城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調(diào)查為基礎(chǔ)

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調(diào)查為基礎(chǔ)作者：賀雪峰本文以對成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐的調(diào)研為基礎(chǔ)，深入討論了成都以土地為媒介、以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主要政策工具的成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，并分析了成都模式的利弊。在此基礎(chǔ)上，文章提出并論證了更具有操作性和普遍意義的以規(guī)劃為媒介、以財政轉(zhuǎn)移支付為主要政策手段的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。文章認為，以規(guī)劃為媒介的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式不僅具有廣泛的適用性，而且具有重要的現(xiàn)實意義。從長期看，以規(guī)劃為媒介的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式可以為中國現(xiàn)代化建設(shè)穩(wěn)定的農(nóng)村根基，從短期看，新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式可以有效拉動內(nèi)需，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的助推器。 中國是農(nóng)村人數(shù)占絕大多數(shù)的國家，雖然

2、國家統(tǒng)計局公布的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年城市化率超過50%，但實際上，這超過50%的城市人口中，有2億多進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，其中絕大多數(shù)農(nóng)民工都未能真正融入城市，成為城市一員，而是年輕時進城務(wù)工經(jīng)商，年老還需要返回農(nóng)村。且年輕人進城務(wù)工經(jīng)商，他們年老父母仍然生活在農(nóng)村且仍然務(wù)農(nóng)，年幼子女也生活在農(nóng)村，因為農(nóng)村生活成本低。若按戶籍來計算，當(dāng)前中國農(nóng)村仍然有9.4億農(nóng)村戶籍人口，這9.4億農(nóng)村戶籍人口中，有一定比例人口已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入機會，他們可以在城市安居樂業(yè)，并因此可以算作城市人口。需要依托農(nóng)村生活的人口還有8億多。在未來相當(dāng)長一個時期，中國仍然還會有極其龐大的農(nóng)民或需要依

3、托農(nóng)村來完成勞動力再生產(chǎn)的人口，中國這樣巨型國家的城市化只可能是一個緩慢的過程。即使中國可以實現(xiàn)城市化，其城市化率達到70%，中國也還有45億農(nóng)村人口，如此龐大農(nóng)村人口的生活狀況與質(zhì)量好壞是重大戰(zhàn)略問題。中國之所以可以取得現(xiàn)代化的快速進展，得益于農(nóng)村為中國現(xiàn)代化提供了最為主要的基礎(chǔ)。建國前30年，正是通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，從農(nóng)村提取數(shù)以千億計的資源，為新中國建立完整的國民經(jīng)濟體系和工業(yè)化提供了原始資本積累。改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡建立在兩個眾所周知的基礎(chǔ)上：一是充分利用了農(nóng)村廉價勞動力資源，二是充分利用了中國農(nóng)村的土地。此外，建國六十多年，中國之所以可以在經(jīng)濟快速發(fā)展中順利應(yīng)對各種政治、經(jīng)

4、濟、金融危機，其中一個關(guān)鍵原因是龐大的農(nóng)村作為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池一直在發(fā)揮作用。正是9億農(nóng)民的穩(wěn)定為城市提供了快速發(fā)展及應(yīng)對危機的能力。城市與農(nóng)村的一正一反，一快一慢，一陽一陰，一發(fā)展極一穩(wěn)定器，形成了中國城鄉(xiāng)之間的相反相承的互補結(jié)構(gòu)，從而為中國奇跡提供了最為重要的支撐。進入二十一世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟總量中，農(nóng)業(yè)所占比重越來越小，農(nóng)村人財物快速流入城市，農(nóng)村社會正在快速變遷中。如何繼續(xù)保持農(nóng)村在中國現(xiàn)代化中穩(wěn)定器的作用，如何回應(yīng)農(nóng)村社會快速變遷的壓力，如何為仍然需要依托農(nóng)村完成勞動力再生產(chǎn)的人口提供基本的生產(chǎn)生活秩序，并回應(yīng)他們的焦慮，是當(dāng)前國家戰(zhàn)略層面應(yīng)予考慮的重大問題。當(dāng)前中國高層和

5、社會輿論的共識是，城鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，通過中央向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移支付，為農(nóng)民提供滿足生產(chǎn)生活基本秩序的基礎(chǔ)設(shè)施，基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實現(xiàn)均等化。總之，當(dāng)前中國的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)到了一個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折時期，到了以國家財政支持為基礎(chǔ)建設(shè)農(nóng)村，幫助農(nóng)民的時候了。問題是應(yīng)該如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，怎樣才能真正有效地做到以工哺農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)。取消農(nóng)業(yè)稅前后，國家通過多種途徑向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移支付，目前每年轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的財政資源已達萬億以上。成都市是國家最早批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，2007年以來已在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面做了很多探索。成都探索有諸多值得總結(jié)的經(jīng)驗和進一步深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的啟示。本文擬以成都調(diào)查為基礎(chǔ)，討論中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的可

6、能途徑。 一、轉(zhuǎn)移支付的主要形式當(dāng)前國家向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移支付主要有三種形式：一是直接補貼農(nóng)民，二是通過部辦委局設(shè)立項目，項目進村，由部辦委局為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施，三是建設(shè)新農(nóng)村建設(shè)點，集中政府資源投資打造示范點。當(dāng)前直補到戶的項目非常多，典型如糧補、種籽補貼、農(nóng)機補貼等，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)民種田不僅不交稅費，而且國家每年為農(nóng)民提供大約100200元/畝的農(nóng)業(yè)綜合補貼。此外，比較重要的轉(zhuǎn)移支付還有：義務(wù)教育，合作醫(yī)療，社會養(yǎng)老保險，家電下鄉(xiāng)補貼，低保，特困補貼，五保；第二種轉(zhuǎn)移支付是通過項目形式進行，具體地說，自上而下的財政資金通過部辦委局等職能部門的條條，按農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需要

7、進行建設(shè)。目前涉農(nóng)項目極多，幾乎所有部辦委局都有相關(guān)的涉農(nóng)項目及相應(yīng)的項目資金。由部辦委局主管的項目資金主要是通過自上而下的條條向下延伸，與自下而上的項目申報相結(jié)合。各地農(nóng)村根據(jù)自己的實際情況與需要，按政策規(guī)定向條條申報，條條批準(zhǔn)立項，項目經(jīng)費即可以下達，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施就可以得到建設(shè)。在項目很難全覆蓋的背景下，條條為了調(diào)動地方的積極性，往往要求地方出配套資金，比如通村公路，交通部門往往要求地方在路基開挖和出工方面給予配套支持。結(jié)果，在有些貧困地區(qū)農(nóng)村，村集體沒有錢，又不可能向農(nóng)民收錢，就只能放棄項目申請。因為是向上級條條申請項目，跑項目就理所當(dāng)然，關(guān)系、熟人、朋友、政績考慮等等，就可能成為立項的

