大力促進(jìn)我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展

1、大力促進(jìn)我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展（上）2006-6-20    資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采和初加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。這些城市為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)，但在發(fā)展中也積累了不少矛盾和問題，嚴(yán)重制約了自身的可持續(xù)發(fā)展。資源枯竭城市已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題。 我國作為一個發(fā)展中國家，與發(fā)達(dá)國家相比，對資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題的研究起步較晚，目前尚未建立起系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型理論和政策體系。促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)改革、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動就業(yè)和社會保障、生態(tài)環(huán)境治理、資源勘查開發(fā)、資源稅費(fèi)改革等多個領(lǐng)域，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不論

2、是理論研究還是實(shí)踐操作層面都難度很大，應(yīng)該引起足夠的重視。 一、我國資源型城市面臨的嚴(yán)峻形勢 國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界按照采掘業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重及規(guī)模、采掘業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員比重及規(guī)模等4項標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)考慮特殊情況，初步界定全國資源型城市共118個，占全國城市總數(shù)的18%。近些年隨著我國23的礦山進(jìn)入中老年期，14的資源型城市面臨資源枯竭，資源型城市在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的矛盾開始集中顯現(xiàn)，有的還十分尖銳。概括說，我國資源型城市面臨以下困難： (一)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，增長缺乏后勁 資源型城市在經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重依賴資源開采、加工，資源產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，可持續(xù)發(fā)展能力弱，多數(shù)資源型城市資源開采

3、及其加工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在30%以上，相當(dāng)多城市超過50%，如大同市煤炭采選業(yè)和原料工業(yè)曾占全市工業(yè)總產(chǎn)值的80%。資源型城市的國有經(jīng)濟(jì)比重偏大，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力，2004年，黑龍江省雙鴨山、七臺河、鶴崗、大慶4市國有及國有控股工業(yè)企業(yè)增加值分別占各市的78.8%、62.9%、92.0%和96.6%。資源型城市的國企改革還遠(yuǎn)沒有到位，多數(shù)企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)沉重，以初級產(chǎn)品生產(chǎn)為主，經(jīng)濟(jì)效益不高。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接受資源產(chǎn)品價格波動影響，難以有長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。資源型城市主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與全社會平均水平相比有較大差距，如2003年黑龍江省雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、伊春、大興安嶺6市人均G

4、DP為8457元，比全省平均水平低3166元，城鎮(zhèn)居民人均收入為5722元，比全省平均水平低957元。 (二)下崗失業(yè)人員多，就業(yè)壓力大 伴隨一些大型礦山破產(chǎn)，數(shù)以萬計的職工面臨失業(yè)。比如，阜新海州礦破產(chǎn)就涉及從業(yè)人員26169人，波及附屬集體企業(yè)職工23425人。這些下崗失業(yè)人員技能普遍單一，而地方吸納就業(yè)能力較弱，就業(yè)和再就業(yè)面臨極大困難。據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會調(diào)查統(tǒng)計，全國面臨資源枯竭威脅的礦山有400多座，直接涉及到300多萬礦工的就業(yè)。根據(jù)國家人口計生委調(diào)研組2005年7月的一項抽樣調(diào)查，2005年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業(yè)率分別為31.12%、21.30%和24.68%?！傲憔蜆I(yè)家庭”

5、問題尤為突出，撫順、本溪和阜新的零就業(yè)家庭分別占城鎮(zhèn)失業(yè)家庭的比例為35.33%、37.04%和25.55%。 (三)居民生活困難，社會矛盾積聚 全國政協(xié)的“四礦問題”(礦業(yè)、礦山、礦工、礦城)專題調(diào)查表明，礦工收入已從過去的各行業(yè)之首，倒退為各行業(yè)之末，年人均收入僅為最高收入行業(yè)的19。在人口計生委組織的抽樣調(diào)查中，撫順、本溪和阜新人均月收入低于低保線(175元)的家庭所占比例分別為28.92%、21.30%和47.42%，三市的絕對貧困發(fā)生率平均達(dá)7.25%。由于貧困人口多，且呈現(xiàn)出貧困集聚和代際傳遞等特點(diǎn)，社會矛盾激化，群體性上訪事件大幅增加，以侵害財產(chǎn)為主的刑事犯罪不斷攀升，對社會穩(wěn)定

