公車改革模式之比較及利弊分析

1、公車改革焦點(diǎn)難點(diǎn)釋疑（三）公車改革模式之比較及利弊、原因分析今年以來(lái)，杭州市和遼陽(yáng)市的公車改革再次刺激了公眾的神經(jīng)，成為媒體特別是網(wǎng)絡(luò)議論的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)之一。其實(shí)，“公車改革勢(shì)在必行”可以說(shuō)已成共識(shí)，大家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)并非“要不要進(jìn)行公車改革”，而是“應(yīng)該如何進(jìn)行公車改革”。其中爭(zhēng)議最大的，主要集中在貨幣化“車改”模式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否合理上面。目前，各地進(jìn)行“車改”的主要做法，大致有三種模式：一是“貨幣化”改革模式，即取消公車（執(zhí)法執(zhí)勤車除外），向全體或部分工作人員發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼。二是“半貨幣化”改革模式，即保留部分公車，由政府行政后勤部門(mén)統(tǒng)一管理，向各級(jí)工作人員發(fā)給數(shù)額不等的乘車卡，實(shí)行公車有償使

2、用，以年度進(jìn)行結(jié)算，超支自負(fù)，節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年使用；也有的地方按節(jié)余額的以現(xiàn)金形式獎(jiǎng)勵(lì)本人。三是“加強(qiáng)管理”改革模式，即各單位繼續(xù)保留公車，取消事實(shí)上的“領(lǐng)導(dǎo)專車”，通過(guò)健全并嚴(yán)格執(zhí)行各種使用、管理公車的規(guī)章制度，達(dá)到克服公車私用、浪費(fèi)及舞弊行為的目的。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)公車管理并不屬于用車制度改革，但相對(duì)于原來(lái)的管理模式，也算是一種改革或改進(jìn)。以上三種“車改”模式各有長(zhǎng)短。本來(lái)，針對(duì)現(xiàn)行公務(wù)用車制度及其執(zhí)行過(guò)程中存在的種種弊端，切實(shí)加強(qiáng)管理，杜絕公車私用、鋪張浪費(fèi)及貪污舞弊行為，是行政管理和廉政建設(shè)的基本要求。但從多年的實(shí)踐來(lái)看，效果并不理想（參見(jiàn)為什么說(shuō)“公車改革勢(shì)在必行”一文）。究其原因，一是沒(méi)

3、有觸動(dòng)現(xiàn)行的公務(wù)用車制度，未能從根本上克服源于供給制模式帶來(lái)的種種弊端。二是公車私用、鋪張浪費(fèi)已成常態(tài)，可以說(shuō)見(jiàn)怪不怪、積重難返，非有特殊的決心、特殊的手段難以見(jiàn)效。三是我國(guó)現(xiàn)階段法制化水平不高，“禁止公車私用”僅是廉潔自律的一項(xiàng)要求或號(hào)召，并未真正成為一條具有阻遏作用的“高壓線”。試問(wèn)，如能真的做到像意大利那樣，對(duì)墨西拿市市長(zhǎng)因一次公車私用便告上法庭并判處6個(gè)月監(jiān)禁，那么還有人敢公車私用么？四是領(lǐng)導(dǎo)干部普遍對(duì)公車私用的性質(zhì)和嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，未能做到嚴(yán)于律己，以身作則。而公車管理部門(mén)對(duì)此也采取睜只眼閉只眼的態(tài)度，于是上梁不正下梁歪便毫不足怪了。五是傳統(tǒng)的管理方法有些已不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，難以長(zhǎng)期

4、堅(jiān)持下去。如有的地方為了防止公車私用，規(guī)定下班后公車必須停放在單位停車場(chǎng)。對(duì)于小城市來(lái)說(shuō)，做到這一點(diǎn)不會(huì)有太大的難度。但在大城市，由于居住分散，路途較遠(yuǎn)，加上交通擁堵，從住地到辦公地點(diǎn)，乘車往往需要半個(gè)小時(shí)至一個(gè)小時(shí)。若以一小時(shí)車程為例：下午6時(shí)散會(huì)，司機(jī)送領(lǐng)導(dǎo)回家后，把車開(kāi)回單位停放，然后乘公共汽車回家，總共需要3個(gè)小時(shí)。司機(jī)回到家里，已是晚上9時(shí)左右。第二天上午為了保證領(lǐng)導(dǎo)8時(shí)到達(dá)會(huì)場(chǎng)，司機(jī)必須在清晨5時(shí)前離家前往單位取車。實(shí)事求是地說(shuō)，這種規(guī)定很難長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，而且對(duì)司機(jī)來(lái)說(shuō)，也不夠公平。正由于上述種種原因，希望通過(guò)加強(qiáng)管理而不進(jìn)行體制改革和科技創(chuàng)新，要達(dá)到克服公務(wù)用車上各種弊病的目的，