8、依據(jù)。從農(nóng)民角度來看，既然是跑下來的項目，也就不是農(nóng)民自己的項目，是天上掉下來的餡餅，項目成了人人爭吃的天鵝肉，跑下來項目的干部和關(guān)系人固然認為項目是自己跑下來的，自己應(yīng)該從項目中獲得更多利益，一般村民也認為占項目便宜沒有損害村莊利益。國家為農(nóng)民出了錢，中間人得了好處，項目實施都效果不好，農(nóng)民不是因此增加了對國家的認同，而是增加了抱怨。因為得不到農(nóng)民的理解和支持，項目實施的效果不好，適用性差。在有些地區(qū)，地方政府為了建設(shè)示范工程，要求所有項目投入到一個村莊，打造新農(nóng)村建設(shè)試點村，這些試點只是領(lǐng)導(dǎo)意愿，與農(nóng)民內(nèi)在需求無關(guān)，這種集中項目資金打造示范點的做法即前述新農(nóng)村建設(shè)示范的轉(zhuǎn)移支付形式。在國家

9、給到農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資源有限的情況下，地方政府指定各部辦委局集中項目打造示范村莊的做法，就讓個別村莊不適當(dāng)?shù)爻级嗾剂似渌迩f的項目資金。目前中國各地區(qū)，都多有省委書記、市委書記、縣委書記固定聯(lián)系村，這些村就很容易得到同級政府各部門打包的項目資金支持，由此制造出靠上級過度輸血而成的示范村，這樣的示范村因為沒有內(nèi)生造血功能，及地方政府資金有限，不可能推廣，示范工程就變成了純政績工程。當(dāng)前全國農(nóng)村仍然在普遍打造幾個所謂新農(nóng)村建設(shè)試點，各級領(lǐng)導(dǎo)樂此不疲到這些所謂示范村莊視察，實在是一種很壞的風(fēng)氣。除以上三種（主要是前面兩種即直補到戶和條條專政）財政支農(nóng)途徑以外，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村“三提五統(tǒng)”也一并取消

10、，之前鄉(xiāng)村行政得以運轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費嚴(yán)重不足。國家因此進行農(nóng)村綜合配套改革，一方面要求鄉(xiāng)村兩級精簡機構(gòu)，減少人員，包括撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組，取消村民組長，將七站八所推向市場等等措施，以減少鄉(xiāng)村兩級支出，一方面又為鄉(xiāng)村兩級提供基本業(yè)務(wù)費，比如為村干部提供報酬，為每村提供一年大約一萬元的業(yè)務(wù)經(jīng)費等等。在當(dāng)前全國廣大農(nóng)村，村級一年可以獲得的自上而下轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費大致在3萬元左右，其中絕大部分用于發(fā)放村干部報酬，一萬元左右的業(yè)務(wù)經(jīng)費大部分用于訂報刊。村干部要想開展其他工作，既不可能再向農(nóng)民收錢，又不可能從上級獲得資源，全國90%以上村莊又幾乎沒有任何資源（其中大部分負債嚴(yán)重）。村級沒有可以有所作為的資源，中國

11、絕大多數(shù)行政村就成為了維持會。而實際上，鄉(xiāng)村兩級尤其是村一級是極為重要的，因為村一級是農(nóng)民可以有效表達他們公共需求偏好的平臺。一個村一般千人左右，方圓三、五平方公里，村民常年生活在一起，生產(chǎn)、生活、人情三位一體，低頭不見抬頭見，是真正的熟人社會，又有二十多年村民自治實踐所積累的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的成熟經(jīng)驗，若村一級掌握部分公共資源，通過民主來建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)，這個事情一定可以做得好。換句話說，村一級是農(nóng)民自下而上表達公共品需求偏好的最佳平臺，又是國家自上而下資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村與農(nóng)民需求對接的平臺。在中國農(nóng)村區(qū)域差異極大，不同地區(qū)農(nóng)民公共品需求千差萬別的情況下，由自上而下的

12、條條來為全國九億農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，是十分困難的。將支農(nóng)資金發(fā)到農(nóng)戶，既不可能真正提高農(nóng)民的收入，又不可能指望農(nóng)民將國家發(fā)放的資金整合起來建設(shè)與他們的生產(chǎn)生活基本秩序維持緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。因此，如何讓農(nóng)民通過村莊這個平臺，用民主的方式來使用支農(nóng)資金，從而建設(shè)他們最為急需的公共品，是當(dāng)前國家向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移支付時必須要考慮的重要問題。 二、成都以土地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式成都是大城市帶大農(nóng)村的地區(qū)，成都市是四川省會城市，全市有1200萬人口，其中城市人口有600萬，農(nóng)村人口600萬。作為省會城市，成都市經(jīng)濟比較發(fā)達，財政實力比較雄厚。2003年以來，成都市開始推進城

13、鄉(xiāng)一體化，2007年獲批國家級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)試驗區(qū)，在向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移支付方面，成都市形成了與全國一般情況有所不同的特點，擇要有以下幾點：第一，在一般性的國家財政支農(nóng)資金基礎(chǔ)上，成都市自2009年開始，在全國比較早地發(fā)放耕地保護基金，按基本農(nóng)田每畝400元，一般農(nóng)田每畝300元發(fā)放。耕地保護基金的90%用于履行耕地保護責(zé)任的農(nóng)民現(xiàn)金補貼，及購買養(yǎng)老保險，10%用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險補貼。到2012年4月，成都市已完成2009、2010年兩個年度耕保金的發(fā)放，累計發(fā)放到農(nóng)戶的耕地保護基金約40億元，用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險補貼的資金約4.5億元。成都市是全國中西部地區(qū)第一個設(shè)立并發(fā)放耕?；鸬?/p>

14、地方政府。第二，自2008年開始，成都市為每個行政村提供2030萬元的公共服務(wù)建設(shè)經(jīng)費，規(guī)定這些經(jīng)費不能分掉，不能還債，只能用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，具體如何用，用在什么項目上，則由村民議事會討論決定。成都為每個行政村提供2030萬元的公共服務(wù)經(jīng)費，并由村民通過民主的辦法來決策使用這筆經(jīng)費。一方面，因為有自上而下的政府資源，村民就可以通過討論來決定建設(shè)他們認為最重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，從而解決他們生產(chǎn)生活中基本公共品的不足，提高生產(chǎn)生活質(zhì)量。另一方面，因為有公共資源，村民在討論如何有效使用這筆資源時就會參與到其中，之前是國家、政府的事情的村莊公共事業(yè)，現(xiàn)在成了村民自己的事情，由此極大地

15、提高了村民對村莊公共事業(yè)的關(guān)心，同時又為村民提供了實實在在的實踐民主的機會，使之前村民自治的實踐成果得以鞏固和發(fā)展。農(nóng)民逐步形成自己解決自己問題的能力和習(xí)慣。也就是說，成都市為每村提供2030萬元公共服務(wù)資金，利用村莊平臺實現(xiàn)了自上而下資源輸入與農(nóng)民自下而上需求偏好表達的有效結(jié)合。這方面的實踐，不僅提高了公共品供給的瞄準(zhǔn)率，提高了農(nóng)民的滿意度，而且凝聚了農(nóng)民的共識，形成了農(nóng)民事事民主決策的習(xí)慣。成都市轉(zhuǎn)移支付的第三個特點是集中各口資源進行高起點高水平的新農(nóng)村建設(shè)，與其他地方這看起來與全國各地政府進行的示范村建設(shè)的不同之處在于，他們示范點范圍極大，且他們是試圖將所有成都農(nóng)村都按示范點的標(biāo)準(zhǔn)進行建

