淺析國內(nèi)政府間關(guān)系研究

1、  淺析國內(nèi)政府間關(guān)系研究   摘 要隨著政府管理實踐的發(fā)展,對政府間關(guān)系的研究也越來越受到國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注,產(chǎn)生了一系列優(yōu)秀的研究成果。本文對國內(nèi)政府間關(guān)系研究成果進(jìn)行總結(jié)和梳理,提出了國內(nèi)目前對其研究的內(nèi)容及其方法尚存在的問題。關(guān)鍵詞政府間關(guān)系；中央與地方關(guān)系；地方政府間關(guān)系政府間關(guān)系(intergovernmental relations),即不同政府組織之間的關(guān)系,又稱府際關(guān)系。20世紀(jì)60年代,美國學(xué)者安德森首次提出“政府間關(guān)系”這一概念,不過他是從政府公職人員之間的人際關(guān)系和人的行為角度來看待政府間關(guān)系的。而隨著20世紀(jì)80年代以來全球性政府改

2、革浪潮的興起,政府間關(guān)系的調(diào)整和變遷成為一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,政府間關(guān)系開始作為一個獨(dú)立的研究課題進(jìn)入學(xué)術(shù)界的研究范圍。國外對政府間關(guān)系的研究自20世紀(jì)80年代后便循著一條內(nèi)容趨于系統(tǒng)化,方法趨于多元化,研究視野越來越開闊的路徑發(fā)展。而國內(nèi)對政府間關(guān)系的研究起步則相對較晚,事實上,對其的重視只能追溯到近十幾年。但近幾年來,對政府間關(guān)系的研究呈現(xiàn)出日漸繁華之貌,不同學(xué)科背景的學(xué)者從不同的角度對政府間關(guān)系進(jìn)行了富有成效的研究,相關(guān)的研究成果也日漸豐富。筆者認(rèn)為,對這些研究成果進(jìn)行一個全面的回顧和梳理,以總結(jié)國內(nèi)對政府間關(guān)系研究所取得的成果和存在的問題,能推動這一研究更上一個臺階。1 相關(guān)概念的界定在

3、國內(nèi)學(xué)者對政府間關(guān)系的研究中存在兩種不同的表述：政府間關(guān)系和府際關(guān)系。林尚立使用的表述是“政府間關(guān)系”。他認(rèn)為政府間關(guān)系主要指“各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系,它包含縱向的中央政府與地方政府間的關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系”。同時他也認(rèn)為,政府間的橫向關(guān)系雖然主要指地方政府間的關(guān)系,但由于我國傳統(tǒng)的政府間關(guān)系模式是以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的,所以橫向關(guān)系有時也包括政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系。謝慶奎中國政府的府際關(guān)系研究一文中較早明確使用“府際關(guān)系”的概念,他認(rèn)為府際關(guān)系即“政府之間的關(guān)系,它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系”。與林尚立不同,

4、謝慶奎認(rèn)為政府部門是“府際關(guān)系”十分重要的主體,因而將部門之間的關(guān)系直接納入了研究的范圍。廈門大學(xué)陳振明教授認(rèn)為,政府間關(guān)系是指中央政府與各級地方政府之間的縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。它既包括中央政府與地方政府的關(guān)系、各級地方政府間關(guān)系,也包括同級地方政府間關(guān)系以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府間關(guān)系。在他看來,“政府部門是構(gòu)成各級政府的機(jī)構(gòu),是次于政府的行政主體,當(dāng)然不應(yīng)該是政府間關(guān)系的應(yīng)有之義”。臺灣學(xué)者江大樹認(rèn)為府際關(guān)系是一個國家內(nèi)部不同政府間的相互運(yùn)作關(guān)系。狹義來說主要指各層級政府間之垂直互動關(guān)系。例如，中央政府與直轄市政府、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的府際關(guān)系；廣義而言更涵蓋同級政府間的水平互動關(guān)

