拍賣、固定價格出售、無償分配。3實施水污染權(quán)交易。浙

17、江水資源平安保障體系一覽表保障體系類別保障體系名稱重要性時間性供應保障體系水生態(tài)保護機制重要緊迫水污染控制機制重要緊迫水域保護機制比擬重要緊迫水功能轉(zhuǎn)換機制比擬重要比擬緊迫海水淡化機制一般一般大氣水開發(fā)機制一般一般需要保障體系提高水資源利用效率的機制重要緊迫遏止水資源過度利用的機制重要緊迫調(diào)整用水結(jié)構(gòu)的機制重要緊迫水權(quán)交易制度重要比擬緊迫貿(mào)易保障體系水污染權(quán)交易制度重要比擬緊迫虛擬水貿(mào)易制度一般一般3 樹立虛擬水意識，進口虛擬水。 虛擬水是指生產(chǎn)商品和效勞所需要的水 資源數(shù)量。如果進口的虛擬水多于出口的虛擬水， 那么就有虛擬水的凈進口。為 了減輕本省水資源需求壓力，可以 鼓勵進口虛擬水多的產(chǎn)品

18、如糧食，鼓勵出 口虛擬水少的產(chǎn)品，并限制出口虛擬水多的產(chǎn)品 。供應保障體系立足于開源，需求保障體系立足于節(jié)流，貿(mào)易保障體系立足于 優(yōu)化。這三大類別十二個方面的重要程度是不同的，實施時間也可以分步進行， 各項保障體系的輕重緩急各不相同，有的是根本性制度安排，有的是一般性安排； 有的是長期性舉措，有的那么是臨時性舉措。表 1對此作了簡要的概括。三、我省實施水資源平安保障體系的對策建議在我省的水資源開發(fā)利用管理中，總體上仍然存在著重供應管理、輕需求管 理；重開源和引水、輕節(jié)流和治理；重科技創(chuàng)新和工程措施、輕制度創(chuàng)新和機制 構(gòu)建等畸重畸輕的現(xiàn)象。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓，在構(gòu)建我省水資源平安保障體 系的過

19、程中必須實現(xiàn)水資源配置模式的“三個結(jié)合堅持依靠工程建設擴大供應 與依靠制度建設鼓勵節(jié)水的結(jié)合，堅持硬件建設如水利設施與軟件建設如 制度建設的結(jié)合，堅持跨區(qū)域或流域引水與當?shù)刂卫碓黾铀Y源供應的結(jié)合。 為此，需要采取以下措施：1 通過制度創(chuàng)新，構(gòu)筑與節(jié)水型社會相適應的游戲規(guī)那么完善有關(guān)法律法規(guī)，在?全國節(jié)水規(guī)劃綱要?、?全國節(jié)水農(nóng)業(yè)開展規(guī)劃綱要? 及其我省配套法規(guī)的根底上，實施 ?浙江省水資源保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃?， 制訂?浙江省建設資源節(jié)約型社會規(guī)劃?。要適時制定并實施 ?浙江省水權(quán)交易 管理條例?、?浙江省排污權(quán)交易管理條例?、?浙江省水域占用管理條例?以及與 水資源保護相關(guān)的?浙江省生態(tài)

20、保護補償管理條例?等法規(guī)。根據(jù)?環(huán)境影響評 價法?，切實執(zhí)行涉水建設工程生態(tài)影響評價制度。要建立以水庫群為根底的飲 用水源保護方案，做好重要江河的水資源保護規(guī)劃和水功能區(qū)劃工作。重點加強 對主要江河湖庫引排水口、入河排污口和地下水水量、水質(zhì)的檢測。2 通過工程創(chuàng)新，構(gòu)筑起符合經(jīng)濟社會開展的現(xiàn)代水網(wǎng)將水源工程和引水工程特別是跨區(qū)域引水工程建設作為今后一個時期水利 工作的重點來抓。要建設水庫、河道雙源并舉的飲用水供水體系；形成常規(guī)水與 非常規(guī)水源聯(lián)合調(diào)配，海水、再生水、雨水互補的分管分質(zhì)供水體系 ；形成以水 庫群為根底、多個水源地同時供水、可供水量大于需水量的供水體系，全面提高 水資源的平安保障和

21、應急能力。借助我省新一輪城市規(guī)劃和工業(yè)布局來建設現(xiàn)代 化水網(wǎng) ，根據(jù)水資源承載能力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用水和各行業(yè)用水； 統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生 態(tài)用水；統(tǒng)籌節(jié)水、供水、用水和排水；統(tǒng)籌構(gòu)建跨行政區(qū)域的現(xiàn)代配水網(wǎng)絡， 以有限水資源支持經(jīng)濟社會快速開展。 有條件地區(qū)可 實施區(qū)域內(nèi)或行政區(qū)域間原 水聯(lián)網(wǎng)調(diào)度， 提高原水綜合利用率。 以水資源緊缺地區(qū)為首選， 工程技術(shù)條件許 可下應聯(lián)網(wǎng)水庫，統(tǒng)一調(diào)度水資源。3通過科技創(chuàng)新，構(gòu)筑起節(jié)水型技術(shù)體系研究開發(fā) 污水資源化技術(shù) ，大幅度提高污水回用率。目前我省大多數(shù)城市污 水管道沒有形成完整封閉的體系。因此，一要加快污水處理及其配套設施和污水 回用設施建設，提高城市污水處理能

22、力，實現(xiàn)廢水資源化。二要 全面推進清潔生 產(chǎn)，加強對工業(yè)污染源的防治力度， 實現(xiàn)從末端治理為主向以源頭治理為主的轉(zhuǎn) 變，到達減污增效的雙重效果。三要提高水資源利用率。大力推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水新技 術(shù)，促進節(jié)水灌溉技術(shù)產(chǎn)業(yè)化 。研究開發(fā)適合我省不同地區(qū)特點的節(jié)水灌溉技術(shù)， 不斷提高節(jié)水技術(shù)水平，降低節(jié)水投入本錢； 組織開展節(jié)水灌溉設備的標準化體 系研究，逐步標準節(jié)水灌溉設備生產(chǎn)和銷售市場 。擴大海水直接利用規(guī)模，推進 海水淡化技術(shù)產(chǎn)業(yè)化 。采取引導和鼓勵政策，使具備制造海水淡化設備能力的生 產(chǎn)企業(yè)與科研單位組成聯(lián)合體，合作開發(fā)、進行技術(shù)攻關(guān)，制造成套海水淡化技 術(shù)設備，走產(chǎn)業(yè)化開展之路。4通過政府創(chuàng)新，形成水資源保護與經(jīng)濟增長統(tǒng)籌的綜合決策機制 地方水利部門理所當然應該承當起區(qū)域水資源管理的神圣職責。但水利部門 在水資源管理中存在著“條“條之間、“塊“塊之間、“條“塊之間和上下級之間縱橫 交錯的矛盾。只有建立水資源保護與經(jīng)濟增長統(tǒng)籌的綜合決策機制，才