非正式行政指導與村民自治

1、非正式行政指導與村民自治        摘要：在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是壓力型國家體制的末梢，而村民自治又具有合法的獨立性。兩者的關系難以處理。由于是一個公共生活、日常生活和私人生活不分化的社會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接指導村民自治矛盾較多的情況下，應考慮加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村民日常生活和私人領域的非正式行政指導。其途徑應當是增進村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的互信、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其工作人員的指導能力、強化鄉(xiāng)村黨組織配合指導的能力。 關鍵詞：非正式行政指導；村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；鄉(xiāng)村雙層結構 Abstract： Under the current system,

2、the village is the end of a national system of pressure, but the village people autonomy has legal independent sex again.Both of hard processing of relation. Because the village is the society that a public life, daily life and private lifes do not divide, under the condition that village directly g

3、uides the village people autonomy antinomy is more, should consider to strengthen the village to guide to the informal administration of the village people daily life and private realm.Its path should be promote the village people and villages staff of mutual trust, enhance village and the leading a

4、bility of its staff members and enhance the ability of the country partyorganization match leading. Key words： informal administration guide； villager autonomy； villages and towns reform； village double deck structure 自從我國實行村民自治以來，正式國家政權與自治體之間的關系一直是一個令人困擾的問題。在稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往傾向于積極干預村民自治，力圖把村民自治變成自己的下一級

5、機構；而在稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預基層自治的動力大大削弱，但農村公共物品供給不足的問題進一步凸顯。理順二者的關系是一個多維度的問題，本文僅從非正式行政指導與鄉(xiāng)村社會的關系這個特定的角度來討論問題。這樣的角度并不是排他的。 一、國家政權與自治體的關系困境 地方自治在民族國家是一種普遍的現(xiàn)象。因為人們認識到，中央政府不可能掌握地方治理的所有相關知識和信息，這樣的“地方性知識”實際上只有地方居民的自治才可以做到，因此，在國家憲政的總體框架下承認地方自治的合理性，是現(xiàn)代國家治理的總趨勢。 綜觀世界上的地方自治模式，不外乎英美式自治和德日式自治兩個模式。英美式自治內部還略有差異，但總的來說，是自治體萌

6、芽從就的國家體系中分離出來，然后與舊的國家體系時而對抗，時而合作，最后通過一個根本性大法的形式把兩者的關系穩(wěn)定下來。諾斯等指出：“一般來說，上的一些代表性的政府解決方案的協(xié)議都是以某種精英條約的形式出現(xiàn)的（如1215年大憲章和美國憲法）?！?在這樣的模式下，盡管國家權力可能極大擴張，但是自治地方仍然可以保留自己的權力，并保留通過違憲審查等方式獲得司法救濟的權利。 德日模式則缺乏一個自治體的自我生長的過程，主要是依靠體系的規(guī)定使地方獲得了自治權。以日本為例，地方自治的原則在明治憲法中就獲得了確認，但是并無憲法的實質保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府縣制是地方自治的基本制度，但

7、府縣仍然有地方行政機關的強烈色彩，1943年更進一步強化國家對市町村領導人選任的干預。1999年修改地方自治法，弱化了國家對市町村的監(jiān)督和干預制度。但是，國家與地方公共團體的關系的問題并沒有因為法律的修改的獲得徹底的解決2?？梢哉f，日本之所以成為世界上行政指導最發(fā)達的國家，原因之一也就是單一制國家下國家與自治地方關系的困擾。 在我國，也存在著類似日本的困擾。主要表現(xiàn)在，一方面法律規(guī)定村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權干涉村民自治內部的事務，但是規(guī)定非常簡約含糊，不便操作；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家的強大壓力下，必然希望村民自治能夠為自己的工作提供最大限度的幫助。二者經常發(fā)生沖突，但是缺乏有效的制度安排來解決糾紛，因

8、此事實上二者的關系是一個具體博弈的結果，其效率非常低下。為了解決這個問題，引發(fā)了人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、模式乃至于存廢的廣泛爭議。在學術界，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治論（沈延生等），鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論（徐勇等）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)強化論（主要是實務界人士）、鄉(xiāng)政自治論（吳理財?shù)龋?。廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主張由于其依據(jù)的不可靠最為人們所懷疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的主張由于過于激進也不為多數(shù)人所接受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論的主張其實不過是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間變小，把矛盾上收到縣而已，很難說是治本之策。吳理財“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)派”的主張注意到了農村的異質性，但是他也承認這不過是制度建構的一種形式而已，“現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建構關鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的重構”3。作者比較傾向于吳理財?shù)挠^點，本文的論旨

9、之一，便是為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的重構”提供一個特定的思路。 如果從制度成功的角度上看，英美式自治無疑是最為成功的，不過其特殊的文化和不可復制的歷史進程使得它對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的借鑒意義其實并不大。就國情與制度環(huán)境相似性的角度上將，中國同日本的情況可能更為接近。為了解決國家與地方的關系問題，一方面當然應當嘗試英美式的契約方法，但是日本式的行政指導方法也應當成為我們研究的路徑之一。由于國家與自治體之間不存在正式的強制制度聯(lián)系，國家對于自治體的指導可能更加的非正式。因此我們研究的重點，應當是通過對于自治體及其基礎的非正式指導，來減弱二者正式法律關系的困難。法律制度與非正式行政指導之間構成互為支持的關系。 二、“草

10、根社會”的自治基礎功能 中國的農村實際上是千差萬別的，籠統(tǒng)地討論“中國農村”不是一個明智的方法。我們大致上可以把中國農村分為這樣幾種類型：第一種是基本化和城市化的村，即學術界研究頗多的城中村、城邊村、大中型所在的村等。第二種是兼業(yè)型的農村，在這種村莊中勞動力大量流出，從事非農產業(yè)活動，村莊表現(xiàn)出高度的“空心化”狀態(tài)。第三種是純農業(yè)村，居民以種養(yǎng)殖業(yè)為主業(yè)，人口基本上不流動。本文討論的是第三種村莊。 按張康之教授的看法，傳統(tǒng)的農業(yè)社會是一個生活領域不分化的社區(qū)。一方面，人與還不能比較徹底地分開，社會也就不可能分化，因而，農業(yè)社會是以一體性的形式出現(xiàn)的，人們生活在熟人圈子里，受到習俗、習慣的規(guī)范，個人與群體渾然為一，是一個混沌的“一體性”、同質性存在4。在這樣的生活狀態(tài)下，公共生活領域、私人生活領域、日常生活領域實際上是一體化存在的，很難把它們截然地分開。這就導致了兩個后果：第一，農民對于公