5、系、特定政府機(jī)關(guān)內(nèi)各部門間之協(xié)調(diào)管理以及政府機(jī)關(guān)與民間社會的公共關(guān)系等。雖然在國內(nèi)對政府間關(guān)系的研究中存在這兩種不同的概念表述,且研究過程中對其內(nèi)涵的界定各有側(cè)重,但總體而言,以下這一對政府間關(guān)系的內(nèi)涵界定是可以得到公認(rèn)的,即政府間關(guān)系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系,也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間的關(guān)系。2 研究發(fā)展的兩個階段及其主要成果2.1 1998年以前,國內(nèi)關(guān)于政府間關(guān)系的研究主要為對中央與地方二元關(guān)系研究這一階段的研究中,政府間關(guān)系尚未被作為一個正式的、有其特定含義界定和理論

6、體系的獨(dú)立課題提出來,對其的研究散落在國家結(jié)構(gòu)形式、中央與地方權(quán)力流動以及中央與地方財政關(guān)系研究等方面。其中對中央與地方關(guān)系現(xiàn)狀及其沿革進(jìn)行研究的有：楊春堂等論我國中央與地方關(guān)系的改革(1989)中對中央與地方關(guān)系改革的情況進(jìn)行了總結(jié)。辛向陽的大國諸侯中國中央與地方關(guān)系之結(jié)(1996)一書從歷史的角度分析和解讀中央與地方關(guān)系。鄭永年，吳國光：論中央地方關(guān)系：中國制度轉(zhuǎn)型的一個軸心問題(1994)文中從制度轉(zhuǎn)型的層面分析了中央與地方關(guān)系。楊小云 論我國中央與地方關(guān)系的改革(1997)一文總結(jié)了我國經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷的三個發(fā)展階段以及與之對應(yīng)的我國中央與地方的關(guān)系的三個階段。對中央與地方權(quán)限劃分進(jìn)行

7、分析的有：薄貴利，金相文在市場經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方權(quán)限調(diào)整的基本趨勢(1997)一文以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景,分析了中央與地方管理權(quán)限劃分的基本趨勢。潘小娟在中央與地方關(guān)系的若干思考(1997)一文提出要正確合理地劃分中央政府與地方政府的權(quán)限,堅持合理集權(quán)與適度分權(quán)的有機(jī)結(jié)合,完善中央對地方的監(jiān)督機(jī)制和中央與地方的互利合作機(jī)制,加強(qiáng)法制化建設(shè)。1994年中國推行分稅制改革前后,學(xué)界出現(xiàn)了大量從財政關(guān)系角度研究中央與地方關(guān)系的論著：吳俊培在論中央與地方的財政關(guān)系(1994)一文中分析了中央政府與地方政府之間的博弈關(guān)系,并從現(xiàn)代公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心范疇入手,界定了市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能,進(jìn)而對政府的配置

8、、穩(wěn)定、分配等基本職能在各級政府間的合理劃分作出了規(guī)范性分析。孫開的著作政府間財政關(guān)系研究(1994)中從對公共產(chǎn)品層次性的分析入手,把公共產(chǎn)品區(qū)分為全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品,分析了中央政府與地方政府各自的行為目標(biāo),在此基礎(chǔ)上,研究了政府間的稅收分割以及政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度等問題?？荑F軍所著的中央與地方財政關(guān)系研究(1996)中考察了中國中央政府與地方政府關(guān)系的歷史沿革,分析了政府間事權(quán)與財權(quán)劃分的基本依據(jù),提出了中國財政體制改革的目標(biāo)模式。在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期,中央政府是高度集權(quán)的,地方政府之間處于相對阻隔的狀態(tài),橫向聯(lián)系比較少,所以國內(nèi)對政府間關(guān)系的研究局限于中央與地方關(guān)系的研究,而

9、隨著市場化的推進(jìn),對中央地方權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的討論也越來越多,這其中包括事權(quán)與財權(quán)。總的來說,這一階段的研究對中央地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整有著推動作用,也為政府間關(guān)系理論建構(gòu)提供了研究基礎(chǔ)。2.2 20世紀(jì)末,政府間關(guān)系開始作為獨(dú)立課題進(jìn)入行政學(xué)的視野,對其的研究呈現(xiàn)出多元化的面貌。隨著政府間關(guān)系實踐的發(fā)展,對政府間關(guān)系的研究呈現(xiàn)出理論構(gòu)建系統(tǒng)化、研究角度多學(xué)科化、分析工具創(chuàng)新化的趨勢第一,出現(xiàn)了對政府間關(guān)系理論體系的研究,政府間關(guān)系的概念的提出始于林尚立(1998)所著的國內(nèi)政府間關(guān)系,該書是國內(nèi)最早對政府間關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)、全面研究的一本專著。他不僅構(gòu)建了政府間關(guān)系的一般理論基礎(chǔ),考察了主要西方國家