16、設(shè)，他們稱之為“全域建設(shè)”。成都市推進全域建設(shè)的最重要政策工具是試圖利用土地制度創(chuàng)新，尤其是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來達到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點在鄉(xiāng)”的目標(biāo)。成都市的決策者希望以土地為抓手，在短期內(nèi)改變成都農(nóng)村的面貌，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一個包括美麗鄉(xiāng)村在內(nèi)的現(xiàn)代化田園城市。我們下面重點討論成都市在這方面的努力與夢想。當(dāng)前成都進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主戰(zhàn)場是在土地上面，或者說，成都市現(xiàn)在是以土地制度作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要政策工具。之前有一個發(fā)展的過程。2003年成都市開始推進城鄉(xiāng)一體化時，是以“三集中”作為主要思路的。所謂“三集中”，即“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走集約、集群發(fā)展道路，以工業(yè)化作為城鄉(xiāng)發(fā)展的基本推動力量，帶

17、動城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造轉(zhuǎn)移農(nóng)村節(jié)余勞動力的條件；農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，聚集人氣和創(chuàng)造商機，農(nóng)村節(jié)余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件；土地向規(guī)模經(jīng)營集中，進一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”。在這種思路下面，成都市力推所謂“雙放棄”的“置換”工程，即農(nóng)民放棄承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分別給予補償，并在城鎮(zhèn)安排人均35m2的按安置價購買的住房。與此幾乎同時，成都市大力開展“金土地”的土地整理工程（2005年開始），對農(nóng)村土地進行整理，一是節(jié)余耕地，二是便于土地流轉(zhuǎn)?！敖鹜恋亍钡耐恋卣聿粌H包括農(nóng)地而且包括村莊，成都市稱之為“拆院并院”工程，所謂“拆院并院”即將散居

18、農(nóng)民集中起來居住，“拆小院并大院”，這樣可以形成更大規(guī)模的集中連片耕地?！半p放棄”和“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”，因為農(nóng)民進城以后很難在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入機會，而城市生活支出壓力很大，對農(nóng)民來講，這樣進城的不確定太大，農(nóng)民沒有積極性，成都市推進幾年并無大的效果?！安鹪翰⒃骸钡摹敖鹜恋亍惫こ淌且话戕r(nóng)地整理項目，項目資金有限，農(nóng)民拆院之后再建新院的資金不足，生活條件難有明顯效果，農(nóng)民也是積極性不高。但“拆院并院”項目實施中，成都市開始嘗試一種土地制度的突破，即將并院中形成的節(jié)余集體建設(shè)用地用于經(jīng)營性項目，甚至用于房地產(chǎn)開發(fā)，就可以讓農(nóng)民分享到土地非農(nóng)使用的增值收益，因此可以極大地調(diào)動農(nóng)民并院積極性。成都

19、市真正找到的突破口的是汶川地震后災(zāi)后重建。2008年5.12汶川地震后，成都市的都江堰等市縣作為重災(zāi)區(qū)，受到國家政策上的特殊照顧。以下兩個事件對成都市形成后來主要以農(nóng)村集體建設(shè)用地為媒介的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)起到了關(guān)鍵作用。第一個觸動成都市決策層的事件是都江堰茶坪村的聯(lián)建，形成了所謂“茶坪模式”。汶川地震后，作為重災(zāi)區(qū)的都江堰，很多農(nóng)民住房倒掉了。重建農(nóng)民住房，農(nóng)民沒有錢，政府救災(zāi)投入又不夠，怎么辦？成都市將災(zāi)后重建與土地制度改革結(jié)合起來，規(guī)定可以由社會資本進入與農(nóng)戶“聯(lián)建”，也就是說，社會資本可以在農(nóng)民宅基地上建房，農(nóng)民出宅基地，社會資本出錢，聯(lián)建的房子由農(nóng)戶與社會資本分享。社會資本可以以聯(lián)建的房子搞經(jīng)

20、營辦酒店等等。在青城山邊上的大觀鎮(zhèn)村莊，因為地理位置好（青城山是中國道教圣地，是旅游和度假的好去處），社會資本借聯(lián)建之機進入，是極好的商業(yè)機會，社會資本因此蜂擁而至，在不長時期，具有區(qū)位優(yōu)勢的大觀鎮(zhèn)茶坪村即通過“聯(lián)建”不僅為農(nóng)民建新房，極大地改變了農(nóng)民的居住條件，而且極大地改變了村莊面貌，“聯(lián)建”示范村的茶坪村也成為“明星村”。大觀鎮(zhèn)茶坪村的“聯(lián)建”，政府沒有投資，農(nóng)民也沒有出錢，僅僅改變土地制度，允許社會資本借“聯(lián)建”可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地（而非土地管理法上只能申請國有建設(shè)用地），就搞好了災(zāi)后重建，甚至可以說是意想不到的高標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)后重建。成都的決策者就想，若全市農(nóng)村的集體建設(shè)用地都允許社會

21、資本進入搞“聯(lián)建”，則不用成都市政府投入一分錢，成都市農(nóng)村面貌就可以有極大的改善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的任務(wù)就可以完成，這該是何等的好事??！第二個觸動成都市決策層的事件是都江堰向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建，形成了所謂“向峨模式”。向峨鄉(xiāng)是地震重災(zāi)區(qū)，全鄉(xiāng)幾乎所有農(nóng)民住房都被地震震倒。向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建任務(wù)由成都市國土局來承擔(dān)。國土局無論如何不可能為向峨鄉(xiāng)農(nóng)民建房，怎么辦？國土局的同志們就想起利用國土資源部批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策，通過集體整理農(nóng)民宅基地，然后復(fù)墾形成指標(biāo)，由需要指標(biāo)的二圈層市縣區(qū)來購買指標(biāo)，村集體則用這筆錢來為農(nóng)民免費提供人均35平米的住房，同時用節(jié)余資金來搞村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過測算，成都市

22、國土局的同志認為，較高質(zhì)量地重建向峨鄉(xiāng)農(nóng)民住房，大約需要有3億重建資金，而預(yù)計向峨鄉(xiāng)可以整理出大約2000畝節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，成都市國土局因此要求財政條件比較好且需要建設(shè)用地指標(biāo)的二圈層的雙流縣政府以15萬計畝來收購都江堰向峨鄉(xiāng)節(jié)余出來的增減掛鉤指標(biāo)。向峨鄉(xiāng)通過增減掛鉤整理農(nóng)民宅基地，節(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾形成指標(biāo)，然后由雙流縣政府以每畝15萬元收購建設(shè)用地指標(biāo)，從而高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量完成了向峨鄉(xiāng)的重建任務(wù)，這個經(jīng)驗對成都市決策層觸動很大，以土地為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌抓手的決策因此形成。向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建引起各方面的高度關(guān)注，成都市主要領(lǐng)導(dǎo)多次到向峨鄉(xiāng)考察。在高度認可向峨鄉(xiāng)災(zāi)后重建形式后，市領(lǐng)導(dǎo)也指出了向峨鄉(xiāng)災(zāi)后重建的

