MPA公共政策分析導(dǎo)論(案例分析)

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2、地區(qū)種草政策中遇到的問題為恢復(fù)和保持生態(tài)環(huán)境，國家于2002年開始執(zhí)行退耕還林，退耕還 草政策，對所有符合國家條件的退耕還林和退耕還草的土地經(jīng)過驗收后 給予糧食和現(xiàn)金的補貼.為達(dá)到同樣的目的，與此政策相配套，國家進一 步規(guī)定了舍飼圈養(yǎng)政策，要求所有養(yǎng)牲畜的農(nóng)戶不得以放牧的形式放養(yǎng) 牲畜，而應(yīng)將牲畜圈養(yǎng)起來，人工喂養(yǎng)國家的這一政策由東部推向西部, 并特別在西部的一些生態(tài)環(huán)境惡劣的省份給予了大量的財政補貼。西部一個普遍的現(xiàn)象是養(yǎng)牲畜特別是養(yǎng)羊比種糧食收入高。當(dāng)農(nóng)民 使用放牧的方式養(yǎng)羊時，幾乎沒有投入，養(yǎng)羊的邊際成本較低卻收益較 高。因而放牧養(yǎng)羊是農(nóng)民致富的一個有效途徑，但卻給環(huán)境帶來很高的 邊際成

3、本；如果讓農(nóng)民用圈養(yǎng)舍飼的方式養(yǎng)羊，雖然對環(huán)境有好處，但與 農(nóng)民快速致富的預(yù)期和愿望又相違背。用舍飼圈養(yǎng)的方法養(yǎng)牲畜，而且 在西部靠天吃飯、糧食產(chǎn)量低的地方，難免會出現(xiàn)地里產(chǎn)的秸稈不夠牲 口吃，農(nóng)民又沒有經(jīng)濟能力購買飼料的情況.這樣很難保證農(nóng)民不重新放 牧牲畜，環(huán)境和脫貧問題仍然不能解決。面對這一矛盾，國家的總體思路是：讓農(nóng)民用一部分種糧食的田地 種草，如果有草，農(nóng)民就可以有源源不斷的飼料喂飼圈養(yǎng)的牲畜，這樣既 可以解決養(yǎng)羊、牛致富的問題，又可以不破壞環(huán)境。政府在寧夏推廣的草的品種是苜蓿苜蓿是營養(yǎng)價值較高的牲畜食兩 年生植物，播種一次可以連續(xù)收獲兩年，如果長勢好的話，一年還可以收 獲兩次。苜蓿

4、還具有抗旱、抗寒、高產(chǎn)、低投入、少投工的特點，很適 合在干旱少雨的地區(qū)種植。為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，政府免費向農(nóng)民提供苜 蓿的種子，但要求農(nóng)民必須將其耕地的1/5到1/10 （根據(jù)每戶承包地塊 的面積和條件確定種草面積的差異）用來種草，且種苜蓿因為不屬于退耕 還草的部分，政府并不給予農(nóng)民糧食補貼。這一政策在寧夏南部地區(qū) （以下簡稱銀南）取得了很好的效果，出現(xiàn)農(nóng)民種草致富、生態(tài)環(huán)境改善、 政府投入逐年遞減等多贏的局面。但一個在銀川地區(qū)受到大家歡迎且取得良好結(jié)果的政策，到了銀南 特別是到了西海固地區(qū)卻遭到了從百姓到一些干部的冷落，以至于政府 不得不將種苜蓿當(dāng)成一項政治任務(wù)交給干部，將干部監(jiān)督農(nóng)民完成規(guī)

5、定 種草面積數(shù)，同干部的工作績效和年終評獎掛鉤。按理說國家推行種草政策的目的就是為了使農(nóng)民盡快脫貧，那么為什 么會出現(xiàn)這種情況呢？寧夏的西海固地區(qū)是西吉、海原和固原的統(tǒng)稱，同時也是西部最干 旱貧困地區(qū)的代名詞。除固原市之外，西吉和海原兩個縣現(xiàn)在仍然是目 前不多的國家級貧困縣。西海固地區(qū)種植環(huán)境的特點之一，就是海拔高 （平均海拔2000-2500米）雨水少、氣溫低、土地土層薄，沒有自然河 流和人工灌溉。苜蓿種植下去和糧食一樣，產(chǎn)量完全靠老天。一旦天氣情 況惡劣，苜蓿就不能成活或影響產(chǎn)量。而且苜蓿的生長特點是扎根越深, 生長越茁壯，在西海固較薄的土層，苜蓿很難扎深根，因此即使當(dāng)年雨水 好，苜蓿也不

6、一定就豐產(chǎn)農(nóng)民預(yù)期，如果苜蓿低產(chǎn)，就會牧草和糧食兩 頭都沒落著，它直接影響的是第二年農(nóng)民一家能否吃飽肚子的問題，在 畝產(chǎn)只有100公斤的地方,這對農(nóng)民來講是災(zāi)難性的，因此西海固的許多 農(nóng)民在思想上對種苜蓿有顧慮，在行動上有抵制。問題：1、在這項公共政策的執(zhí)行中，較為突出的是哪種政策執(zhí)行模型？2、好政策為什么不受歡迎，問題的癥結(jié)在什么地方？1、通過對公共政策分析導(dǎo)論第五章的學(xué)習(xí)，我們知道公共政策執(zhí)行 模型主要有以下幾種:第一代公共政策執(zhí)行理論一一自上而下的政策執(zhí)行 模型，主要代表模型有：史密斯的過程模型、麥克拉夫林的執(zhí)行互動模 型、米德和霍恩的系統(tǒng)模型；第二代公共政策執(zhí)行理論一一自下而上的 政策

