關于加快推進政府職能轉變的幾點思考

1、關于加快推進政府職能轉變的幾點思考所謂政府職能，是指政府為實現(xiàn)國家利益和滿足社會發(fā)展的需要而負有的職責和所發(fā)揮的功能。政府職能具有共同性、差異性和階段性的特征，它揭示了政府在社會經(jīng)濟中的基本方向和基本作用，回答了政府在社會經(jīng)濟活動中“應該做什么，不應該做什么”的問題。經(jīng)過多年的改革，從總體上看，我市的行政管理體制改革，特別是政府管理經(jīng)濟的體制發(fā)生了顯著變化，政府管理職能呈現(xiàn)出一些新的特點：直接從事和干預具體生產(chǎn)經(jīng)營活動的現(xiàn)象大大削弱，經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管和綜合協(xié)調的職能明顯增強；單一追求高增長目標的現(xiàn)象得到一定程度的抑制，工作重心逐漸集中到統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展上來；服從于長官意

2、志的行政內容的隨意性和行政裁量的自由化得到限制，政府行為的法定化、規(guī)范化程度不斷提高；以人為本的社會服務和管理職能不斷豐富，政府的政策方針更多注重人的自由的全面發(fā)展。盡管我市的行政管理體制改革取得了可喜的成績，但是，政府職能還沒有從根本上得以轉變，部門管理體制還不夠配套，依法行政意識還沒有真正落實到位。筆者認為，目前，政府職能轉變存在的問題主要表現(xiàn)有：一是干預經(jīng)營，集權審批，市場基礎性作用還沒有得以充分發(fā)揮。 “管理就是審批”、“重權力輕責任”的觀念一直在很多部門單位同志的頭腦中根深蒂固，習慣于出現(xiàn)問題，就要求加大審批力度，增加審批事項，甚至越俎代皰，把本該由市場、企業(yè)和社會調節(jié)管理的事統(tǒng)統(tǒng)包

3、攬過來。同時，還存在著審批事項法律依據(jù)不充分，審批條件、程序不公開，審批責任不明確，審批監(jiān)督機制不健全，審批與收費掛鉤等問題，這樣不僅容易造成部門推諉、扯皮、辦事效率低下，更直接影響到市場對資源配置的基礎性作用，干擾企業(yè)自主經(jīng)營，甚至成為腐敗滋生的“溫床”。二是體制不順，因權設事，“三亂”現(xiàn)象還不能得到全面禁止。按照現(xiàn)行的財稅管理體制，社會公共事業(yè)的一部分投入采取稅外加費的辦法解決。長期以來，對這些行政事業(yè)性收費缺乏強有力的監(jiān)控管理措施，這就使一些政府部門大權在握，為其利用公共權力謀取小集體或個人私利提供了方便?！皝y收費、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象屢禁不止。一些部門在利益的驅動下，總是不遺余力來爭取

4、審批收費權，存在著增設“門檻”，增加辦事環(huán)節(jié)的現(xiàn)象，甚至造成多重管理、重復收費等問題，借加強管理之名，行收費牟利之實。三是執(zhí)法不嚴，侍權干預，行政執(zhí)法制度機制還不夠健全規(guī)范。根據(jù)市場經(jīng)濟的基本法則，行政管理的主要精力應放在維護社會公正、保障經(jīng)濟秩序、實行公平競爭上。行政管理和執(zhí)法部門的主要職能是當好社會、市場賽場上的“裁判員”?，F(xiàn)實情況是，由于市場經(jīng)濟轉軌，法律法規(guī)還需要進一步健全完善，行政執(zhí)法制度不夠規(guī)范，監(jiān)督約束機制不夠有效。在這種情況下，由于利益的驅動，出現(xiàn)種種有悖市場經(jīng)濟規(guī)律的行為，如各種地方保護，限制資源流出、商品流入；政府部門借管理之名，插手企業(yè)事務，干預企業(yè)自主經(jīng)營等現(xiàn)象。這些現(xiàn)