5、的確難度很大，而且行政管理成本很高。因此，除個(gè)別地方和特殊單位外，成功的案例并不多見(jiàn)。就全國(guó)而言，尤其是珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，目前普遍采取貨幣化的“車改”模式?，F(xiàn)實(shí)的選擇說(shuō)明這一模式客觀上具有一定的合理性和生命力。其一，貨幣化改革的方向符合從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化的要求，把原來(lái)公務(wù)用車上的暗補(bǔ)變成明補(bǔ)，更加公開(kāi)透明，便于監(jiān)督。其二，貨幣化“車改”模式雖然沒(méi)有先例可循，但是前些年進(jìn)行的貨幣化“房改”及通訊工具改革，還是提供了可貴的改革經(jīng)驗(yàn)。其三，貨幣化“車革”模式順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)小汽車進(jìn)入家庭的發(fā)展潮流，減輕了公車改革的阻力。對(duì)于當(dāng)?shù)厣钏竭_(dá)到每百戶小汽車擁有量輛，多

6、數(shù)公務(wù)員具有購(gòu)車欲望而經(jīng)濟(jì)上仍有一定壓力的地區(qū)來(lái)說(shuō)，“貨幣化”改革模式無(wú)疑是一種雙贏的選擇。通過(guò)“民辦公助”解決公務(wù)交通工具，即私人買車，公私兼用，公家發(fā)給適當(dāng)?shù)慕煌ㄑa(bǔ)貼，使許多公務(wù)員擁有自己一輛車。既方便了工作，又提升了家庭生活質(zhì)量，受到了多數(shù)家庭的歡迎。從政府的角度來(lái)看，通過(guò)“車改”既減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，又解決了公車私用等老大難問(wèn)題，從而取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。其四，貨幣化“車改”模式相對(duì)其他模式具有較強(qiáng)的可操作性，行政管理成本較低；同時(shí)由于“車改”后取消了公車，等于釜底抽薪，比較徹底，不易反復(fù)。但是，貨幣化“車改”模式也存在明顯的不足。一是對(duì)全國(guó)大多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō)，目前還缺乏進(jìn)行貨幣化“車

7、改”的思想準(zhǔn)備和物質(zhì)支撐，短期內(nèi)無(wú)法廣泛推行。二是“車改”后補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定，如何做到公平合理、科學(xué)準(zhǔn)確，實(shí)屬不易。補(bǔ)貼范圍過(guò)窄、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低不能滿足公務(wù)需求，范圍過(guò)寬、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高則成了新的福利，二者均對(duì)“車改”的成敗產(chǎn)生嚴(yán)重影響。三是鑒于全國(guó)尚未對(duì)公車改革進(jìn)行統(tǒng)一部署，“車改”試點(diǎn)單位多屬自發(fā)行為，采取“摸著石頭過(guò)河”的辦法，邊試邊行。為了減少改革阻力，爭(zhēng)取單位員工特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“車改”的支持，地方政府和單位領(lǐng)導(dǎo)在制定“車改”方案和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，容易出現(xiàn)政策“贖買”的傾向。如果上級(jí)監(jiān)督不力或群眾監(jiān)督失效，貨幣化改革確實(shí)有淪為福利化的危險(xiǎn)。典型例子就是區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)“車改”后每年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)800

8、00元，成為全國(guó)之最，招來(lái)大江南北一片罵聲，而且令公車改革蒙羞，造成惡劣的社會(huì)影響。而“半貨幣化”改革模式，是在總結(jié)了上述兩種模式的利弊得失之后，揚(yáng)長(zhǎng)避短提出來(lái)的。相比貨幣化“車改”模式，其特點(diǎn)是保留了部分公車和司機(jī)；而且交通補(bǔ)貼只定數(shù)額不發(fā)現(xiàn)金，避免了“變相加薪”之嫌。因此對(duì)社會(huì)各界的沖擊較小，有利于平穩(wěn)過(guò)渡。而與“加強(qiáng)管理”模式相比，則加強(qiáng)了政府集中監(jiān)管的力度，克服了原先各單位對(duì)公車實(shí)行分散、獨(dú)立管理的局限性，有利于減少監(jiān)管的阻力和成本，提高公車使用的效率。其缺點(diǎn)是改革不夠徹底，同時(shí)監(jiān)管的成本較高，執(zhí)行中存在走樣變味的風(fēng)險(xiǎn)。此外，有的地方為了鼓勵(lì)節(jié)約，對(duì)節(jié)余額按30-50%的比例以現(xiàn)金形式獎(jiǎng)勵(lì)本人，筆者亦認(rèn)為不妥。既然“車補(bǔ)”額度是按公務(wù)需要的原則確定的，節(jié)余部分按理應(yīng)該上交或結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。而按比例以現(xiàn)金形式獎(jiǎng)勵(lì)本人，顯然有違?？顚Ｓ玫脑瓌t，并且背離了“半貨幣化”改革的初衷。由于各地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，具體情況和條件不同，很難籠統(tǒng)說(shuō)哪種“車改”模式就是最佳選擇。關(guān)鍵是要因時(shí)因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇最適合自己的模式進(jìn)行改革。但考慮到中國(guó)的國(guó)情，我認(rèn)為當(dāng)前普遍采取“半貨幣化”改革模式比較可行。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不宜過(guò)于超前強(qiáng)推貨幣化改革模式。就是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，貨幣化改革的環(huán)境和條件比較成熟，也要注意做好充分的調(diào)查研究和準(zhǔn)備工作，精