6、構(gòu)成威脅。 (四)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，部分礦區(qū)存在地質(zhì)災(zāi)害隱患 目前，全國每年85%的工業(yè)廢棄物來自礦山開采。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年45億噸劇增。一些地方的煤矸石山已發(fā)生多起坍塌和自燃事故，造成人員傷亡。因采礦活動誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。2001年全國共造成地質(zhì)災(zāi)害600余次，死亡788人。東北三省原國有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)總面積990平方公里，受影響居民超過90萬人，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財產(chǎn)安全。由于長期過量采伐林木，伊春的紅松林被砍伐98%，小興安嶺等地生態(tài)功能急劇下降，蓄水

7、固土抗風(fēng)沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化的面積已占總面積的84%。由于地下水資源嚴(yán)重超采，一些資源型城市出現(xiàn)大范圍地下漏斗。 (五)人才相對匱乏，教育基礎(chǔ)薄弱 大多數(shù)資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，大批本地人才外流，外地人才不愿前來工作，如山西大同礦務(wù)局1997至2001年間共調(diào)出各類人才638人，而調(diào)入幾乎為零。近年來，高校礦業(yè)專業(yè)招生困難，后繼乏人。資源型城市人才結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)面臨很大的技術(shù)和人力資源限制。此外，資源型城市自身的教育經(jīng)費(fèi)緊張，師資力量不足，教育基礎(chǔ)薄弱，加上不少居民生活困難，無力負(fù)擔(dān)高額的教育費(fèi)用，輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。 解決資

8、源型城市尤其是資源枯竭型城市面臨的諸多難題，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，是老工業(yè)基地調(diào)整改造的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是緩解當(dāng)前資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束、保障資源供給的有效途徑。 二、我國資源型城市陷入困境的體制、機(jī)制成因 我國資源型城市出現(xiàn)這么多問題，且長期得不到解決，除了受資源開采的客觀規(guī)律作用之外，還存在諸多體制、機(jī)制成因。 (一)計劃經(jīng)濟(jì)下的直接調(diào)配與轉(zhuǎn)軌時期的價格失衡等問題使資源型城市一直處于不利地位，陷入畸形發(fā)展的軌道 一是在計劃經(jīng)濟(jì)時期，全國一盤棋，資源被國家無償調(diào)撥，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌以來資源品價格依然低下，從資源型城市低價輸出，同時制成品高價輸入，造成資源型

9、城市“雙重失血”，致使資源型城市缺少應(yīng)對危機(jī)、化解矛盾的必要積累。二是資源型企業(yè)與城市未能形成良性互動。長期以來，礦業(yè)城市實(shí)行條塊分割管理，而資源行業(yè)和企業(yè)多數(shù)以部門管理為主。由于不少資源型城市是先有礦，后建城，企業(yè)級別高，規(guī)模大，政企不分、企業(yè)辦社會等問題突出。如伊春至今仍是政企合一的體制。這些中央企業(yè)或原中央所屬企業(yè)，與地方政府由于體制原因，常常發(fā)生矛盾，造成大量的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，絕大多數(shù)國有礦業(yè)企業(yè)的管理體制發(fā)生多次變動，管理方面出現(xiàn)“真空”，很多歷史問題的責(zé)任主體也糾纏不清。城市經(jīng)濟(jì)長期受資源型企業(yè)的主導(dǎo)，地方政府謀劃發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的能力和主動性也明顯不足。三是

10、大多數(shù)資源型城市都是因資源開采而興起，傳統(tǒng)發(fā)展模式助長了資源型城市對不可再生資源的過分依賴，使得資源型城市的城區(qū)設(shè)施、工業(yè)設(shè)備和人才隊伍等都具有很強(qiáng)的專用性，一旦資源枯竭而需要退出轉(zhuǎn)產(chǎn)時，轉(zhuǎn)型成本很高。四是大多數(shù)國有資源型企業(yè)拖欠銀行貸款數(shù)額巨大、時間較長，相當(dāng)一部分已經(jīng)形成呆賬、死賬，企業(yè)信用降低。銀行不愿意為這類企業(yè)發(fā)展提供更多貸款，資源型企業(yè)發(fā)展或退出所需資金嚴(yán)重匱乏。 (二)資源型城市的發(fā)展長期缺乏“以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”理念的指導(dǎo) 在資源開采時，采取“有水快流，竭澤而漁”的做法，缺乏統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃安排。不少資源型城市的建設(shè)缺乏科學(xué)論證，長期以“先生產(chǎn)后生活”、“重開發(fā)輕建