23、不足，其主要不足可以用缺少四性來歸納，成都市因此在之后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目中提出了農(nóng)民集中居住點的四性原則，即要求按照“四性”1來高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，且要集中各部門的資源為農(nóng)民提供1+N的配套公共服務(wù)。所有農(nóng)民集中居住區(qū)都要經(jīng)過市土地綜合整理和農(nóng)房建設(shè)辦公室進行審查批準(zhǔn)。在政府可以投入的經(jīng)費有限的情況下，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)田園式的農(nóng)民集中居住區(qū)不可能指望農(nóng)民大筆投入，因此就只可能指望在增減掛鉤項目中農(nóng)村節(jié)余集體建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)賣高價了。隨著實施增減掛鉤，村莊建設(shè)用地資源越來越不豐富（人均宅基地面積越來越?。?，而新型集中居住區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來越高，就推高了農(nóng)民整理節(jié)余出來的建

24、設(shè)用地指標(biāo)的成本。以此成本倒逼政府獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)價格，由此形成了目前成都市大致每畝30萬元/畝增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)價。成都市政府以30萬元/畝拿到增減掛鉤用地指標(biāo)，最終是要將指標(biāo)用出去的，成都市政府不可能以30萬元/畝來獲取指標(biāo)，而必須將拿指標(biāo)的代價轉(zhuǎn)嫁出去。轉(zhuǎn)嫁給誰？城市建設(shè)用地大致有三種：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地包括公益事業(yè)建設(shè)用地，這些用地的成本完全由政府承擔(dān)，政府無法轉(zhuǎn)嫁；二是工業(yè)用地，目前成都市工業(yè)用地才大約20萬元/畝，政府想將指標(biāo)成本轉(zhuǎn)嫁到工業(yè)用地上顯然沒有空間；三是經(jīng)營性建設(shè)用地。對于主城區(qū)來講，成都市經(jīng)營性建設(shè)用地每畝幾百萬元是很正常的事情，因此，由城市經(jīng)營性建設(shè)用地來

25、承擔(dān)指標(biāo)成本則是可能的。成都市因此對城市經(jīng)營性建設(shè)用地搞了個“持證準(zhǔn)用”，即凡是使用城市經(jīng)營性建設(shè)用地，即要持有增減掛鉤指標(biāo)，指標(biāo)從成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購買，指標(biāo)供給方只有成都市土地儲備中心，因此，指標(biāo)費就按畝30萬元購買，變成了所有使用城市經(jīng)營性建設(shè)用地者必須額外支付30萬元/畝的指標(biāo)費。也就是說，市政府將高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居民區(qū)的成本轉(zhuǎn)嫁到了城市經(jīng)營性建設(shè)用地使用者身上。這樣一來，無論是都江堰大觀鎮(zhèn)的茶坪村模式，還是都江堰向峨鄉(xiāng)模式，成都市借災(zāi)后重建的特殊時機，通過土地制度創(chuàng)新，在幾乎未支付任何成本的情況下就重建了災(zāi)區(qū)，重建的災(zāi)區(qū)農(nóng)村甚至遠遠好于之前的農(nóng)村，用災(zāi)區(qū)農(nóng)民的話來講，居住生活質(zhì)量

26、提前五十年。也正是因此，成都的同志們普遍將汶川地震當(dāng)作成都市重大發(fā)展機遇。既然影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙是現(xiàn)行土地制度，成都市理所當(dāng)然要以國家級實驗區(qū)的特殊身份進行土地制度創(chuàng)新。成都市在土地制度上的突破，正是沿著以上茶坪模式和向峨模式兩個方向進行的。茶坪模式的特點是社會資本進入，是要在茶坪村節(jié)余建設(shè)用地上進行投資，由此突破了社會資本只能使用國有建設(shè)用地的規(guī)定。2008年成都市國土局出臺成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法（成國土資發(fā)2008124號）等10多個配套文件，規(guī)定集體建設(shè)用地可以以多種方式流轉(zhuǎn)及可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)等遠遠超出現(xiàn)行土地管理法的探索。向峨模式的特

27、點是跨區(qū)縣進行增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)，這突破了國土資源部關(guān)于增減掛鉤不得跨縣市區(qū)的規(guī)定。按成都同志們的意見，若不允許跨縣市區(qū)，指標(biāo)落地就很難形成土地利益級差，從而無法實現(xiàn)農(nóng)民整理節(jié)余出的增減掛鉤指標(biāo)的價值。且成都市利用災(zāi)后重建中國土資源部下放項目審批權(quán)的機會，大量地批準(zhǔn)立項，都江堰市幾乎80%的農(nóng)村都納入到立項中了。也是因此，當(dāng)2010年中央決定對增減掛鉤進行限制，按此限制，成都市每年只有8000畝增減掛鉤的指標(biāo)時，成都國土部門的同志說，按這個速度，成都增減掛鉤要搞100年，這太不可能了。茶坪模式所要突破的是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及其用途，所涉及到的是建設(shè)用地本身。向峨鄉(xiāng)模式所要突破的是指標(biāo)的跨區(qū)域

28、流動和指標(biāo)數(shù)量限制，所涉及到的只是指標(biāo)，而不用到具體實地。指標(biāo)與實地的最大不同是，指標(biāo)是無差異的，只有數(shù)量而沒有區(qū)位的好壞。實地則因為區(qū)位不同而價值差異極大。雖然指標(biāo)和實地都可以換取資源，其機制和政策依據(jù)卻是完全不同的。因為用途限制和區(qū)位差異，不同地塊土地的價值差異極大。對于特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地，若用途不受法律限制，土地價值可以達到數(shù)十萬甚至上百萬元/畝，比如目前大觀鎮(zhèn)農(nóng)村整理出來的集體建設(shè)用地就可以達到80萬元/畝。指標(biāo)則是依據(jù)國土資源部所出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加掛鉤，而讓農(nóng)村建設(shè)用地減少變得有價值，這個價值來源于城市建設(shè)用地指

29、標(biāo)的稀缺程度。若城市有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)減少可以為城市增加建設(shè)用地指標(biāo)就沒有意義，城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺程度決定了農(nóng)村減少建設(shè)用地形成指標(biāo)的價格。注意，農(nóng)村減少建設(shè)用地的方式即將節(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾為耕地形成指標(biāo)，這里只有指標(biāo)而不涉及實地。成都的同志稱形成指標(biāo)的增減掛鉤項目為“大掛”，而要用到實地的農(nóng)村建設(shè)用地項目為“小掛”?！靶臁笔浅啥际械牡胤巾椖?，由市國土局批準(zhǔn)立項，“大掛”不僅受到中央下達年度周轉(zhuǎn)指標(biāo)的限制，而且要由省國土資源廳批準(zhǔn)立項。無論茶坪模式還是向峨模式，無論是土地本身還是土地指標(biāo)，無論是土地管理法還是增減掛鉤政策，無論是“大掛”還是“小掛”，既然成都市是國家級城