10、政府間關(guān)系的演變過程與發(fā)展的總體特征,而且對中國政府間關(guān)系的歷史選擇、傳統(tǒng)模式、改革實踐與總體發(fā)展進(jìn)行了詳盡、系統(tǒng)的分析,為國內(nèi)政府間關(guān)系的進(jìn)一步研究奠定了良好的基礎(chǔ)。謝慶奎(2000)提出政府間關(guān)系的內(nèi)涵首先應(yīng)該是利益關(guān)系,然后才是權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、公共行政關(guān)系。前者決定后三者,后三者是前者的表現(xiàn)。四者并列,以利益關(guān)系為先,才是政府之間關(guān)系的真正內(nèi)涵。張志紅的當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究(2005)一書則運(yùn)用政府間縱向關(guān)系這一新穎的分析框架,圍繞著中央與地方關(guān)系,從政府職責(zé)與政府層級結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)相結(jié)合的視角進(jìn)行較為系統(tǒng)的分析。楊宏山的府際關(guān)系論(2005)是近年這一領(lǐng)域又一較為系統(tǒng)、全面的

11、研究成果,該書詳細(xì)分析了府際關(guān)系的基本模式,探討了中國府際關(guān)系的制度創(chuàng)新,總結(jié)了全球視野中的府際關(guān)系演進(jìn)和變遷規(guī)律。第二,政府間縱向關(guān)系的研究中,中央與地方關(guān)系仍然是關(guān)注的重點(diǎn),形成了政府間關(guān)系研究中成果最豐富、視角最廣泛的一部分。到目前為止,可以將這部分的研究粗略地劃分為：三種關(guān)系,即經(jīng)濟(jì)關(guān)系、行政關(guān)系與法律關(guān)系；三種視角，即靜態(tài)的視角,主要指對中央與地方形成的不同的關(guān)系模式的研究；動態(tài)的視角,主要指中央與地方關(guān)系權(quán)力劃分與流動以及國家結(jié)構(gòu)形式變化的研究；專門化的視角,主要指從財政、稅收方面研究中央與地方關(guān)系。其中對中央與地方所形成的關(guān)系模式的研究的代表人物有楊小云(2004),其從研究國家

12、結(jié)構(gòu)形式入手,探討了單一制國家與聯(lián)邦制國家的聯(lián)系與區(qū)別。熊文釗的大國地方:中國中央與地方關(guān)系憲政研究(北京大學(xué)出版社2005年),對中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)模式、中央與地方的權(quán)限劃分機(jī)制進(jìn)行了憲政結(jié)構(gòu)分析；研究中央與地方權(quán)力集中與下放及其與國家結(jié)構(gòu)形式變化關(guān)系的代表作有：薄貴利的集權(quán)分權(quán)與國家興衰(經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年)以及相關(guān)論文,從現(xiàn)代化進(jìn)程探討了集權(quán)分權(quán)的國家戰(zhàn)略抉擇。艾曉金在中央與地方關(guān)系的在思考從國家權(quán)力看我國國家結(jié)構(gòu)形式(2001)一文中也是從國家結(jié)構(gòu)形式來分析中央與地方關(guān)系的。對中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、財政學(xué)等專門化的視角來進(jìn)行,魏星河在處理中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵：財權(quán)

13、與事權(quán)的合理劃分認(rèn)為“中央與地方的關(guān)系不僅是我國財政體制改革所要解決的基本問題之一,也是我國行政體制設(shè)置與合理劃分行政權(quán)力的重要內(nèi)容。合理劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)是處理中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵?！蓖踅B光的分權(quán)的底線、胡書東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方關(guān)系:中國財政制度變遷研究(上海人民出版社2001年)等,在理論界和決策層產(chǎn)生了較大的影響。第三,地方政府間橫向關(guān)系逐漸成為研究熱點(diǎn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與中央權(quán)力的下放,地方政府之間的聯(lián)系越來越多,對地方政府間橫向關(guān)系的研究也越來越受到關(guān)注,主要有以下幾個領(lǐng)域：一是地方政府競爭關(guān)系研究。代表性的有：李軍鵬的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的政區(qū)競爭理論研究一文主要介紹了西方