7、執(zhí)行模型，主要代表模型有：維澤爾勒和李普斯基的街頭官僚理論、 賀恩的執(zhí)行結(jié)構(gòu)理論；第三代公共政策執(zhí)行理論，主要代表模型有：門澤 爾的組織間模型、高金的府際關(guān)系政策執(zhí)行模式、薩巴蒂爾的執(zhí)行綜合 模型。案例中的公共政策的執(zhí)行中，較為突出的是第一代公共政策執(zhí)行理 論，即：自上而下的執(zhí)行模型，自上而下政策執(zhí)行理論模型強調(diào)政策制定 與政策執(zhí)行的分立性，認(rèn)為政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后政策被翻譯 或具體化為各種指標(biāo)，再由下層行政官員執(zhí)行。案例中具體的政策執(zhí)行 模型是史密斯的過程模型,史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行是一個包括“政策輸入緊張-處理一建制一反饋”過程，在政策執(zhí)行過程的影響因素可以分為 四個部分：（1）理

8、想化的政策.（2）目標(biāo)群體。（3）執(zhí)行機構(gòu)。（3） 政策環(huán)境。具體地說，政策的形式、政策的類型、政策的淵源、范圍及受支持度、 社會對政策的印象、執(zhí)行機關(guān)的結(jié)構(gòu)與人員、主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧、 執(zhí)行的能力與信心，目標(biāo)群體的組織或制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形以 及先前的政策經(jīng)驗，文化、社會經(jīng)濟與政治環(huán)境的不同，凡此等等均是政 策執(zhí)行過程中影響其成敗所需考慮和認(rèn)定的因素。案例中退耕還林、退耕還草政策、舍飼圈養(yǎng)政策、是由國家制定的， 同時面對西部地區(qū)農(nóng)民放牧養(yǎng)羊、養(yǎng)牛致富與環(huán)境保護間的矛盾時，面 對這一矛盾，國家的總體思路是：讓農(nóng)民用一部分種糧食的田地種草， 如果有草，農(nóng)民就可以有源源不斷的飼料喂飼圈養(yǎng)的

9、牲畜,這樣既可以解 決養(yǎng)羊、牛致富的問題，又可以不破壞環(huán)境.于是地方政府根據(jù)國家的大 政策和思路制定了推廣種植苜蓿，這就是一個自上而下的政策執(zhí)行過程。 同時在銀川南部地區(qū)推廣的過程中由于自然條件限制、干部執(zhí)行熱情不 高、農(nóng)民抵制等原因?qū)е抡邎?zhí)行效率低下，這些都體現(xiàn)了史密斯的過 程模型的觀點，即：社會對政策的印象、執(zhí)行機關(guān)的結(jié)構(gòu)與人員、主管 領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心，目標(biāo)群體的組織或制度化程度、 接受領(lǐng)導(dǎo)的情形以及先前的政策經(jīng)驗，文化、社會經(jīng)濟與政治環(huán)境的不 同都是影響政策執(zhí)行效率的因素。2、案例中政府在寧夏推廣種植苜蓿，取得了很好的效果，實現(xiàn)了農(nóng)民 種草致富、生態(tài)環(huán)境改善、政府投入

10、逐年遞減的多贏的局面，然而這項 政策在銀川南部地區(qū)推廣的過程中卻遭到了冷落甚至是抵制。好政策為 什么不受歡迎，問題的癥結(jié)在什么地方呢？我們知道影響政策有效執(zhí)行 的因素有以下幾個方面：（-）政策本身具有合法合理性；（二）必要的足夠的政策資源；（三）勝任的政策執(zhí)行隊伍；（四）順從的目標(biāo)群體；（五）正確的政策執(zhí)行制度及執(zhí)行策略；（六）有效的溝通；（七）適宜的環(huán)境。反觀案例，雖然苜蓿具有抗旱、抗寒、高產(chǎn)、低投入、少投工的特點, 很適合在干旱少雨的地區(qū)種植，但西海固地區(qū)種植環(huán)境的特點之一，就是海拔高、雨水少、氣溫低、土地土層薄，沒有自然河流和人工灌溉。苜 蓿種植下去和糧食一樣，產(chǎn)量完全靠老天。一旦天氣情

11、況惡劣，苜蓿就 不能成活或影響產(chǎn)量。而且苜蓿有一個重要的生長特點是扎根越深，生 長越茁壯，在西海固較薄的土層，苜蓿很難扎深根，因此即使當(dāng)年雨水好, 苜蓿也不一定就豐產(chǎn)。如果苜蓿低產(chǎn)，就會牧草和糧食兩頭都沒落著，它 直接影響的是第二年農(nóng)民一家能否吃飽肚子的問題，在畝產(chǎn)只有100公 斤的地方，這對農(nóng)民來講是災(zāi)難性的，因此西海固的許多農(nóng)民在思想上 對種苜蓿有顧慮，在行動上有抵制.不難看出，政府在銀川南部地區(qū)推廣苜蓿種植時、忽略了推廣這一政 策在銀川南部地區(qū)是否合理的問題、忽略了決策者是否具備相關(guān)農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)知識的問題、忽略了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是否愿意配合的問題、忽略了推廣前期的調(diào)研和宣傳工作、忽了銀川南部地區(qū)特有的自然地理環(huán)境和苜蓿生長條件之間是否適應(yīng)的問題，總的來說就是忽了保證政策執(zhí)行效率的幾個因素中的以下幾個：政策本身是否具有合法