5、象的出現(xiàn)，不同程度導致了嚴重的社會信任危機，影響社會投資和消費的積極性，最終結果是阻礙了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。轉變政府職能是一項復雜的系統(tǒng)工程，總的原則應該是有利于鞏固社會主義制度，有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，有利于發(fā)揚社會主義民主，充分調動廣大人民群眾的積極性。針對上述問題，要大力推進政府職能轉變，保障經(jīng)濟社會更好、更快發(fā)展，筆者認為，要真正解決好以下幾個問題。首先，要充分認識新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現(xiàn)形式。多年來，政府職能轉變集中于經(jīng)濟領域，改革的側重點在于放開那些“不該管也管不好”的事務。所謂經(jīng)濟職能轉變，其核心問題是確定政府在哪些方面有所作為，在哪些方面有所不為。時至今日，就政

6、府該管什么不該管什么而言，我們的理念和認識已基本到位，深化職能轉變必然觸及那些不那么涇渭分明的領域。在這些領域，政府職能不再是“該管什么不該管什么”所能回答得了的，它與政府履行職責的具體方式密切相關，與政府在應該管理的領域中的角色定位密切相關。相應地，政府職能轉變具有了深層次的內涵和新的表現(xiàn)形式。舉例而言，各級政府都承擔著經(jīng)濟職能，但不同層級政府在履職方式和手段方面有著很大的區(qū)別。換句話說，各級政府都“該管”經(jīng)濟，其分野主要在于怎樣去管?！霸鯓庸堋焙汀霸摬辉摴堋本瓦@樣緊密聯(lián)系，共同決定著政府的職能定位。政府職能轉變的側重點不再是回答該不該管，而要深入到“如何去管”的問題。這一點不僅適合于經(jīng)濟領

7、域，同樣適合于政府的其它職能領域。其次，要進一步認清政府職能轉變的基本方向。筆者認為，未來改革的著力點主要在兩個方面：第一，科學發(fā)展觀對政府職能轉變提出新的要求?？茖W發(fā)展觀意味著經(jīng)濟增長方式的轉變，包括擴大內需使消費成為未來經(jīng)濟增長的主引擎，擺脫以資源消耗和生態(tài)犧牲為代價的可持續(xù)陷阱，靠知識經(jīng)濟和自主創(chuàng)新推動經(jīng)濟增長改變非均衡發(fā)展模式，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調發(fā)展等等。經(jīng)濟增長方式的轉變對政府經(jīng)濟職能及履職方式會產(chǎn)生重大影響，提出新的要求。第二，實施十一五規(guī)劃對深化職能轉變提出新的要求。十一五規(guī)劃相關部分提出了深化改革的重點領域、任務目標和基本方向，這些都和政府的經(jīng)濟職能密切相關，是深化政府職能轉

8、變的未來著力點之一。具體來說，政府職能轉變的基本方向應該包括以下幾個方面：1、從無所不為的萬能政府轉變成有所必為的有限政府，把工作內容最終集中到規(guī)劃制定、經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調、社會管理和公共服務等方面上來；2、從熱衷于“管、審、批”的干預型政府轉變成致力于“扶、幫、助”的服務型政府，把工作任務集中到保障人民群眾身心健康和財產(chǎn)安全、幫助企業(yè)排難解困上來；3、從主要是為國有經(jīng)濟服務的傾斜政府轉變成為整個社會服務的全面政府，把工作基點落實到解放和發(fā)展生產(chǎn)力、實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展上來；4、從不受約束的自由政府轉變成依法行政的法治政府，把工作規(guī)范統(tǒng)一到相關的法律法規(guī)上來。第三，要準確把握

9、職能轉變與政府的角色定位。前面已提及，新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現(xiàn)形式，其側重點不再是政府“該管什么不該管什么”，而是深入到政府履行職責的具體方式，即政府在應該管理的領域中的角色定位問題：1、政府在經(jīng)濟領域中的角色定位。十一五規(guī)劃強調，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標“主要通過完善市場機制和利益導向機制努力實現(xiàn)。政府要通過體制機制創(chuàng)新和完善政策，為激發(fā)市場主體的積極性、創(chuàng)造性營造良好的制度和政策環(huán)境”。這意味著政府角色的進一步轉換從“積極的經(jīng)濟主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉移。這是政府經(jīng)濟角色歸位的一個新的發(fā)展階段。2、政府在社會職能中的角色定位。強化政府的社會職能是新

