我國排污權(quán)交易制度的發(fā)展障礙和政策.doc

.我國排污權(quán)交易制度的發(fā)展障礙和政策發(fā)布日期：2011-04-26 文章來源：互聯(lián)網(wǎng) 內(nèi)容摘要：排污權(quán)交易最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯提出，其思想來源于科斯定理。本文首先闡述了排污權(quán)交易在中國產(chǎn)生與施行的歷史及現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上分析該制度目前的發(fā)展障礙，針對這些問題提出了幾點(diǎn)建議，因?yàn)榕盼蹤?quán)交易制度在現(xiàn)代社會中是必須的，但其發(fā)展完善需要一個過程。 關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易 總量控制 市場障礙 排污權(quán)交易早在20世紀(jì)70年代由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯提出，并首先被美國國家環(huán)保局用于大氣污染源及河流污染管理,逐步建立起以補(bǔ)償、儲存和容量節(jié)余等為核心內(nèi)容的排污權(quán)交易政策體系，并取得了巨大的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會效益 。德國、日本、澳大利亞同樣有類似成功的例子 。所謂排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場機(jī)制通過污染者之間交易排污權(quán)實(shí)現(xiàn)低成本污染治理。排污權(quán)交易是以一種市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)刺激手段，排污權(quán)交易的賣方由于減排而剩余排污權(quán)，出售剩余排污權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)回報實(shí)質(zhì)上是市場對有利于環(huán)境的外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償，無法按照政府規(guī)定減排或因減排代價過高而不愿減排的業(yè)主購買其必須減排的排污權(quán)，其支出的費(fèi)用實(shí)質(zhì)上是為其外部不經(jīng)濟(jì)性而付出的代價。 排污權(quán)交易的思想來源于科斯定理?？扑苟ɡ碚J(rèn)為：如果交易成本為零，無論初使權(quán)如何界定都可以通過市場交易和自愿協(xié)商達(dá)到資源的最優(yōu)配置，如果交易成本不為零，就可以通過合法權(quán)利的初始界定和經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)化選擇來提高資源配置的效率 。雖然排污權(quán)交易與我國現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度都是基于市場的經(jīng)濟(jì)管理手段，但它們之間又有明顯的區(qū)別。排污收費(fèi)制度是先確定一個價格，然后由市場確定排污總量，就算所有的企業(yè)都達(dá)標(biāo)排放，排污量仍不斷增加。而排污權(quán)交易則相反，它首先確定環(huán)境的排污總量，然后讓市場去確定排污的價格水平。排污需求增加時，只是導(dǎo)致排污權(quán)價格的上漲，而環(huán)境狀況不會繼續(xù)變壞。本文將在介紹我國排污權(quán)交易現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析目前排污權(quán)交易制度的發(fā)展障礙，并由此提出在我國推行排污權(quán)交易的幾點(diǎn)建議。 一、排污權(quán)交易在中國的實(shí)施 我國的排污權(quán)交易制度的醞釀工作可以追溯到1988年開始試行的排污許可證制度。國家環(huán)保局確定上海、北京、天津、沈陽、徐州、常州等18個城市為水污染排放許可試行單位。1990年著手進(jìn)行排放大氣污染物許可證制度的試點(diǎn)城市選擇，選擇了16個城市作為試點(diǎn)單位。 為將市場機(jī)制引入大氣環(huán)境管理，國家環(huán)保局選擇了6個城市進(jìn)行了大氣排污交易政策的試點(diǎn)工作。國家在“九五”、“十五”期間在污染源管理制度中主要實(shí)施環(huán)境污染總量控制。1996年國務(wù)院批準(zhǔn)了“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃并進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)證明總量控制是可行的。 但總的看來，我國有關(guān)排污權(quán)交易的政策和法律相當(dāng)滯后。雖然有些地方法規(guī)有涉及到“排污權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵消”等在國家環(huán)境資源法律中沒有規(guī)定的經(jīng)濟(jì)政策和市場機(jī)制，然而，縱觀排污權(quán)交易制度在中國目前實(shí)施狀況來看，還存在諸多問題和挑戰(zhàn)。 