30、鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，且成都市還面臨著汶川地震之后災(zāi)后重建的特殊性，成都市突破政策是可以理解的。那么，如果將成都市在土地制度安排的突破一般化，情況又會如何呢？若僅僅創(chuàng)新土地制度，不需要政府財政轉(zhuǎn)移支付就可以達到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、繁榮農(nóng)村、大幅度改善農(nóng)民居住生活條件，及建設(shè)“四性”村貌和世界田園都市，這樣的土地制度創(chuàng)新就真是太好了。到2011年底，以土地制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，成都市通過農(nóng)村土地綜合整理項目，共向農(nóng)村投入約350億元（其中吸引社會資金100億元），正是數(shù)以百億計的資金進入農(nóng)村，而在成都市建成農(nóng)村新社區(qū)和聚居點1400多個，促進了近30萬戶90余萬農(nóng)民的集中居住，這些集中居住區(qū)的農(nóng)民可以享受到水、電、視、

31、訊、路、氣、綠化、教育、醫(yī)療、娛樂等公共配套設(shè)施，極大地改善了生活環(huán)境，初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的均等化。現(xiàn)在的問題是，引進的社會資金和向城市經(jīng)營性用地使用者轉(zhuǎn)嫁的30萬元/畝的指標(biāo)費最終究竟由誰來出，及是否可以持續(xù)。若可持續(xù)且政府不用出錢，成都市就可以通過克服土地政策和制度的障礙，通過創(chuàng)新土地制度來進一步擴大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成果，將當(dāng)前90萬受惠農(nóng)民擴大到300萬甚至600萬農(nóng)民中去。我們來看當(dāng)前成都市借土地來進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在的問題。 三、成都模式的困境除政策限制以外，成都市以土地為主要政策手段進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實際上面臨著不可持續(xù)的問題。茶坪村通過聯(lián)建來獲得社會資金的青睞，從而

32、在幾乎沒有政策投資的情況下，很快便高質(zhì)量完成災(zāi)后重建。茶坪村本身也成為明星村。從2008年至今，在都江堰大觀鎮(zhèn)和青城山鎮(zhèn)，已有數(shù)十億資金借災(zāi)后重建時期特殊的土地政策而進入，幾乎所有社會資金的目標(biāo)都很明顯，即圍繞青城作旅游開發(fā)，建鄉(xiāng)村酒店和度假村。目前進入到青城山周邊農(nóng)村的社會資金逐步開始進入營業(yè)階段，但從筆者2012年7月到都江堰調(diào)研情況來看，因為社會資金投入太密集，鄉(xiāng)村酒店幾乎已無生意可做，社會資金能否收回投資仍是未知數(shù)。也是因此，當(dāng)前社會資金不再敢冒然進入，即使政府這幾年正大力倡導(dǎo)引導(dǎo)。進一步說，特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營性用地，就可以免出國有建設(shè)用地招拍掛的地價，擁有節(jié)余建設(shè)農(nóng)

33、地的村集體和農(nóng)民因此可以提高土地流轉(zhuǎn)要價，這樣就將之前由地方政府所獲得的土地財政（賣地收入）變相給到了恰好占據(jù)特定區(qū)位村莊的農(nóng)民，特定區(qū)位村莊的農(nóng)民因此可以獲得遠遠超出一般農(nóng)戶水平的好處，如當(dāng)前大觀鎮(zhèn)農(nóng)村整理出的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價可以達到80萬元/畝，農(nóng)民整理土地，拆小院并大院，每戶除白得一棟別墅以外，還可以分到大筆現(xiàn)金。具有商業(yè)用途的特定區(qū)位畢竟只是農(nóng)村中的極少數(shù)。成都市近年來做土地文章中所引得的100億社會資金，竟有一半以上投資到了青城山腳下，真正涉及到的農(nóng)戶不過幾萬人，這相對600萬成都農(nóng)村人口，只是極少數(shù)。極少數(shù)農(nóng)民一夜暴富并不代表成都市農(nóng)民都獲得好處了。相反，少數(shù)特定區(qū)位農(nóng)民獲得了本該由

34、政府賣地獲得的土地財政，地方政府財政收入減少，成都市因此更少統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的財政能力。僅就當(dāng)前成都市社會資金最愿意進入的最具有商業(yè)開發(fā)價值的青城山旅游業(yè)來講，數(shù)十億元投資進入青城山開辦鄉(xiāng)村酒店和度假村，一定會出現(xiàn)消費不足的問題。社會資金進來是要賺錢的，供給極快地增加了，消費卻沒有增加，供過于求的后果不久就會顯現(xiàn)出來。除青城山腳下的旅游投資以外，成都市這幾年遍地開花不計其數(shù)的“農(nóng)家樂”，都是占地規(guī)模很大，投資很大，檔次很高的餐飲消費業(yè)，這些“農(nóng)家樂”能否收回投資，再過幾年還能維持下去嗎？從筆者在成都市的調(diào)查來看，情況不容樂觀。也就是說，茶坪模式通過實地來吸引社會資金從而建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民集中居住區(qū)的模式，

35、只可能在特定區(qū)域惠及有限的農(nóng)民，而不可能讓成都市600萬農(nóng)民中的多數(shù)受惠。成都市顯然不可能指望具有強烈贏利沖動的社會資金來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的新農(nóng)村。當(dāng)然，作為一種并不重要的補充，茶坪模式也可以無害。因此，我們重點來看向峨模式。向峨鄉(xiāng)是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來獲得災(zāi)后重建資金的，具體就是整理建設(shè)用地形成指標(biāo)，然后由政府收購。2008年向峨鄉(xiāng)的指標(biāo)價為15萬元，現(xiàn)在成都市大幅度提高農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而使農(nóng)村建設(shè)用地整理成本大為提高，成都市因此已將指標(biāo)價提高到30萬元/畝。據(jù)成都市國土局的統(tǒng)計，成都市農(nóng)村共有大約150萬畝宅基地，可以整理出至少100萬畝宅基地。若這100萬畝整理出來

36、的節(jié)余宅基地都變成指標(biāo)，由政府收購，即使按30萬元/畝，成都市也要投入3000億元來收購指標(biāo)。從成都市目前進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的心態(tài)來看，一萬年太久，只爭朝夕，成都市顯然是希望在很短時間即能完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)新農(nóng)村目標(biāo)的，假定這個時間最長為10年，平均下來，政府僅收購指標(biāo)，每年就要花300億元，加上其他支農(nóng)資金每年幾十億，成都市每年投向農(nóng)村資金量就要接近400億元，這相對于成都每年幾百億的公共財政收入，實在是過于龐大的支農(nóng)支出了。成都市政府顯然拿不出這么多錢來。辦法就是前面所講向城市經(jīng)商性建設(shè)用地需求方轉(zhuǎn)嫁，比如規(guī)定城市經(jīng)營性建設(shè)用地必須“持證準(zhǔn)用”，即必須按同比例以30萬元/畝購買增減掛鉤指標(biāo)?，F(xiàn)在的