11、設(shè)”等思想為主導(dǎo)，基礎(chǔ)設(shè)施和城區(qū)建設(shè)存在大量欠賬，不少礦工長時間生活在條件極其惡劣的棚戶區(qū)和采煤沉陷區(qū)，基本生活質(zhì)量都無法保證。一些地方政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP增長，并熱衷于搞“錦上添花”的形象工程，對人民群眾急需的“雪中送炭”事項缺乏關(guān)心，一些本來可以解決的問題，如棚戶區(qū)的飲水、公共照明等，卻長期拖著不辦。對生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的忽視在資源型城市表現(xiàn)的尤為明顯，“先污染后治理、邊治理邊破壞”狀況突出。 (三)現(xiàn)有的價格、財稅政策難以保障資源型城市可持續(xù)發(fā)展 目前我國資源品價格扭曲，計價成本不完全，未能涵蓋礦業(yè)權(quán)有償取得成本、環(huán)境治理成本、安全投入成本和衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等。許多礦山的開采，嚴(yán)重

12、破壞環(huán)境，污染大氣和水源，但企業(yè)并未付費(fèi)或未完全付治理費(fèi)，這部分成本沒有規(guī)定在開采成本中逐年攤銷，而是推給政府，留給社會，使企業(yè)內(nèi)部成本外部化，私人成本社會化?，F(xiàn)有資源稅費(fèi)制度也存在一些問題，資源開采上繳的稅費(fèi)地方分成較少，國家與地方的利益關(guān)系未能理順。中央財政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題份額不足，而地方財政又捉襟見肘，寅吃卯糧，對解決遺留問題有心無力?，F(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏補(bǔ)償資源型城市歷史欠賬的穩(wěn)定渠道保證，造成資源型城市長期缺乏合理補(bǔ)償。此外，國家現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策框架對生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的要求還不全面，已有的政策措施由于缺乏有效的監(jiān)管和懲處措施又流于形式。 總之，資源

13、已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的城市在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式和體制機(jī)制下，因資源開采留下很多欠賬，自身又尚未形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生能力；而資源開采仍處于穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)期的城市由于缺乏有效制度、機(jī)制保障，近年來在政績攀比機(jī)制的作用下，地方政府拼資源、拼環(huán)境，加上不少民營企業(yè)在資源廉價條件下，盲目追逐超額利潤，又不斷重蹈覆轍，沿襲和加速了對資源、環(huán)境的破壞。   作者：國務(wù)院振興東北辦副主任 宋曉梧 來源：宏觀經(jīng)濟(jì)研究2006年第3期責(zé)任編輯：陳焱 大力促進(jìn)我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展（下）2006-6-20三、發(fā)達(dá)國家促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主要舉措 促進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是西方發(fā)達(dá)

14、國家工業(yè)化進(jìn)程中面臨的共性問題，也是一個世界性難題。2005年10月，國務(wù)院振興東北辦組團(tuán)考察了歐洲部分資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型情況。德國、法國政府都很注重在資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，采取一系列措施支持資源型城市轉(zhuǎn)型和老工業(yè)區(qū)重建，已取得顯著成效。 (一)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作 德國在聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部下設(shè)立聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展委員會和執(zhí)行委員會，州政府設(shè)立地區(qū)發(fā)展委員會，市政府成立勞動局和經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會等職能部門，負(fù)責(zé)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的綜合協(xié)調(diào)。法國于1963年成立了由政府10多個部門組成的礦區(qū)重組部際小組，負(fù)責(zé)全國煤炭礦區(qū)重振工作；并成立了由大區(qū)行政長官、有關(guān)部門和煤炭公司組成的北加萊

15、大區(qū)重組小組。目前礦區(qū)重組部際小組已并人國家領(lǐng)土整治與地區(qū)行動署。法國領(lǐng)土整治與地區(qū)行動署編制140人，掛靠法國內(nèi)政部，署長直接對總理負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)籌劃、推動、協(xié)調(diào)國家領(lǐng)土規(guī)劃以及老工業(yè)基地重振工作。 (二)把解決就業(yè)等社會問題放在突出重要位置 德國、法國在礦山關(guān)閉過程中均把解決民生問題作為優(yōu)先目標(biāo)。一是成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)咨詢和提供小額優(yōu)惠貸款，支持礦工創(chuàng)業(yè)。二是政府對創(chuàng)造就業(yè)的企業(yè)給予補(bǔ)貼。德國規(guī)定：新企業(yè)創(chuàng)造了一定數(shù)量新就業(yè)崗位，且保持5年以上，可為企業(yè)提供相當(dāng)于投資額12%一23%的補(bǔ)貼。三是允許礦工提前退休。如法國允許工齡滿25年或年齡超過45歲的礦工提前退休，享受80%的退休工資(正常