二、排污權(quán)交易制度在我國目前面臨的障礙 排污權(quán)交易目前在國外還是取得了相當(dāng)大的成功，但通過上述對排污權(quán)交易在我國的產(chǎn)生及施行過程來看，我國還處在探索階段，有很多問題亟待解決。總體說來有以下幾點(diǎn)： （一）污染物排放總量控制方面的問題 實(shí)施排污權(quán)交易制度就是為了實(shí)現(xiàn)污染總量控制服務(wù)的。產(chǎn)值、速度和國民生產(chǎn)總值這些指標(biāo)有時是通過自然資源的大規(guī)模破壞來實(shí)現(xiàn)的，發(fā)展中國家大多把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長放在壓倒一切的重要位置而把環(huán)境保護(hù)往往放在第二位。中國正處于高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時期,粗放型經(jīng)濟(jì)增長是導(dǎo)致環(huán)境迅速惡化的關(guān)鍵?；仡欀袊沫h(huán)境惡化過程，可以看到粗放型經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境惡化的密切關(guān)系。如果各地的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式不從根本上改變，則經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張會形成極為強(qiáng)大的壓力，不但與環(huán)境保護(hù)、國土整治和農(nóng)業(yè)爭奪資金，而且要求突破污染物排放總量的限制。一旦發(fā)生這種情況，要么導(dǎo)致總量控制戰(zhàn)略的失敗，要么經(jīng)濟(jì)增長將受到壓制。因此，在中國實(shí)施排污權(quán)交易制度，由粗放型經(jīng)濟(jì)增長引發(fā)的總量控制問題是個大問題，讓排污權(quán)交易市場積極為總量控制服務(wù)。同時讓排污權(quán)交易市場的運(yùn)行與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略、國家的發(fā)展戰(zhàn)略高度一致 。 （二）市場障礙及交易市場的空間范圍 從現(xiàn)實(shí)狀況來看，交易制度不成熟，優(yōu)化配置環(huán)境容量資源受到制約。我國目前市場經(jīng)濟(jì)尚未完善，在此時期實(shí)施排污權(quán)交易，企業(yè)沒有成為真正的市場主體，經(jīng)濟(jì)刺激對國有企業(yè)常常失靈，排污權(quán)交易效果必將受到限制。而我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，市場體系發(fā)育程度、法制和公共管理水平以及環(huán)境檢測能力等條件差別很大，排污權(quán)交易制度實(shí)施的初期交易區(qū)域不易過大。在排污權(quán)交易中客觀存在著各種交易成本如信息成本、監(jiān)督和執(zhí)行成本等，這些交易成本在一定程度上會降低交易主體的積極性，也會給行政干預(yù)提供切人口，限制了排污權(quán)交易市場的空間范圍。 （三）技術(shù)障礙 從目前的科學(xué)水平來看，相關(guān)的制度的實(shí)施，如富余的環(huán)境容量難以量化，限制了總量控制等。排污權(quán)交易的前提是環(huán)境容量及其價值的確定，中國目前尚缺乏先進(jìn)的環(huán)境檢測手段與相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，無法將排污權(quán)的交易量與實(shí)際排污量對應(yīng)起來，失去了對排污權(quán)交易的后續(xù)控制，最終導(dǎo)致控制物排放總量的目標(biāo)落空。 （四）交易成本過高問題 交易成本是影響排污權(quán)交易市場活躍程度的最敏感的變量。如果交易成本過大、程序過于復(fù)雜、時間過長,就會影響交易的效率。中國粗放型經(jīng)濟(jì)增長的特征之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小、分布零散。因此，由于環(huán)境污染的特點(diǎn)，排污權(quán)交易制度在中國的實(shí)施不但會使排污權(quán)交易市場的基礎(chǔ)信息尋求成本過高，而且管制者監(jiān)測與執(zhí)行成本過高。無視這一差別而以美國等國家的方式實(shí)施排污權(quán)交易制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中搭便車現(xiàn)象將會泛濫，從而導(dǎo)致市場的無效。由于排污權(quán)交易是為了更好地利用環(huán)境資源，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為環(huán)境污染治理注入新的活力，交易雙方進(jìn)行交易直接動因是獲取利益，交易畢竟是經(jīng)濟(jì)市場中，雙方經(jīng)濟(jì)的選擇,理性分析的結(jié)果，這就要求在交易中盡量減少交易本身的成本，減少交易成本和時間，交易不應(yīng)因規(guī)范管理而復(fù)雜化、高成本，只有這樣才能避免交易法規(guī)完備、管理有序而交易量少的情況發(fā)生 。 (五) 存在“灰色交易” 排污權(quán)交易制度雖然彌補(bǔ)了濃度控制的不足，但仍然存在排污權(quán)交易的公平性和有效性等問題，排污權(quán)交易在環(huán)保部門的掌控下，一旦權(quán)力參與排污權(quán)資源分配，權(quán)力尋租就難以避免，一些政府部門可能不會放棄借此時機(jī)獲得交易利益，不會完全放棄一些配額交易的權(quán)力，排污權(quán)的交易過程仍擺脫不了政府部門的強(qiáng)力干預(yù)，用行政手段加以扶持和干預(yù)重點(diǎn)企業(yè)，這會影響排污權(quán)交易的公平、公正、公開。 （六）排污權(quán)交易不活躍問題 排污權(quán)交易與一般的商品交易有著很大的區(qū)別，問題的實(shí)質(zhì)在于排污權(quán)交易不像一般商品那樣容易進(jìn)行。在排污權(quán)交易市場中，雖然潛在的買賣關(guān)系在理論上是客觀存在的，但實(shí)際上買賣雙方之間卻存在著很大的差距。對買方來說，當(dāng)然非常希望以較低的價格獲得排污許可證以實(shí)現(xiàn)正常生產(chǎn)或避免因超指標(biāo)排放而受到罰款，因此其交易的期望較高；而對賣方來說，由于排污許可證是其企業(yè)難以估量的一筆資產(chǎn)，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和排污總量控制的削減，具有很大的增值的可能性，普遍具有惜售的心理。顯然,在一般情況下，賣方并不十分迫切進(jìn)行排污許可證的交易。這種買賣雙方交易期望的差距自然會導(dǎo)致排污權(quán)交易市場的不活躍，甚至?xí)?dǎo)致排污權(quán)交易市場的失靈，從而根本無法進(jìn)行交易活動。消除這種差異性，需要政府建立相關(guān)的激勵機(jī)制,而目前在我國，有關(guān)這方面的措施、規(guī)定還沒有出臺。政府應(yīng)加緊這方面的立法工作，以便促進(jìn)排污權(quán)交易工作的開展 。 （七）環(huán)境監(jiān)管體制不健全問題 從實(shí)踐上來看，國外實(shí)施排污權(quán)交易體制，都建立了一套較完備的排污權(quán)交易監(jiān)督管理體制。以美國為例，從交易參加者的確定、許可證的分配到許可證交易和許可證的審核，各環(huán)節(jié)都制定了一系列制度保障該政策的實(shí)施。就許可證審核環(huán)節(jié)而言，美國聯(lián)邦環(huán)保局對交易體系參加單位每年進(jìn)行一次許可證的審核和調(diào)整，檢查各排污單位當(dāng)年的子帳戶中是否有足夠的許可證用于污染物排放。而中國的監(jiān)督管理機(jī)制還不健全，現(xiàn)有的管理制度如月報、年檢、通報、企業(yè)自檢等不能滿足排污權(quán)交易對信息和監(jiān)管的要求，排污者和政府管理部門之間存在嚴(yán)重的信息不對稱問題。已經(jīng)形成的初步的管理辦法和管理體系有待上升為法律法規(guī)，并進(jìn)一步細(xì)化使之具有可操作性。 （八）環(huán)境政策不完善問題 目前，中國已形成以環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境社會政策、環(huán)境行政政策、國際環(huán)境政策等五大政策為主的環(huán)境政策體系?；仡欀袊h(huán)境政策的制定、實(shí)施、效果，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)境政策帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，因而存在一系列問題，如排污收費(fèi)制度方面，中國的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往低于達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)所需邊際削減成本；環(huán)境法律制度的實(shí)施方面，監(jiān)測工作不到位；預(yù)防和控制污染的對象主要是國有企業(yè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的飛速發(fā)展已成為主要的污染群體；國家某些政策常常是反環(huán)境計劃的等。這些問題不解決不利于排污權(quán)的交易順利進(jìn)行 。 排污權(quán)交易制度在我國的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不止上述八個問題，如還存在地方保護(hù)障礙、分配障礙等問題，筆者在此只是介紹一些常見的突出問題。 三、政策建議 雖然我國目前排污權(quán)交易存在諸多問題，筆者建議應(yīng)做好如下幾方面工作可以推進(jìn)并逐步完善該項(xiàng)制度。 （一）完善排污權(quán)交易立法，奠定排污權(quán)交易法律基礎(chǔ) 如果要在全國推廣實(shí)行排污權(quán)交易政策，就必須有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的國家級法規(guī)出臺?；蛑辽俑鱾€地方要有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的地方法規(guī)。因?yàn)榭偭靠刂频膶?shí)質(zhì)是對污染物的排放總量(這里指全國或區(qū)域的排放總量)規(guī)定了上限，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上說，就是明確了凈化污染物的環(huán)境容量資源是有限的或是稀缺的。