37、問題是，成都市每年只有大約2萬畝新增經(jīng)營性建設(shè)用地，即可以從開發(fā)商那里收到約60億元轉(zhuǎn)嫁獲得的“持證準(zhǔn)用”收入，與成都市每年所需高達400億支農(nóng)資金還差得很遠。麻煩還不止這些。成都市政府試圖通過“持證準(zhǔn)用”將增減掛鉤成本向開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁，而開發(fā)商顯然會有自己的理性算計，他們會依據(jù)自己對經(jīng)濟形勢的判斷和賣地價格的判斷來調(diào)節(jié)自己的“買地”及投資意愿。也就是說，在開發(fā)商那里，持證準(zhǔn)用與否不重要，他們買地時支付的成本是一個總數(shù)，無論地方政府如何決定這個總數(shù)的構(gòu)成，即無論地方政府在賣地款中加上什么稅費比如水利建設(shè)費，城市維護費或持證準(zhǔn)用費，開發(fā)商都不會做冤大頭。政府拍賣土地時，所定底價越高，開發(fā)商就越是沒有

38、參與拍地的積極性，底價超出開發(fā)商心理預(yù)期的底線，則土地拍不出去。開發(fā)商的商業(yè)預(yù)期和對土地的心理預(yù)期并不隨著政府在土地上增加費用而變。總之，持證準(zhǔn)用也好，其他費用也好，羊毛出在羊身上，看起來轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)商的增減掛鉤指標(biāo)費，不過是由開發(fā)商提前預(yù)支每畝30萬元的購地成本，到了買地時再減少相應(yīng)支付而形成平衡。政府看起來從開發(fā)商那里額外獲得每畝30萬元的持證準(zhǔn)用收入，其實在賣地時每畝又相應(yīng)減少了30萬元的買地收入。換句話說，看起來轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)商那部分的增減掛鉤指標(biāo)費終歸還是由地方政府以減少土地財政收入來進行了支付。無論如何，通過增減掛鉤，成都市可以獲得大量新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這在當(dāng)前國家保持偏緊建設(shè)用地供

39、給，全國各級地方政府都深感建設(shè)用地稀缺背景下，成都市用30萬元/畝來獲取了城市建設(shè)用地指標(biāo)，也可以算作一件好事。問題同樣在于，成都市本來可以以更低成本來獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。比如我們可以設(shè)想有這樣一個市場機制在增減掛鉤政策實踐中起作用：鼓勵農(nóng)民整理集體建設(shè)用地，農(nóng)民節(jié)余建設(shè)用地形成的指標(biāo)作為供方，與作為需要城市建設(shè)用地的需方進行交易，因為農(nóng)民數(shù)量龐大，且農(nóng)民有著強烈的改善自己居住生活條件的期望。因此，只要整理土地節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)所換取資金可以建設(shè)稍微好于目前居住條件，農(nóng)民就愿意參與，這樣的指標(biāo)價位，在成都農(nóng)村也許只要10萬元/畝。供需雙方進行交換，需方只有政府一家，供方是眾多農(nóng)民，則農(nóng)民整理出

40、建設(shè)用地指標(biāo)最低價者，政府先收購，這樣，成都市就可以以每畝指標(biāo)10萬元來大量獲得城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)前成都市決策層的想法恰是逆以上市場機制而為的，即成都市按照“四性”要求進行農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)，要求所有新建農(nóng)民居住區(qū)必須做到1+N的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)配套，從而極大地提高了土地整理成本，之前本來每畝10萬元，現(xiàn)在漲到30萬元。成都市決策層的想法很清楚，就是要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村，要讓農(nóng)村享受到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成果，要讓農(nóng)村土地綜合整理的成果惠及農(nóng)民，要大幅度提高農(nóng)民的居住生活條件，要讓保持了千百年傳統(tǒng)生活的農(nóng)村發(fā)生巨變，要建設(shè)現(xiàn)代化的新農(nóng)村。這正是我們在成都市參加農(nóng)村土地綜合整治村莊所看到的美麗

41、景象?，F(xiàn)在的問題只是，成都市本來可以以10萬元/畝來獲取的城市建設(shè)用地指標(biāo)，因為要搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)美麗鄉(xiāng)村而實際是按30萬元/畝來支付，政府就必須要有更強的財政實力來支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌事業(yè)。政府很快即發(fā)現(xiàn)自己的財政能力不足，因此想通過市場機制來消化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成本，成都市因此推出了引進社會資金，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，持證準(zhǔn)用等貌似市場的機制，但正如前面分析，實際上，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)本身就是資源再分配行為，是以城帶鄉(xiāng)，以工哺農(nóng)，以城市財政支援農(nóng)村建設(shè)的政府決策，而完全不是市場行為。是政府再分配而非市場機制在成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中起到了決定性的、根本的作用。成都市以及學(xué)界都誤會了成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質(zhì)，而以貌似市場機制

42、來解釋，越解釋越是不通。若成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歸根結(jié)底只是及只能是政府再分配行為，則成都市決策層就必須考慮，政府有多大財力來推進“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點在鄉(xiāng)”的建設(shè)事業(yè)。到目前為止，成都市以土地作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的媒介，向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大約350億元資金，包括其中100億元社會資金，這是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得的成效，土地綜合整理改變村莊模樣的物質(zhì)基礎(chǔ)，但這350億元的成本歸根結(jié)底要由成都市財政來出（包括直接支出和減少土地財政收入的間接支出兩種方式）。就筆者在成都市調(diào)研所獲情況看，即使這350億元要由成都市財政直接間接支付的資金，成都市大多仍然未支出，而是將壓力加到政府性的城投公司上面，到農(nóng)村進行土地綜合整理

43、，資金已經(jīng)投入進去了，土地指標(biāo)正開始整理出來，政府也就必須拿出真金白銀來收購指標(biāo)以讓城投公司收回整理土地的支出還貸?，F(xiàn)在成都總體情況是，城投公司和社會資金已經(jīng)投入350億元到農(nóng)村整理建設(shè)用地了，但絕大多數(shù)整理節(jié)余的建設(shè)用地還正在等待復(fù)墾驗收以形成建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)最終要由政府收購，現(xiàn)在成都市政府看起來好象完全沒有準(zhǔn)備好這筆收購指標(biāo)的巨款?；蛘哒f，現(xiàn)在投入350億元農(nóng)村土地綜合整理資金，在全市30多萬戶90多萬農(nóng)民的1400多個點上進行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)已有模樣，投入整理土地的資金又還沒有形成建設(shè)用地指標(biāo)來讓政府收購，政府這時是最為愉快的了：極大地改變了農(nóng)村的模式，按“四性”要求和“1+N

44、”標(biāo)準(zhǔn)極大地改善了90萬農(nóng)民的居住生活條件，政府卻幾乎沒有出什么錢。但政府的好日子也快結(jié)束了，因為城投公司和社會資金終究要收回投資，他們整理出來的指標(biāo)，政府必須按30萬元/畝的保護價收購。成都市在財政能力有限、且財政支出基本上都是剛性的情況下，從哪里再擠出數(shù)以百億計的資金收購建設(shè)用地指標(biāo)？更進一步，尚若僅僅是涉及到30萬戶90萬人的以農(nóng)村土地綜合整理為主要政策手段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，成都市政府財政都難以消化，則成都市要想在短期內(nèi)即在全市600萬農(nóng)民中取得同樣的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，這豈不是不可能完成的任務(wù)？ 四、成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的認識誤區(qū)成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以土地作為主要媒介，以土地制度作為主要政策