16、退休工資60%)，并對提前退休人員免費(fèi)培訓(xùn)。四是確保煤炭關(guān)閉后礦工的醫(yī)藥費(fèi)來源，并對職業(yè)病如塵肺病進(jìn)行免費(fèi)治療。五是由國家出資對礦工住房進(jìn)行改造。六是對礦工進(jìn)行免費(fèi)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。此外，法國政府還出資在礦區(qū)建立高等院校，1960年在北加萊大區(qū)興建了Valenciennes大學(xué)，1990年又建立LENS大學(xué)，學(xué)生大部分來自礦區(qū)。 (三)采取多種措施支持資源枯竭地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 1、在進(jìn)行生產(chǎn)力布局時，優(yōu)先在礦區(qū)布點(diǎn)。上世紀(jì)70年代初，汽車工業(yè)發(fā)展勢頭良好，法國政府將當(dāng)時還是國有企業(yè)的雷諾汽車發(fā)動機(jī)廠設(shè)在了北加萊地區(qū)。最近，法國政府決定在朗斯市投資12億歐元建設(shè)盧浮宮分館。 2、出臺一系列財稅支持政策。德國

17、出于自身能源安全、維護(hù)社會穩(wěn)定、減少就業(yè)壓力等方面的考慮，對煤炭工業(yè)采取了一系列的優(yōu)惠政策：(1)價格補(bǔ)貼。1996年至1998年，聯(lián)邦政府給予主營煤炭業(yè)的魯爾集團(tuán)的補(bǔ)貼就分別為104億、97億、85億馬克。(2)稅收優(yōu)惠。對煤炭公司所得稅予以退還、豁免或扣除，還允許煤炭企業(yè)加速折舊。(3)投資補(bǔ)貼。對煤礦生產(chǎn)合理化、提高勞動生產(chǎn)率和安排轉(zhuǎn)崗人員等提供各種補(bǔ)助。(4)環(huán)保資助。為治理礦區(qū)環(huán)境提供資助，一般由州政府負(fù)擔(dān)13，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)23。(5)研究和發(fā)展補(bǔ)助等。 3、建立穩(wěn)定的資金渠道。1984年，法國政府出資成立礦區(qū)工業(yè)化基金，19902000年每年提供1500萬歐元，幫助礦區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施

18、和發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。此外，法國政府還組建了“礦區(qū)再工業(yè)化金融公司”；作為國家支持轉(zhuǎn)型地區(qū)的資金渠道。該公司由中央政府、大區(qū)政府和銀行共同出資組建，其運(yùn)作方式類似于投資銀行。公司創(chuàng)建15年來，資本從1000萬法郎增加到12億法郎，為230個企業(yè)提供了28億法郎貸款，新創(chuàng)就業(yè)機(jī)會21萬個。 (四)努力營造良好環(huán)境吸引外來投資 一是大力進(jìn)行環(huán)境整治，改善生態(tài)環(huán)境。資源型城市環(huán)境破壞嚴(yán)重，廢棄地較多，德國、法國政府為此投入大量資金。如北加萊大區(qū)每年改造500-600公頃的廢棄土地，資金由歐盟、中央政府、地方政府三方共同出資。魯爾區(qū)許多報廢的礦井得到了重新修整，有的成為傳統(tǒng)工業(yè)展覽、教育或培訓(xùn)實(shí)習(xí)的基地。

19、二是積極為外來投資企業(yè)提供優(yōu)惠政策。德國、法國及其地方政府在招商引資方面也有許多支持政策，包括稅收支持和投資補(bǔ)貼等。 (五)利用法律手段規(guī)范礦區(qū)復(fù)墾德國礦山法規(guī)定：礦區(qū)業(yè)主必須對礦區(qū)復(fù)墾提出具體可靠的措施；必須預(yù)留復(fù)墾專項資金；其數(shù)量由復(fù)墾的任務(wù)量確定，一般占企業(yè)年利潤的3%；必須對因開礦所占用的森林、草地進(jìn)行等面積異地恢復(fù)。礦山法對開發(fā)和復(fù)墾也提出了嚴(yán)格的環(huán)保要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。由于采取了這些措施，目前已復(fù)墾的耕地、草地、森林和人工湖錯落有致，面貌煥然一新。 (六)建立培養(yǎng)從事資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作的專門隊伍 資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一項長期的任務(wù)，也是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要建立專業(yè)隊伍和培養(yǎng)專

