略論建立憲法訴訟制度

1、略論建立憲法訴訟制度 憲法訴訟，一般認為，是指公民認為憲法賦予其的基本權(quán)利受到國家機構(gòu)及其公職人員侵害時，該公民向法院提起訴訟以求得最終救濟，法院依據(jù)憲法受理案件并作出判決或裁定的制度。 在中國，還未建立起憲法訴訟制度，至今也沒有一起真正意義上的憲法訴訟案例。隨著依法治國，建設(shè)社會主義法治國家基本方針及憲法原則的實施，從維護憲法尊嚴、保障憲法實施和維護公民基本權(quán)利出發(fā)，在中國建立憲法訴訟制度勢在必行。而要建立憲法訴訟制度，首先要在理論和實踐的結(jié)合上研究解決與之有關(guān)的若干基本問題，筆者在此作一探討，以期引起更深入的討論。 一、關(guān)于建立憲法訴訟制度的理論依據(jù) 憲法訴訟，對公民而言，就是公民認為憲法

2、賦予其基本權(quán)利受侵害時可以尋求最終的司法救濟；對法院而言，就是法院將憲法規(guī)范用于審理公民憲法權(quán)利受侵害案件的過程，也即適用憲法的過程，簡稱憲法適用。 這種憲法適用，也是憲法實施的一種形式。因為根據(jù)憲法原理，憲法實施是指憲法規(guī)范在現(xiàn)實生活中的實現(xiàn)和運用。憲法實施的形式有憲法執(zhí)行、憲法適用和憲法遵守。憲法執(zhí)行是指國家機構(gòu)及其公職人員將憲法規(guī)范直接或間接地運用于行使公共權(quán)力的過程。所謂直接執(zhí)行憲法，即國家機構(gòu)及其公職人員直接運用憲法規(guī)范行使公共權(quán)力；所謂間接執(zhí)行憲法，即國家機構(gòu)用下位法規(guī)范將憲法規(guī)范具體化。不論任何國家機關(guān)及其工作人員，也不論任何其他下位法規(guī)范，對憲法而言都具有“執(zhí)行性”，因此，憲法

3、執(zhí)行是憲法實施的主要形式。但對法院而言，由于法院行使權(quán)力的相對獨立性和特殊性，一般將法院執(zhí)行憲法即直接依據(jù)憲法規(guī)范裁決特定憲法糾紛的專門活動，單稱為憲法適用。此外，還有政黨組織、社會團體或其他組織以及公民個人對憲法規(guī)范的遵守，稱為憲法遵守。因此，如果一個國家的憲法不能通過法院的審判活動得到適用，這個國家的憲法實施至少是不全面、不充分的。換言之，憲法適用是憲法實施的題中應(yīng)有之義和內(nèi)在屬性。 二、關(guān)于建立憲法訴訟制度的憲法依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ) 長期以來，流行這樣的觀點，認為憲法規(guī)范比較原則，又無具體制裁條款，不存在適用問題；有的還引用最高人民法院的兩個司法解釋來證明這一點。其實，這是一種誤解，而且也缺乏

4、說服力。實際上，人民法院審理憲法訴訟案件時可以適用憲法。 首先，它有一定憲法依據(jù)。如憲法序言最后一個自然段載明：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責”。該段文字包含兩項至關(guān)重要的相關(guān)內(nèi)容：一是憲法“具有最高的法律效力”。而憲法的最高法律效力，主要體現(xiàn)在憲法規(guī)范具有最高執(zhí)行力，包括直接執(zhí)行和通過使憲法規(guī)范具體化的方式間接執(zhí)行。二是一切組織和個人不僅“必須以憲法為根本的活動準則

5、，并且負有維護憲法尊嚴、保障憲法實施的職責”。表明一切組織和個人既是憲法實施的主體，又是保障憲法實施的主體。人民法院作為國家審判機關(guān)，也負有實施憲法和保障憲法實施的職責。 其次，憲法第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。這里追究“違反憲法和法律的行為”的主體，既可以是國家權(quán)力機關(guān)，也應(yīng)當包括其他機關(guān)如司法機關(guān)。 又次，憲法適用是世界主要國家的普遍作法，由法院適用憲法審理憲法訴訟案件，不僅符合國際慣例和社會進步，而且也符合中國國家體制。 再次，人民法院審理憲法訴訟案件，既可將憲法規(guī)范與其他法律條文一并引用，也可適用憲法精神和原理及其他法律條文。 最后，人民法院審理憲訴訟案件，有

6、利于保護公民的憲法權(quán)利，否則，公民憲法權(quán)利將得不到法院的最終司法救濟。因此，應(yīng)大膽探索和開拓憲法規(guī)范的具體適用。 三、憲法訴訟、憲法監(jiān)督、憲法保障三者之間的相互關(guān)系辨析 在中國，廣義的憲法實施除了憲法執(zhí)行、憲法適用、憲法遵守外，還包括對憲法實施的監(jiān)督和保障，簡稱憲法監(jiān)督和憲法保障。其中，憲法適用、憲法監(jiān)督和憲法保障關(guān)系密切，但含義和內(nèi)容不盡一致，理論上和實踐中很容易混淆，有必要加以區(qū)分。 憲法適用是法院適用憲法規(guī)范審理憲法訴訟案件的專門活動。它與西方國家法院違憲審查制是不完全一樣的，西方國家憲法法院或普通法院多能對法律是否違憲作出審查和裁決，也即法院有憲法監(jiān)督權(quán)。但在中國，法院依據(jù)憲法規(guī)范審理