45、工具，這樣一種路徑的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也就有其固有的優(yōu)點與不足。先來看優(yōu)點：1、真正轉(zhuǎn)移了大量資源進入農(nóng)村，做到了以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，讓利于農(nóng)民，并極大地改善了農(nóng)民的居住生活條件，做到了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點在鄉(xiāng)”。2、按“四性”、“1+N”高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，不僅僅是改善了農(nóng)民的居住生活條件，而且可以做到“一代人建幾代人房子”，從而避免當(dāng)前全國農(nóng)村普遍存在的一代人建幾次房子的極大浪費。因為經(jīng)濟發(fā)展很快，農(nóng)民有錢就建房，建房就過時，過時再重建，農(nóng)民的收入全都用于建房了?，F(xiàn)在按較高標(biāo)準(zhǔn)，一次性投入建房，就可以管上多代，這樣可以極大地減少農(nóng)民在建房上的浪費。3、成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中特別強調(diào)尊重農(nóng)民意愿，充分尊

46、重農(nóng)民主體性、發(fā)揚民主，將好事辦好。4、讓農(nóng)民退出了多余宅基地，節(jié)約了土地資源。同時，成都模式也有其固有缺點：1、項目立項及審批制，使不能獲得立項的農(nóng)民被排斥在外。2、因為高標(biāo)準(zhǔn)必須低速度，從而影響了成都市大部分農(nóng)民從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中獲益的公平性。3、因為以土地為媒介，就使得農(nóng)民以至地方官員對土地有了一種錯誤認識。以前宅基地不值錢，現(xiàn)在出現(xiàn)了宅基地拜物教，從而導(dǎo)致在農(nóng)村建設(shè)用地上過度做文章。4、一個預(yù)料不到的后果是，農(nóng)民既然可以在農(nóng)村建房獲得財產(chǎn)性收入，農(nóng)民本已進城也在農(nóng)村建房就造成了資源浪費。本已自動退出宅基地的農(nóng)民，現(xiàn)在卻又要回去建房。與此相關(guān)，“三集中”時是要讓農(nóng)民進城，而現(xiàn)在以土地為媒介的城

47、鄉(xiāng)統(tǒng)籌卻讓農(nóng)民都留在了農(nóng)村，這也許是成都市政策層近年提出建田園城市的迫不得已吧。5、難以持續(xù)、全域建設(shè)不可能。6、破壞規(guī)劃。 造成以后不足的，源自以下幾個重要的認識誤區(qū)：1、誤會了土地資源成都同志喜歡說的一句話是變土地資源為資產(chǎn)為財產(chǎn)，因為土地是資源，通過市場機制激活資源，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場來讓土地在城鄉(xiāng)之間自由流動，從而有效配置土地資源，“顯化”土地價值，實現(xiàn)土地的級差收益。等等。所有以上說法都似是而非。土地最重要的特征是不可移動，不可移動的土地如何在城鄉(xiāng)之間自由流動，這本來就是很奇怪的事情。正是土地的不可移動性而使建設(shè)用地不可能形成完全市場，要不然日本成田機物長達幾十年的

48、“釘子戶”斷不可能長期存在下去。同時，一般所講土地資源是指具體的土地，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，農(nóng)村集體整理建設(shè)用地所節(jié)余出來的宅基地只是通過復(fù)墾為耕地而變成城市建設(shè)用地指標(biāo)，然后由地方政府來收購指標(biāo)，若一定要說這樣的指標(biāo)也是資源的話，則這種資源是極為特殊的資源，是國家偏緊建設(shè)用地供給造成地方政府城市建設(shè)用地稀缺所形成的資源，這種稀缺是國家政策約束所致，政策目的是使地方可以在建設(shè)用地稀缺背景下更加節(jié)約集約用地?；蛘哒f這是國家有意保持的稀缺，并非真正土地指標(biāo)資源的稀缺。農(nóng)民將宅基地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾是要花費的，耕地價值是很低的，若農(nóng)村建設(shè)用地是資源，何以更有價值的宅基地通過一定成本的復(fù)墾，反而變成

49、了不值錢的耕地？離開城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一特殊政策，我們就無法理解偏遠農(nóng)村建設(shè)用地的資源性質(zhì)。農(nóng)地因為可以生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品而具有價值。建設(shè)用地因其處在具有商業(yè)價值的區(qū)位而有商業(yè)價值，不具備區(qū)位優(yōu)勢又不能農(nóng)用的農(nóng)村建設(shè)用地可以用于為農(nóng)民提供生活起居的空間。若農(nóng)民搬到城市去住，宅基地上的住房倒掉，將宅基地復(fù)墾為農(nóng)地從而可以獲取農(nóng)業(yè)收入，不然就是荒地。土地是用作宅基地還是耕地，屬于國家土地管理政策的一個部分，我們不可能通過自己的政策設(shè)租再來尋租，憑空創(chuàng)造巨額土地利益，從來就沒有這樣的空手套白狼的土地資源所轉(zhuǎn)化為的資產(chǎn)和財產(chǎn)。世界上沒有免費午餐。 2、誤會了土地制度成都的同志似乎認為，制約當(dāng)前成

50、都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要障礙是現(xiàn)有的土地法律和政策，所謂試驗區(qū)，就是要對現(xiàn)行土地法律和政策中不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐的部分進行改革。抽象地講，成都同志的認識也沒有錯誤，具體來看，成都同志誤會了當(dāng)前中國土地制度。成都市在土地制度上想做的兩項最大探索：一是土地管理法對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途和流轉(zhuǎn)的管制，二是征地制度。這兩者又是相互聯(lián)系的。具體地，就前者來講，成都的同志認為，如果允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及可以用作經(jīng)營用途，則農(nóng)村集體建設(shè)用地就可以獲得與城市建設(shè)用地同等的價值，從而可以極大地釋放出農(nóng)村集體建設(shè)用地的價值。成都的同志忽視了，僅僅只有特定區(qū)位的農(nóng)村建設(shè)用地才有商業(yè)開發(fā)價值，若這一部分土地可以自由轉(zhuǎn)化為商

51、業(yè)用地，則這一特殊區(qū)位土地將獲得遠超過之前價值的增值收益，從而可以讓這塊土地上的農(nóng)民一夜暴富。問題是，在當(dāng)前的土地制度安排下，因為農(nóng)村集體土地不允許流轉(zhuǎn)及用于經(jīng)營性事業(yè)，要用于經(jīng)營性事業(yè)必須經(jīng)由征收程序?qū)⒓w土地征收為國有建設(shè)用地，然后通過招拍掛來轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。國家以較低價格征地而以較高價格賣地，就獲得了賣地的財政收入，正是有了賣地的財政收入，地方政府才有能力進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才可能降低對中央財政的依賴，才可以實施“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點在鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略。我們可以設(shè)想，如果成都市大量商業(yè)性用地不使用國有建設(shè)用地而使用農(nóng)民集體建設(shè)用地，則雖然那些區(qū)位優(yōu)越（但相對全體農(nóng)民只是極少數(shù)）的農(nóng)民可以一夜暴