20、門人才。法國領(lǐng)土整治與地區(qū)行動署的一位資深顧問認(rèn)為，從事老工業(yè)基地重振和資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作的專業(yè)人員需要具備三個方面的知識和技能：一是勞動和社會保障方面的知識，二是項目管理方面的經(jīng)驗(yàn)，三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的知識。目前，法國已經(jīng)形成了一支從事老工業(yè)基地重振的專業(yè)隊伍。中央政府有轉(zhuǎn)型專員，地方有轉(zhuǎn)型中心。此外，還有從事轉(zhuǎn)型工作的專業(yè)公司，當(dāng)某個地方出現(xiàn)問題時，中央政府將派出轉(zhuǎn)型專員與地方政府及轉(zhuǎn)型中心共同開展工作。德國聯(lián)邦政府也成立了一些專門從事老礦區(qū)復(fù)墾工作的專業(yè)公司。 四、促進(jìn)我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的對策 (一)建立健全資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制 借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)，建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償

21、機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，是促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的根本保證。對資源開發(fā)進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)在資源開采的不同階段，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取法律和必要的行政措施，引導(dǎo)和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源，承擔(dān)資源開采、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任。對衰退產(chǎn)業(yè)進(jìn)行援助，應(yīng)支持資源開采進(jìn)入中后期的城市大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，合理轉(zhuǎn)移剩余生產(chǎn)能力，促進(jìn)下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，培訓(xùn)貧困失業(yè)人口，解決企業(yè)歷史遺留問題，保障資源產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)退出和資源型城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。 實(shí)施資源開發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助，對不同發(fā)展階段的資源型城市在政策取向上應(yīng)有所區(qū)別。一是對于原中央國有資源型企業(yè)形成的歷史問題以及資源已經(jīng)或接近枯竭的

22、城市，國家應(yīng)該給予必要的資金和政策支持，解決這些城市的歷史欠賬。二是對資源開采仍處于穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)期的城市，要堅持走市場化道路，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的資源價格形成機(jī)制，從根本上解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、接續(xù)替代產(chǎn)發(fā)展業(yè)、資源產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)、下崗失業(yè)人員安置等問題。 建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，以下幾個方面至關(guān)重要：一是對有關(guān)法律法規(guī)、政策措施中已提出的資源開發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助方面的規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)；缺乏相應(yīng)內(nèi)容或內(nèi)容不健全的要盡快增補(bǔ)和完善。二是加快資源價格改革步伐，完善價格形成機(jī)制，科學(xué)合理地確定資源成本費(fèi)用核算框架，把資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等列

23、入資源型企業(yè)成本開支范圍，通過建立資源開發(fā)補(bǔ)償保證金制度和資源開采衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度等途徑，使企業(yè)承擔(dān)資源開發(fā)補(bǔ)償和自我援助的主要責(zé)任。三是健全公共財政體系和監(jiān)管體制，明確各級政府在資源開發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助工作中應(yīng)負(fù)的責(zé)任。 (二)資源型城市可持續(xù)發(fā)展中的幾個關(guān)鍵問題 1、大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。發(fā)展是解決資源型城市現(xiàn)存問題的根本途徑，應(yīng)把著力培育和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的根本任務(wù)。不同的資源類型，不同的發(fā)展?fàn)顩r和各自的比較優(yōu)勢決定了在資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不可能有通用模式。要本著一行一策、一城一策的原則，因地制宜，廣開思路，區(qū)別對待。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的