10、施政理念的重要組成部分。雖然政府的社會職能是一個龐雜的體系，但考慮到提出的時代背景，強化的著力點應在擴大就業(yè)、維護勞動者合法權益、加大收入分配調節(jié)力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉(xiāng)居民消費等方面。如果說經(jīng)濟體制改革的核心是政府由“積極的經(jīng)濟主體”向“制度保障者”的角色歸位，那么在社會職能領域，政府角色定位的核心應該有兩條：一是“慈父”與“組織協(xié)調者”角色之間的合理平衡；二是“授魚者”與“授漁者”角色之間的合理平衡。3、政府在公共服務中的角色定位。政府的社會職能和公共服務之間并沒有明確的界限。如果說社會職能具有“傾斜性特征”，強化社會職能主要表現(xiàn)為對弱勢群體和相對落后地區(qū)的救助、

11、保護和扶持，公共服務則具有“普遍性特征”，強化公共服務意味著面向人民日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務，如基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、良好生態(tài)環(huán)境等等。就普遍性公共服務而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生產(chǎn)者”之間的區(qū)分和理性選擇：一方面，承認公共服務是政府的份內職責；另一方面，又要認識到公共服務不一定由政府獨家壟斷生產(chǎn)。按照新的角色定位，政府作為“安排者”決定哪些屬于公共服務應該由政府來做，做到什么程度或水平，怎樣付費等問題。至于多數(shù)公共服務的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同外包、政府補助、憑單、特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會機構來完成。由于教育和公共衛(wèi)生等領域目前出現(xiàn)的

12、種種問題，公共服務市場化在我國正面臨責難和質疑。筆者認為，推進公共服務的市場化沒有錯，所要反思的僅僅是市場化的內容及具體形式。市場化具有多樣化的內涵和表現(xiàn)形式：既可以是“政府責任”的市場化把本應是政府“份內職責”的公共服務推向市場；也可以是“提供機制”的市場化在政府承擔安排者責任的前提下，推行公共服務生產(chǎn)過程的市場化，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低成本、提高效率和質量。第四，要科學界定政府在市場經(jīng)濟條件下應當承擔的職能。1、計劃職能。政府的計劃管理職能是宏觀調控的重要手段。政府在市場經(jīng)濟體制下必須運用計劃等宏觀調控手段補充市場的缺陷與不足，確定總體經(jīng)濟發(fā)展目標和產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結構的調整優(yōu)化導向。2、調

13、控職能。政府應當把主要精力用于制定經(jīng)濟政策、運用經(jīng)濟杠桿、采用經(jīng)濟措施、運用法律手段、采用必要的行政手段和進行收入再分配等調控措施，將中長期發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調整由政府化變?yōu)槠髽I(yè)的自覺行動，不能靠行政命令。3、服務職能。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要靠經(jīng)濟主體強化內部管理，但也離不開政府有力的服務和支持。政府轉變職能很重要的是增強服務職能，主要是要培育和完善市場體系；大力發(fā)展社會公共事業(yè)；建立健全社會保障體系；發(fā)揮行政協(xié)調功能；保護自然和生態(tài)環(huán)境。4、監(jiān)督職能。政府必須采取各項措施強調監(jiān)督檢查職能，制止違法經(jīng)營和不正當競爭，確保經(jīng)濟建設健康運行。5、穩(wěn)定職能。政府要保一方平安，必須堅持嚴格執(zhí)法，推進依法治

14、國，確保市場經(jīng)濟健康、有序發(fā)展。第五，要進一步深化職能轉變的實施理念。我國正處在發(fā)展的關鍵時期，在利益分化、社會多元化和高度復雜化的背景下，深化職能轉變需要實施方式的創(chuàng)新，包括先進的實施理念和有效的實施機制兩個基本層面。筆者認為，深化職能轉變過程中應該提倡和堅持以下理念或原則。1、“協(xié)同政府”理念。協(xié)同政府的核心是“確保政策制定的高度協(xié)調和具有戰(zhàn)略性”。高度協(xié)調即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協(xié)商機制，克服公共決策的部門化，確保不同政策領域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的戰(zhàn)略性則強調公共決策從長遠出發(fā)，避免決策成為對目前現(xiàn)實壓力的被動應付。協(xié)同政府還包括政府部門與外部主體之

