淺談基層環(huán)保工作存在的體制障礙及對策

1、    淺談基層環(huán)保工作存在的體制障礙及對策    俞曉麗 祝燕飛摘要：“體制障礙”是環(huán)境執(zhí)法的“老大難”，理順管理體制是消除中國環(huán)境執(zhí)法障礙的重中之重。而基層環(huán)保工作的好壞，不僅直接影響環(huán)境保護總體目標的實現(xiàn)，而且對貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會起到至關重要的作用。隨著經(jīng)濟發(fā)展的加速和環(huán)境監(jiān)管任務的加重，當前縣（市）、區(qū)環(huán)保工作中存在一些不容忽視的問題，必須采取得力措施認真加以解決。本文對基層環(huán)保工作中存在的體制障礙進行了簡要分析，如何解決這些體制障礙，是本文討論的重點。關鍵詞：基層環(huán)保工作；體制障礙；解決對策中圖分類號：x324文獻標識碼：

2、 a作為一個發(fā)展中的大國，中國正面臨著比美國更為嚴峻的環(huán)保形勢。雖然中國已經(jīng)建立了一個比較完整的環(huán)境法律體系，但執(zhí)法力量依然薄弱，無論是環(huán)境管理機構的地位、人力、物力投入都與美國有明顯的差距，加之雙重管理體制的內(nèi)在缺陷直接制約了執(zhí)法能力的提升。而執(zhí)法手段過于單一、執(zhí)法理念僵化、執(zhí)法技術落后、人為因素濃厚更導致了執(zhí)法效果不理想。1.我國環(huán)境管理體制的特點1.1統(tǒng)一監(jiān)督管理和部門分工管理相結合國家環(huán)保部作為國家環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。環(huán)保部下屬基層環(huán)境保護部門對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一管理，有關部門，如海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各

3、級公安、交通、鐵道、民航管理部門也依照有關法律規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理。1.2中央與地方分級管理相結合我國已形成中央政府對環(huán)境問題的宏觀管理，與地方各級政府、包括省級的宏觀管理、市級的宏觀與中央管理以及縣、鄉(xiāng)的微觀管理相結合的縱向管理體制。這種特點較好地適應了中國幅員遼闊、環(huán)境問題錯綜復雜的現(xiàn)狀，有利于集中管理和分散管理。2.基層環(huán)保工作存在的體制障礙2.1 環(huán)境管理機構設置重復、職能重復和交叉中國環(huán)境管理體制從各部門分工管理向統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負責相結合的管理體制轉變過程中，沒有對環(huán)境管理機構設置及其職權的內(nèi)在統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性給予足夠的重視，統(tǒng)一監(jiān)督管理部門與分工管理部門職責關系不明晰，

4、不同法律對環(huán)境管理機構授權相互矛盾，缺乏內(nèi)在統(tǒng)一，出現(xiàn)問題，要么政出多門，要么無人理睬，嚴重影響了環(huán)保工作的有效開展。2.2基層環(huán)保管理主體缺位基層環(huán)保工作責任主體不明晰，基層環(huán)境保護涉及到不同社會成員和集團的利益，現(xiàn)仍缺少明確、有力的政策保障體系?；鶎迎h(huán)境綜合整治體制不順、機制不健全的問題依然突出?；鶎迎h(huán)保主體不明確，沒有哪個政府部門能真正對環(huán)境保護和污染治理負全責，污染事故無人管、環(huán)保咨詢無處問的現(xiàn)象比較普遍。各級環(huán)保機構都對該級政府負責，而各級政府之間的利益驅(qū)動造就了執(zhí)法主體勢力割據(jù)的局面，使得各環(huán)保部門之間為了部門利益，在關鍵時刻互相扯皮，形成了惡劣的部門保護主義，環(huán)保機構建設嚴重滯后

5、2.3缺乏一個更具科學性、更具權威性的管理機構中國環(huán)境管理實行地區(qū)責任制，各地區(qū)只對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責。按照現(xiàn)行的管理體制，統(tǒng)一環(huán)境管理機關的權威性尚顯不夠，在解決流域、整體性環(huán)境問題上缺乏相應的手段和措施。雖然目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設置了環(huán)保機構，但工作內(nèi)容只涉及了銜接聯(lián)系，并不具備實際開展基層環(huán)保工作的業(yè)務能力。村一級根本沒有專職的機構，更談不上人員和相應的業(yè)務能力。盡管各級環(huán)保系統(tǒng)都設有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊，但由于執(zhí)法人員少、污染企業(yè)多，存在“收費過硬、監(jiān)管乏力”的現(xiàn)象。基層環(huán)保問題之所以越積越多、越來越嚴重，與基層環(huán)保監(jiān)督制約機構缺位密切有關。2.4環(huán)保工作規(guī)劃與落實缺乏監(jiān)督無論是基層城鎮(zhèn)化建設