24、選擇可從以下幾個角度考慮：一是延續(xù)現(xiàn)有資源產(chǎn)業(yè)壽命；二是增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力；三是能有效解決失業(yè)和貧困等迫在眉睫的問題。發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)除資源型城市的自身努力外，國家應(yīng)給予適當(dāng)支持?？紤]到資源型城市在參與國債項目遴選時，往往不具備競爭優(yōu)勢而難以入圍，可在國債和中央預(yù)算內(nèi)資金中專門安排一部分，支持資源型城市發(fā)展。國家政策性銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)各自的經(jīng)營領(lǐng)域，積極為資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供金融服務(wù)。國家在進(jìn)行生產(chǎn)力布局時也應(yīng)適當(dāng)向資源型城市傾斜。 2、著力解決就業(yè)和貧困等社會問題。擴(kuò)大就業(yè)、消除貧困、維護(hù)社會穩(wěn)定是促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)。對于促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)可考慮從以下途徑著手：一是幫助下崗

25、失業(yè)人員轉(zhuǎn)變觀念，提供免費(fèi)教育和培訓(xùn)；二是在進(jìn)行項目建設(shè)時，優(yōu)先考慮吸納本地勞動力就業(yè)；三是大力開發(fā)公益性崗位；四是健全就業(yè)服務(wù)，提供就業(yè)信息；五是政府提供政策優(yōu)惠和資金扶持，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。對于資源型城市普遍存在的貧困代際傳遞現(xiàn)象，可考慮在免除資源枯竭型城市貧困家庭學(xué)生在義務(wù)教育期間學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加2年免費(fèi)職業(yè)教育。 3、加強(qiáng)環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)。許多資源型城市因?yàn)橘Y源開發(fā)造成的沉陷區(qū)和廢棄礦坑等開采遺跡存在次生地質(zhì)災(zāi)害隱患。從2002年開始，國家率先對東北地區(qū)15個原國有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)給予治理，已累計安排中央投資41億元，取得很大成效。但總體而言，全國目前很多廢棄坑礦和開采遺

26、跡沒有及時治理，這不僅是因?yàn)榇嬖谫Y金缺口，還在于對災(zāi)害程度認(rèn)識不足和治理技術(shù)欠缺。應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，組織多學(xué)科專家聯(lián)合會診，逐步形成一套科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)高效、符合中國國情的治理技術(shù)路線。國家應(yīng)加大相應(yīng)治理投入，防止嚴(yán)重次生地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。今后應(yīng)重視對資源開采的環(huán)保監(jiān)管。做好資源開采的環(huán)境影響評價工作，嚴(yán)格實(shí)施資源開發(fā)規(guī)劃和環(huán)境影響評價，資源開采前應(yīng)進(jìn)行生態(tài)破壞和經(jīng)濟(jì)損失專項評估。對可能造成嚴(yán)重生態(tài)破壞和巨額經(jīng)濟(jì)損失的，必須限制開采或采取有效保護(hù)和防范措施。建立環(huán)境監(jiān)理制度，預(yù)防和減少環(huán)境污染、生態(tài)破壞。 4、加大資源勘查投入，強(qiáng)化資源開采調(diào)控。近年來，我國地質(zhì)勘察工作嚴(yán)重萎縮，后備資源緊張

27、是引發(fā)資源型城市出現(xiàn)諸多矛盾和問題的原因之一。據(jù)統(tǒng)計，2000年我國用于地質(zhì)勘查的巖芯鉆探工作量僅是1975年的2%，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)僅為1987年的27%。現(xiàn)有政策對激勵礦產(chǎn)勘查的動力明顯不足，一是國家地勘投入占國家財政支出比例大幅下降；二是商業(yè)性勘查市場沒有形成。應(yīng)通過國家政策引導(dǎo)，積極培育多元化投資主體，重點(diǎn)安排在資源枯竭和瀕臨枯竭的礦區(qū)周邊、深部探礦，盡量延續(xù)現(xiàn)有礦業(yè)企業(yè)壽命。資源枯竭型城市的礦業(yè)企業(yè)通常具有大量的專用設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人才，國家可通過資源開發(fā)的宏觀調(diào)控，打破行政區(qū)劃限制，引導(dǎo)這些企業(yè)優(yōu)先開采周邊地區(qū)新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源。 (三)研究制定促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財稅政策 1、研究稅收增量返還政策。轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市阜新、大慶、伊春、遼源提出試行稅收增量返還政策，即：以某一年度為基準(zhǔn)，在今后數(shù)年內(nèi)，將試點(diǎn)城市上劃中央和省稅收的增量部分，通過轉(zhuǎn)移支付的形式，按照一定比例返還給試點(diǎn)城市，專項用于一攬子解決歷史遺留問題。當(dāng)然，這種做法是