這樣環(huán)境容量資源經(jīng)過適當(dāng)?shù)脑O(shè)計，可以通過市場來進(jìn)行分配。也就是說，總量控制指標(biāo)可以經(jīng)過適當(dāng)?shù)姆峙?，變成產(chǎn)權(quán)明晰的“物品”。有效的產(chǎn)權(quán)制度要求產(chǎn)權(quán)的擁有者可以轉(zhuǎn)讓這種權(quán)利，控制它名下的資源，并對處理這些資源享有一切收益承擔(dān)一切成本 。盡管我國排污權(quán)交易的試點(diǎn)已進(jìn)行了數(shù)年，但至今還沒有制定出全國統(tǒng)一的關(guān)于排污權(quán)交易的法規(guī)，排污權(quán)交易至今沒有寫入環(huán)境法，上升為國家法律。即便是相應(yīng)的地方性法規(guī)，也只有個別省市才有。所以中國目前缺乏在全國范圍內(nèi)實(shí)行排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)。 （二）污染物排放總量的確定 如何科學(xué)準(zhǔn)確地測算出一個控制區(qū)域的最大污染物排放允許量是進(jìn)行整個排污權(quán)交易的首要問題，針對不同的污染物怎么確定其排放量，一定地域的自然生態(tài)系統(tǒng)的藏污納垢能力是有限的，排污權(quán)交易是一總量控制為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的，總量控制是目標(biāo)、計劃需求，排污權(quán)交易是手段，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)完成計劃達(dá)到要求的手段 。環(huán)境容量的確定是一項(xiàng)極其復(fù)雜而艱巨的基礎(chǔ)性研究工作，耗資巨大，而且它還需要大量的確定地域的環(huán)境質(zhì)量追蹤檢測數(shù)據(jù)，還必須對特定污染物在該地域的遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律進(jìn)行深人的分析。因此必須對環(huán)境容量進(jìn)行科學(xué)的評價與計算。國家環(huán)境管理部門應(yīng)加大技術(shù)投入力量，制定全國污染物排放總量和地區(qū)分配規(guī)則。根據(jù)環(huán)境控制點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展水平，結(jié)合污染物種類和污染物的擴(kuò)散模式。確定某個區(qū)域的污染物允許排放總量，從而計算將要達(dá)到環(huán)境目標(biāo)而消減的污染物總量，并將消減總量分解到本區(qū)域各個企業(yè)，確定各個企業(yè)的總量控制目標(biāo)。建立總量控制法規(guī)保障體系是實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)的重要保證，同時也是總量控制管理體系運(yùn)行模式的組成部分。目前我國環(huán)境法律體系中沒有專門的有關(guān)總量控制具體實(shí)施的統(tǒng)一法規(guī)。因此總量控制的法律完善是勢在必行。具體分為以下幾點(diǎn)： 1.應(yīng)在(環(huán)境保護(hù)法中明確規(guī)定國家實(shí)行污染物排放總量控制制度，只有將“國家實(shí)行排污總量控制制度”的原則明確寫進(jìn)法律條款中，才能具有權(quán)威性和穩(wěn)定性，并將相關(guān)單項(xiàng)法規(guī)制定提供法律依據(jù)。 2.盡快制定(污染物排放總量控制管理辦法，具體可有幾部分組成。首先，確定目標(biāo)總量控制具體方案；其次，確定總量統(tǒng)計制度；再次，確定具體污染行業(yè)總量控制目標(biāo)，還要確定總量分布機(jī)制；最后，建立總量控制追蹤體系。 3.應(yīng)確定配套的監(jiān)督管理機(jī)制，以保證總量控制指標(biāo)的全面落實(shí)。同時要注意與現(xiàn)行的環(huán)境管理法律制度相協(xié)調(diào)。充分利用現(xiàn)有的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，將總量控制與排污收費(fèi)、“三同時”等制度一起納人日常環(huán)境管理工作中，相互配套、相互促進(jìn)。 （三）盡量降低排污權(quán)的交易成本 為了降低排污權(quán)交易的成本，政府可以采取以下一些措施：建立公開的市場，增加排污權(quán)交易者的數(shù)量,使市場運(yùn)行更有效率；增加交易的透明度，為了使交易的各方能夠充分地掌握信息，每項(xiàng)計劃和交易的規(guī)則及開展的實(shí)際情況應(yīng)是公開的；建立排污權(quán)交易的中介機(jī)構(gòu)，具體業(yè)務(wù)包括提供交易信息，進(jìn)行交易的經(jīng)紀(jì)，為排污企業(yè)代理排污指標(biāo)的調(diào)整等。 （四）政府部門應(yīng)盡快建立起排污權(quán)交易的激勵機(jī)制 為了刺激排污權(quán)交易市場的活躍，政府盡快建立起排污權(quán)交易的激勵機(jī)制。例如，對積極削減排污總量并積極出售排污指標(biāo)的企業(yè)，政府應(yīng)從稅收、技術(shù)、資金等方面予以扶持，并保證在其重新需要增加排污指標(biāo)時以優(yōu)惠