6、還是基層經(jīng)濟的發(fā)展，都缺乏科學系統(tǒng)的環(huán)保規(guī)劃，沒有充分地考慮到環(huán)境因素。城鎮(zhèn)發(fā)展布局和產(chǎn)業(yè)結構的規(guī)劃不合理，一些小作坊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨處可見，造成嚴重的農(nóng)業(yè)資源浪費和環(huán)境污染?；鶎迎h(huán)境綜合整治相關標準、技術規(guī)范大多尚未制定發(fā)布，推動基層環(huán)保實用技術研發(fā)應用、村鎮(zhèn)生活污水和垃圾處理、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用等的激勵引導政策缺乏。3.解決基層環(huán)保工作體制障礙的對策針對中國環(huán)境管理體制所面臨的困境，應該以消除地方掣肘、提高執(zhí)法獨立性與權威性為目標，進行徹底的體制改革。3.1創(chuàng)立環(huán)境管理獨立機構，增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性首先要厘清中國環(huán)境管理體制與中國整個行政管理體制的關系，明確以行政區(qū)劃為單位進行環(huán)境管理，不符合

7、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整體性、環(huán)境要素流動性的特點，不利于環(huán)境管理。因此，要打破目前按照行政區(qū)劃設置環(huán)境管理機關的做法，將全國劃分為若干個大環(huán)境管理區(qū)域，設置相應的環(huán)境管理機構，賦予其實際管理權，承擔相應的管理責任。目前，可將五個環(huán)境保護督察中心作為體制改革的試驗，逐步擴大其權力，作為未來大環(huán)境管理區(qū)域劃分的雛形；其下，根據(jù)大環(huán)境管理區(qū)域內(nèi)的實際情況再劃分為若干區(qū)域，根據(jù)區(qū)域大小不同，可以單獨設置環(huán)境管理機構，在一定管理區(qū)域內(nèi)的地方政府，在環(huán)境管理方面，受環(huán)境管理獨立機構領導，對獨立管理機構負責；其上，在國務院下設一個類似美國“聯(lián)邦機構間環(huán)境正義工作組”(iwg)的獨立的且固定的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構，賦予在

8、環(huán)境管理方面的最高權威，協(xié)調(diào)各部門和各地方的環(huán)境管理工作。3.2增強環(huán)境執(zhí)法的科學性與環(huán)境管理有關的部門達十五個之多，各部門的權限重疊和交叉，例如對海洋的污染防治，海洋部門和環(huán)保部門均有管轄權，導致雙方管理的職責權限不明，相互扯皮，對這一問題的解決，應在環(huán)境管理統(tǒng)一立法的基礎上，進行管理機構的合并重組，將環(huán)境和資源保護權集中于幾個部門，實現(xiàn)管理權的相對集中，明確各管理機構的職責，并將管理的職權具體化，形成環(huán)境管理有序協(xié)調(diào)的局面。3.3 加快制訂基層環(huán)境保護法規(guī)、標準、技術規(guī)范依法建立、完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的環(huán)境保護規(guī)劃、執(zhí)法和監(jiān)管體系，建立基層環(huán)保工作長效管理機制，可以促進基層環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。將基層

9、地區(qū)的環(huán)境污染納入立法的范疇，補充基層環(huán)境保護法律中欠缺的諸如有關環(huán)境評價、公眾參與、生態(tài)補償、排污費之征收使用管理等方面的單行法律法規(guī)；對基層城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)旳新的環(huán)境問題立法，尤其是對“環(huán)境污染轉移”、有效遏制環(huán)境惡化方面的法律進行補充和完善；彌補現(xiàn)有的基層環(huán)保法規(guī)不易操作的缺陷，逐步制定和完善化肥、農(nóng)藥、地膜污染防治、養(yǎng)殖污染防治、固廢處理，制定符合于基層實際情況的地方環(huán)境標準。制定基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾管理條例，從法律上明確規(guī)定農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門在垃圾的清運、收集、處置過程中的責任和分工。3.4建立基層環(huán)保投融資長效機制為了適應基層環(huán)保投融資的需要，政府需要構建一個比較完善的、獨立的環(huán)境保護法律體系。制定和完善基層環(huán)保投融資市場運行所需的配套法律法規(guī)，規(guī)范投融資行為，依法保證投資者的合法權益。4.結語完善基層環(huán)保管理體系，科學規(guī)劃基層環(huán)境保護，不僅要依靠政府力量從源頭上控制或減少基層環(huán)境污染的產(chǎn)生，還要完善基層環(huán)境保護管理體制，建立健全基層環(huán)境保護相關機制，改變傳統(tǒng)、單一的命令控制管理方式，借鑒吸收國外先進的環(huán)境執(zhí)法理念，更多地強調(diào)自愿行動和守法；采取市場手段進行管理；提高執(zhí)法的效能與