14、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政區(qū)(政府)競爭理論,包括其基本內(nèi)容、競爭機(jī)制設(shè)計的基本原則等。馮興元的論轄區(qū)政府間的制度競爭一文則具體分析了中國的行政區(qū)域政府間競爭現(xiàn)象。周業(yè)安等的地方政府競爭模式研究(2002)一文分析了當(dāng)前中國地方政府競爭的基本特點(diǎn)和幾種模式,提出了構(gòu)建地方政府良性競爭的政策建議。劉亞平博士的當(dāng)代中國地方政府間政府一書從退出選擇的視角對地方政府間競爭進(jìn)行分析,總結(jié)了中國地方政府競爭的三種形態(tài),區(qū)分出政治和市場兩個緯度的地方政府間競爭,等等。二是地方政府合作關(guān)系研究。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深入,不少學(xué)者開始探討地方政府間的橫向合作問題。如張可云的區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系(民主與建設(shè)出版社2001

15、年),在對運(yùn)用博弈論的分析方法,緊緊圍繞區(qū)域利益這一核心動力,由區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡,進(jìn)而到區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突與合作,構(gòu)建了一個新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系與政府合作理論框架。張緊跟的當(dāng)代中國地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)(2007)對當(dāng)代中國地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)進(jìn)行了規(guī)范分析,對如何有效協(xié)調(diào)市場化競爭中當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系及如何提高治理績效進(jìn)行了探討。此外,陳剩勇(2004)，王健(2004)等對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢下的政府合作機(jī)制進(jìn)行富有啟發(fā)的探討,等等。三是區(qū)域公共管理問題研究。隨著市場經(jīng)濟(jì)條件下,公共問題“區(qū)域化”和“無界化”的發(fā)展態(tài)勢,區(qū)域公共管理越來越成為一個熱門的研究領(lǐng)域。陳瑞蓮的論

16、區(qū)域公共管理的緣起與發(fā)展(2003)對區(qū)域公共管理和區(qū)域行政的內(nèi)涵和分析框架的研究,對區(qū)域公共管理研究的緣起動因、研究對象、理論體系、研究方法等進(jìn)行較為全面的闡述。金太軍的從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析(2007)從區(qū)域公共管理的角度進(jìn)行了政府治理的博弈分析。非常值得一提的是,隨著政府間關(guān)系研究的發(fā)展,出現(xiàn)了對這一研究的反思類型的研究成果,這些對政府間關(guān)系研究的反思形成了思想的碰撞,對于這一領(lǐng)域研究的發(fā)展意義重大,代表作有：張緊跟的當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系：研究與反思,其在文中提出以往對政府間橫向關(guān)系的探討的兩種主要視角,即促進(jìn)地方政府間合作和規(guī)范地方政府間競爭,“這些研究

17、文獻(xiàn)在理論論證上是自洽的,但卻模糊了當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系背后的邏輯。而且,因為其討論僅僅停留于地方政府間關(guān)系的治理制度層面,也無法真正理順當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系。因此,要理順當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系,必須立足于變革制度環(huán)境、健全治理機(jī)制和規(guī)范行為主體三個層面的綜合發(fā)展”。嚴(yán)強(qiáng)在公共行政的府際關(guān)系(2008)一文中提出以往的研究基本的分析視角局限于公共權(quán)力的配置與運(yùn)行,并未區(qū)分好政治視角下的府際關(guān)系與公共行政視角下的府際關(guān)系。認(rèn)為“只有把公共權(quán)力的配置與運(yùn)用,區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成與發(fā)展中的政府間的競爭和合作,政府相互間行為的法律調(diào)整與公共物品和公共服務(wù)的供給聯(lián)系起來,將府際關(guān)系中的政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的