7、憲法訴訟案件，不是在監(jiān)督憲法的實施，而是本身在適用憲法，即以裁判特定憲法糾紛的方式實施憲法。有學者認為，如果法院依據(jù)憲法規(guī)范審理訴訟案件，就是與現(xiàn)行憲法關(guān)于全國人大常委會才有權(quán)監(jiān)督憲法實施的規(guī)定相抵觸，對此筆者不能同意。因為法院適用憲法不是監(jiān)督憲法實施的專門活動，而是實施憲法的一項制度。 根據(jù)中華國人民共和國憲法序言最后一個自然段，憲法保障是指保證憲法實施的一系列制度和措施的總和。在中國，一切國家機關(guān)、武裝力量、各政黨、各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織和所有公民不僅是執(zhí)行（適用）或遵守憲法的主體，也是保障憲法實施的主體，人民法院也不例外。有學者認為，地方人大及其常委會也是監(jiān)督憲法實施的主體，對此筆者

8、也不能同意，因為憲法關(guān)于“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”的規(guī)定，本意上不是賦予地方人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施的職權(quán)，而是賦予其保障憲法實施的職權(quán)。 四、關(guān)于人民法院是否具有憲法解釋權(quán)的問題 一種觀點認為，人民法院沒有憲法解釋權(quán)，因此人民法院不能適用憲法。筆者認為，對此要作具體分析。 首先，根據(jù)中華人民共和國憲法第62條的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法。對此，可以理解為全國人大常委會有權(quán)對憲法規(guī)范進行立法解釋，即對憲法條文的含義或界限的進一步說明，對審判活動中有關(guān)憲法的具體適用問題，憲法雖然沒有授權(quán)但也沒有禁止人民法院可以作出司法解釋。 其次，根據(jù)

9、中華人民共和國立法法實施后仍有效的1981年6月10日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次通過的關(guān)于加強法律解釋工作的決議，對法律的立法解釋或規(guī)定，由全國人大常委會進行；對審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題，分別由最高人民法院或最高人民檢察院解釋。與此相類似，由最高人民法院對憲法的具體應(yīng)用問題進行解釋，似無法律障礙。 再者，如果法院在審理憲法訴訟案件時涉及到憲法條文的含義或界限問題，可以由最高人民法院依照中華人民共和國立法法第43條的規(guī)定精神，提出憲法解釋要求。 最后，如果最高人民法院在審理憲法訴訟案件過程中，認為某一行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例同憲法相抵觸的，可以依照中華人民

10、共和國立法法第91條的規(guī)定，向全國人大常委會書面提出進行審查的要求。 因此，對憲法的立法解釋與具體應(yīng)用解釋應(yīng)當加以區(qū)分。對其中的憲法具體應(yīng)用問題，可以而且應(yīng)當由最高人民法院進行解釋。 五、建立憲法訴訟制度應(yīng)進行的主要工作 筆者認為，盡管現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)為在中國建立憲法訴訟制度提供了一定的憲法基礎(chǔ)，但對如何進一步發(fā)揮國家機構(gòu)尤其是司法機關(guān)在憲法實施和保障憲法實施中的作用，體現(xiàn)不夠；其他憲法相關(guān)法也存在一定的立法缺陷。因此，為建立健全憲法訴訟制度，需要進行以下工作： （1）適時修改中華人民共和國憲法，在正文中增加規(guī)定：“憲法具有直接的法律效力”，這是在中國建立憲法訴訟制度的基本前提； （2）

11、在正在修改的中華人民共和國人民法院組織法中，規(guī)定：“對屬于審判工作中憲法的具體應(yīng)用問題，由最高人民法院解釋”； （3）在正在修改的中華人民共和國人民檢察院組織法中，規(guī)定：“對屬于檢察工作中憲法的具體應(yīng)用問題，由最高人民檢察院解釋”； （4）在正在制定的中華人民共和國監(jiān)督法的“憲法監(jiān)督”一章中，規(guī)定：“全國人大常委會有權(quán)撤銷最高人民法院和最高人民檢察院在審判和檢察活動中，就憲法具體應(yīng)用問題作出的不適當?shù)慕忉尅保约訌妼ψ罡呷嗣穹ㄔ汉妥罡呷嗣駲z察院就憲法具體應(yīng)用問題所作解釋的監(jiān)督； （5）著手組建最高人民法院憲法審判庭，由其專門負責審理公民憲法訴訟案件，為公民憲法權(quán)利提供最終的司法保護。 筆者相信，在不久的將來，憲法訴訟制度將與憲法監(jiān)督制度一樣，最終在中國建立起來，并且隨著民主政治的發(fā)展而日趨完善和健全。有學者分為廣義的憲法適用和狹義的憲法適用。本人在此采狹義說。見徐秀義、韓大元主編：現(xiàn)代憲法學基本原理，1版，323327頁，北京，中國人民公安大學出版社，2001年。 本文采