52、富，成都市政府的土地財政收入?yún)s必會大幅度下降。這樣一來，成都還如何有可能在成都全域進行土地整理和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村？成都的同志對土地制度誤解的第二點恰是征地制度。在成都調(diào)研期間，屢次聽到這樣的話：政府將農(nóng)民的地低價征收而轉(zhuǎn)手高價賣出，政府是富了，農(nóng)民卻窮了。政府要縮小征地范圍，讓國有土地與農(nóng)村集體建設(shè)用地同地同權(quán)同價。土地應(yīng)當(dāng)征轉(zhuǎn)分離，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途并不一定非得由國家征收，等等。這種說法的意思是，應(yīng)該讓特殊區(qū)位的農(nóng)民獲取其土地非農(nóng)使用的增值收益，包括農(nóng)地也不應(yīng)由國家征收而應(yīng)由農(nóng)民自由決定是否轉(zhuǎn)用。這樣做的結(jié)果就是進一步加劇取消農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)營性用途管制的嚴(yán)重后果，即特定區(qū)位的農(nóng)民將通過土地來獲

53、取工業(yè)化和城市化的大部分經(jīng)濟發(fā)展剩余，當(dāng)前構(gòu)成地方政府最重要財力來源的土地財政就轉(zhuǎn)而養(yǎng)出一個土地食利階層。占全國90%土地不具有商業(yè)開發(fā)區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)，因為缺少土地財政的支持，國家更加無力為90%的農(nóng)民提供有力的財政轉(zhuǎn)移。從成都市情況來看，若成都市土地財政的收入都被特定區(qū)位農(nóng)民占有，成都市還可以拿什么財力來搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)？ 3、誤會了市場機制，或本來就是再分配成都市希望借用市場機制推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從形式上看，成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地制度安排中，看起來也有一些市場經(jīng)濟的元素，其中有些說法更是借用了市場經(jīng)濟的詞匯，如成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易（30萬元/畝）

54、，土地價值顯化，對價，等等，但只要深入進去仔細看，所有這些市場機制全是誤會，其實質(zhì)都只是再分配經(jīng)濟即成都市以地方政府的財力為基礎(chǔ)，在全市推動城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，從而做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并因此讓農(nóng)民的居住生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件有更大改善。既然實質(zhì)上，歸根結(jié)底成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是再分配，成都市的決策層就一定要頭腦清醒到底成都有多大財力在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中通過土地這個媒介向農(nóng)村進行轉(zhuǎn)移，及選擇什么樣的具體方式轉(zhuǎn)移和采用什么速度轉(zhuǎn)移。 五、當(dāng)前中西部農(nóng)村和農(nóng)民所面臨的主要問題成都市以土地為媒介進行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對全國有什么借鑒意義呢？下面我們討論當(dāng)前中國農(nóng)村所遭遇到的一般問題，在此基礎(chǔ)上，筆者試圖

55、提出一種新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。先討論當(dāng)前中國農(nóng)村和農(nóng)民所面臨的主要問題。在人財物不斷從農(nóng)村流向城市，以前相對封閉的村莊越來越開放的背景下，鄉(xiāng)村社會基本秩序的維持越來越難。如何通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付來維持農(nóng)村基本秩序，來滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活中的基本需求，以繼續(xù)保持農(nóng)村在中國現(xiàn)代化進程中穩(wěn)定器和蓄水池的作用，是當(dāng)前國家發(fā)展所必須進行的戰(zhàn)略決策。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一政策話語下，如何有效向農(nóng)村輸入資源以建設(shè)農(nóng)村的問題就是顯得尤其迫切而具體。下面我們討論當(dāng)前農(nóng)村所面臨的主要問題。1、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足。在農(nóng)村人財物流出的背景下，相對封閉的農(nóng)村社會系統(tǒng)瓦解，農(nóng)村社會自主供給公共品的能力快速下降，加之取消農(nóng)業(yè)稅

56、的同時，也取消了鄉(xiāng)村集體向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費，從而導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共品的內(nèi)生供給能力解體，農(nóng)民維持基本生產(chǎn)生活秩序變得困難。雖然取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始大規(guī)模向農(nóng)村投入資源進行建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，但正如前面所討論的，由條條專政的公共品供給與不同地區(qū)農(nóng)民千差萬別的公共品需求之間存在嚴(yán)重錯位，一方面是國家為農(nóng)民花了很多錢，一方面農(nóng)民仍然是種田難、行路難、獲取基本公共服務(wù)難。如何通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)民提供相對充分的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，從而解決他們生產(chǎn)和生活所需要基本公共品的問題，是當(dāng)前農(nóng)村政策的重點和難點。2、農(nóng)民不知道該到什么地方居住。當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的一個嚴(yán)重問題是，

57、農(nóng)民不知道自己應(yīng)該到什么地方居住，在何處生根。農(nóng)民祖祖輩輩生活在村莊中，在傳統(tǒng)宅基地上建新房似乎是順理成章的選擇，但在當(dāng)前農(nóng)村人財物大量流出農(nóng)村的背景下，原來的村莊中有越來越多人已經(jīng)在城市買房，還有不少人已經(jīng)搬到集鎮(zhèn)居住，還有人在鄉(xiāng)村道路兩邊搭小棚子居住，村莊越來越蕭條，相應(yīng)就是村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越困難，路難走，伴難尋，冷冷清清，小孩要找個伴玩都很困難，難道還要再在原有宅基地上花20年的積蓄建一棟房子？老房子舊了要倒，新媳婦進門要有新房。新房建在何處？或是到城市買房，或是到集鎮(zhèn)上住，或是干脆到鄉(xiāng)村公路邊上的承包地建房，這樣至少還可以享受到鄉(xiāng)村公路的交通便利。農(nóng)民建房是大事，花20萬元建房，是

58、希望建一次房管幾代人的。他因此不能也不敢冒然在舊宅基地建房，他又離不開土地，離不開農(nóng)業(yè)，不敢到城市買房。怎么辦，很為難。其中一個臨時性的解決辦法是到鄉(xiāng)村公路邊自己的承包地里搭個棚子住著，這樣一方面可以享受到鄉(xiāng)村公路的交通便利，方便送孫子上學(xué)，一方面又可以等待合適的建房機會。到中西部農(nóng)村調(diào)查，到處都可以看到農(nóng)民在鄉(xiāng)村公路兩邊搭建的臨時性的簡易住房，反映出了農(nóng)民在如何建房建在何處的糾結(jié)。3、農(nóng)業(yè)很重要。為什么農(nóng)民在建房上糾結(jié)？因為他們中的絕大多數(shù)還離不開農(nóng)業(yè)也離不開村莊。從農(nóng)業(yè)上講，當(dāng)前中國農(nóng)民主流的勞動力再生產(chǎn)模式是年老父母在家務(wù)農(nóng)，年輕子女外出務(wù)工，務(wù)農(nóng)收入加上務(wù)工收入，可以讓一個農(nóng)民家庭維持溫飽有余小康不足的生活。離開老年人務(wù)農(nóng)收入，農(nóng)民生活質(zhì)量就會大幅下降。同時，進城務(wù)工年輕人終究會年老，他們很少有能力在城市安居，大多到了一定年齡還要回村務(wù)農(nóng)。因為務(wù)農(nóng)，農(nóng)民住所不能離耕地太遠，到縣城住是太遠了，到鎮(zhèn)上住也很難再進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在村莊，在鄉(xiāng)村公路邊上，