18、元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的責(zé)任、事權(quán)、財權(quán)的統(tǒng)一上,政府間關(guān)系的研究才能進(jìn)入政府間行政的范圍,人們才能觸摸到真正的公共行政的府際關(guān)系?！彼J(rèn)為當(dāng)前公共行政的府際關(guān)系問題的焦點(diǎn)是圍繞現(xiàn)階段公共物品和公共服務(wù)的供給所出現(xiàn)的政府間的過度競爭,并在文中提出了調(diào)整途徑。3 評 論3.1 國內(nèi)政府間關(guān)系研究中存在部分研究主題過于薄弱的情況國內(nèi)政府間關(guān)系研究中主要關(guān)注在縱向政府間關(guān)系的研究中,其中大部分文章都是對中央與地方關(guān)系的基本框架、特征與經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行研究的。以下幾個方面是筆者認(rèn)為國內(nèi)今后的政府間關(guān)系研究中有待加強(qiáng)關(guān)注的論域：第一,本土化的政府間關(guān)系理論的建構(gòu)十分薄弱,對政府間關(guān)系的理論模型分

19、析尤其欠缺。而缺乏理論的建構(gòu)的實證分析,筆者認(rèn)為,必然不能促進(jìn)這一研究課題的長遠(yuǎn)發(fā)展。第二,研究中央與地方的關(guān)系時,不能將所有中央政府以下的省、市、縣、鄉(xiāng)各層級政府作為一個統(tǒng)一的、抽象的“地方政府”來對待,而事實上分稅制改革以后,省、市、縣、鄉(xiāng)各層級政府越來越成為一個相對獨(dú)立的利益主體,其具有各自不同的職能、治理工具、管理體制等。地方政府縱向間的關(guān)系既有中央與地方關(guān)系的一般特征,也有其自身的特點(diǎn),其權(quán)力配置模式直接決定了政府的行政能力和治理績效。因此,有必要對地方層級政府間的縱向關(guān)系進(jìn)行深入的研究和剖析。第三,由于經(jīng)濟(jì)體制改革一直是中國改革的重點(diǎn),因此許多學(xué)者主要關(guān)注于對中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研

20、究,但同時也要特別注意中央與地方行政關(guān)系的研究。哪些事情和權(quán)利應(yīng)該中央來承擔(dān),哪些事情和權(quán)利應(yīng)該下放地方,這方面的研究國內(nèi)現(xiàn)在還比較少見。此外,對中央與地方的基本框架與特征,包括其歷史的沿革和變遷的研究較多,而對中央與地方的互動關(guān)系的較少,尤其是中央與地方法律關(guān)系的互動關(guān)系研究更是少之又少。目前,我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,更需要用法律規(guī)范府際關(guān)系。依法治國首先要求政府間的關(guān)系建立在法律規(guī)則之上,政府間的沖突也要采用法律手段解決。第四，地方政府橫向關(guān)系的研究近年來逐漸增多,其中研究地方政府間競爭關(guān)系的占據(jù)主要部分,但其中關(guān)注地方政府間競爭秩序的又相對較少,筆者認(rèn)為對地方政府間橫向關(guān)系的研究中應(yīng)在針對

21、國內(nèi)的特殊情況的基礎(chǔ)上充分借鑒國外的研究成果,如“府際治理”、“府際管理”的觀念,加強(qiáng)對政府間競爭合作關(guān)系的多元化的探討。3.2 國內(nèi)政府間關(guān)系研究中實證研究的合法性缺失問題大部分學(xué)者采取對政府行為進(jìn)行實證分析的方法,對中國權(quán)力下放改革前與后的情況對比、政府間關(guān)系的現(xiàn)狀等進(jìn)行了詳盡論述?？墒沁@些實證分析的資料來源大部分來自二手資料而缺乏一線的調(diào)查,這樣的研究 “缺乏對真實世界的了解”,“在這樣一種研究氛圍下,沒有檢驗的理論假設(shè)就被當(dāng)成真理,理論構(gòu)建也只是概念之間的循環(huán)論證,即停留在概念分析的層面”,必然導(dǎo)致在國內(nèi)政府間關(guān)系研究中實證研究難以取得其合法性。3.3 國內(nèi)政府間關(guān)系研究需進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)術(shù)的規(guī)范性根據(jù)期刊網(wǎng)所收集的文獻(xiàn)情況來看,有部分學(xué)者在進(jìn)行政府間