15、間的協(xié)同，首先是公民參與，其次是發(fā)揮外部專家的作用。2、結果導向的責任政府理念。職能轉變意味著政府部門的自我革命，其效果可想而知。實踐中部門爭奪審批權和重審批、輕監(jiān)管的傾向可為見證。所謂“結果導向的責任政府”理念，就是政府的主管部門向結果負責，權力獲取與權力行使的目標和結果密切掛鉤。3、“可持續(xù)性”理念。強化社會職能和公共服務是新時期政府職能轉變的亮點和突出特征之一，同樣存在可持續(xù)問題，而且比經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性更為重要，也更為復雜。4、“管理精致化”原則。需要牢固樹立一個觀念：理念需要技術支撐，忽視制度、技術和機制的構建，再先進的理念也只能是空中樓閣。管理精致化側重于技術層面和細節(jié)，目的是實現(xiàn)

16、細致化、科學化和操作化，這應該體現(xiàn)在變革過程的每個環(huán)節(jié)，包括優(yōu)先項選擇、目標確立、方案設計、實施與評價等等。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、建設法治政府，主導權在政府，主動權在政府，關鍵環(huán)節(jié)在政府職能的轉變。在市場經(jīng)濟的框架體系內，政府只有從直接微觀管理轉向間接宏觀調控，從重審批重管理轉到重執(zhí)法服務上來，規(guī)范行政行為，提高行政效率，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境才能真正實現(xiàn)長治久安。筆者認為，要大力推進政府職能轉變，加強法治政府建設要重點把握好以下幾個關鍵環(huán)節(jié)：一是強化制度建設，實現(xiàn)“三個協(xié)調”。要真正實現(xiàn)政府職能轉變，就需要有完善的制度機制做保障，通過制度把政府的職能固化下來。因此，加強制度建設顯得非常重要。要注重通過提高立法

17、質量，完善配套制度機制，確保政府及其部門實現(xiàn)行使職權的法制化、規(guī)范化。同時，要通過強化立法，完善配套制度，努力做到“三個協(xié)調”，即：政府職能轉變要與健全市場機制相協(xié)調。政府職能轉變要把一些原由政府承擔的職能交給市場，這種轉變成敗的關鍵在于市場能否有效地承擔政府讓渡的職能。所以在將企業(yè)推向市場，市場對企業(yè)起引導作用的條件下，加強政府對市場的管理，建立市場秩序，規(guī)范市場主體，健全市場組織，完善市場機制，不斷提高市場的組織程度，是政府職能轉變的關鍵環(huán)節(jié)。因此，轉變政府職能與培育市場機制是相輔相成的，市場這只“看不見的手”還得要由政府這只“看得見的手”來創(chuàng)造和引導。只有形成了健全的市場機制，政府職能轉

18、變才可能真正到位。政府職能轉變要與健全社會組織相協(xié)調。政府職能轉變也使許多職能從政府轉移到社會，如果沒有相應的社會組織承擔政府讓渡的職能，必然導致大量社會事務無人管轄。因此，建立健全社會組織同樣是實現(xiàn)政府職能轉變的基本保障。政府不能對社會組織放任不管，要積極予以引導和管理，促使不斷健全和完善，從而有效地分擔傳統(tǒng)體制的部分政府職能。政府職能轉變要與建立現(xiàn)代企業(yè)制度相協(xié)調。政府職能轉變的一項重要內容是給國有企業(yè)更多的自主權，讓企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人實體。政府轉變職能，不再直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并不意味著政府不再管理國有企業(yè)，而僅僅是管理方式的轉變，從直接干預轉向間接調控。因此，

19、轉變政府職能、改變計劃體制下的政企關系，不僅僅是政府職能的轉變，而且必須完善國有企業(yè)的自我管理體制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，真正實現(xiàn)企業(yè)搞活的目的。二是理順管理體制，改革行政審批。轉變政府職能，其根本在于理順管理體制，推動行政審批制度改革。近年來，我市在這方面進行了許多有益的嘗試，也取得了可喜的效果，如開展了對相對集中行政審批研究探索、行政行政執(zhí)法依據(jù)梳理和行政權力清理等工作，基本理順了政府各部門的職能，取得了很好的社會效果。今后，還應該加大這方面的工作力度，最大限度地減少行政審批事項，對不符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求，能通過市場機制調節(jié)的審批項目一律予以取消；對確要保留的審批事項予以精簡、規(guī)范；對部門之間重復、多頭交叉的審批予以歸并。同時，要建立健全行政審批的監(jiān)督約束機制，推進行政審批的政務公開和民主監(jiān)督，真正理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關系，使政府部門從過去繁瑣的事務