推行設(shè)計(jì)—施工總承包招標(biāo)的思考.doc

推行設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)的思考從20世紀(jì)80年代的“魯布革”經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)近20年的坎坷探索，時(shí)至今日，我國(guó)工程總承包和項(xiàng)目管理招標(biāo)基本形成如下4種模式：設(shè)計(jì)施工采購(gòu)/交鑰匙總承包招標(biāo)、設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)、設(shè)計(jì)采購(gòu)總承包招標(biāo)、采購(gòu)施工總承包招標(biāo)等等。下面就設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)談?wù)剛€(gè)人的認(rèn)識(shí)。工程總承包招標(biāo)活動(dòng)是指招標(biāo)人通過(guò)招標(biāo)方式選擇從事工程總承包的企業(yè)，并與工程總承包企業(yè)簽訂合同，委托其完成工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等全部或者多項(xiàng)的建設(shè)活動(dòng)。在設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)模式中，工程總承包投標(biāo)單位的工作范圍除了全部的工程施工任務(wù)以外，還包括設(shè)計(jì)任務(wù)。設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)模式起源于歐洲，是為了解決設(shè)計(jì)與施工招標(biāo)分離的弊端而產(chǎn)生的一種新模式。其基本出發(fā)點(diǎn)是借鑒工業(yè)生產(chǎn)組織的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)生產(chǎn)過(guò)程的組織集成化，以克服由于設(shè)計(jì)與施工的分離致使投資增加，以及由于設(shè)計(jì)和施工的不協(xié)調(diào)而影響建設(shè)進(jìn)度等弊端。首先，設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)有利于投資控制，能夠降低工程造價(jià)。由于投標(biāo)者把設(shè)計(jì)和施工作為一個(gè)整體來(lái)考慮，既要滿足業(yè)主的功能要求，使設(shè)計(jì)方案具有競(jìng)爭(zhēng)性，又要保證投標(biāo)價(jià)低，因此要從設(shè)計(jì)方案著手降低工程造價(jià)，這不僅僅是讓利的問(wèn)題，而是從根源上去挖掘潛力，因此有利于降低工程造價(jià)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)證明，實(shí)行設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)模式，平均可以降低造價(jià)10%左右，另外，設(shè)計(jì)和施工總承包招標(biāo)模式通常實(shí)行總價(jià)合同(常常是可變總價(jià)合同)，在簽訂建設(shè)項(xiàng)目總承包合同時(shí)就將合同總價(jià)明確下來(lái)，可以及時(shí)明確投資目標(biāo)，使業(yè)主盡早安排資金計(jì)劃，并使項(xiàng)目總承包單位不超過(guò)計(jì)劃投資，有利于投資控制。其次，設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)能夠加快進(jìn)度，縮短工期。由于在方案設(shè)計(jì)階段就可以根據(jù)建筑施工企業(yè)的施工經(jīng)驗(yàn)、所擁有的施工機(jī)械、熟練工人和技術(shù)人員等情況考慮結(jié)構(gòu)形式和施工方法，與采用常規(guī)發(fā)包模式相比，可以使建設(shè)項(xiàng)目提前竣工。然而，設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)能否順利實(shí)施，并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題必須明確。1 明確設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)的范圍建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)人可以從方案設(shè)計(jì)階段就開(kāi)始工程總承包招標(biāo)，也可以從初步設(shè)計(jì)階段、技術(shù)設(shè)計(jì)階段或者施工圖設(shè)計(jì)階段開(kāi)始總承包招標(biāo)。但是，當(dāng)施工圖設(shè)計(jì)完成以后再進(jìn)行總承包招標(biāo)，就變成施工總承包招標(biāo)的模式了(圖1)。那么設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)究竟應(yīng)從哪個(gè)階段開(kāi)始呢?一般來(lái)說(shuō)，在以大型裝置或工藝過(guò)程為主要核心技術(shù)的工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，如大型石化、化工、橡膠、冶金、制藥、能源等建設(shè)項(xiàng)目，工藝設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、采購(gòu)與安裝成為建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中的核心，而工藝設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、采購(gòu)與安裝又與整個(gè)工藝的設(shè)計(jì)緊密相關(guān)，在這些類(lèi)型項(xiàng)目的建設(shè)中，對(duì)承包商的經(jīng)驗(yàn)與專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)具有很強(qiáng)的依賴性，從方案設(shè)計(jì)階段開(kāi)始總承包招標(biāo)更能體現(xiàn)工程總承包招標(biāo)“建設(shè)生產(chǎn)過(guò)程的組織集成化”的優(yōu)點(diǎn)。這類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目總承包招標(biāo)模式又稱為設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工總承包(EPC，即Engineering，Procurement，Construction)招標(biāo)。在以房屋建筑為主的民用建設(shè)項(xiàng)目的總承包招標(biāo)也稱為設(shè)計(jì)和施工總承包(D+B，即Design-Build)招標(biāo)，設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)開(kāi)始的時(shí)間應(yīng)分別對(duì)待。對(duì)一些簡(jiǎn)單、重復(fù)的項(xiàng)目，例如住宅、停車(chē)場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、廠房、學(xué)校等很平常的項(xiàng)目，從方案設(shè)計(jì)階段開(kāi)始實(shí)行總承包招標(biāo)，比較容易取得成功，這樣可以培育扶持一批沒(méi)有總承包經(jīng)驗(yàn)的公司，從易到難，循序漸進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)，加快進(jìn)入總承包市場(chǎng)的速度。但是，有些大型、高層公共建筑物，除了滿足建筑物、構(gòu)筑物的空間劃分、功能布置和各部分之間的聯(lián)系外，還需進(jìn)行很專(zhuān)業(yè)的外觀設(shè)計(jì)和審美與藝術(shù)的處理。這種建筑物的方案設(shè)計(jì)要求很高，為了避免誰(shuí)贏得方案設(shè)計(jì)的第一棒，誰(shuí)就贏得和占有工程總承包市場(chǎng)的局面，宜將方案設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)分離，方案設(shè)計(jì)單獨(dú)招標(biāo)，然后從施工圖設(shè)計(jì)階段開(kāi)始進(jìn)入工程總承包招標(biāo)程序。把施工圖設(shè)計(jì)推向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，使企業(yè)自身的先進(jìn)施工技術(shù)方案進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，為總承包商優(yōu)化施工技術(shù)方案提供空間，這既與國(guó)際慣例接軌，也培育扶持了國(guó)內(nèi)建筑工程總承包企業(yè)的發(fā)展。2 明確設(shè)計(jì)施工總承包投標(biāo)企業(yè)的能力國(guó)外，承擔(dān)設(shè)計(jì)和施工總承包的組織機(jī)構(gòu)一般有兩種形式，一種是永久組織，即永久性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體;一種是臨時(shí)性的組織，即針對(duì)一個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目，由若干個(gè)設(shè)計(jì)單位和施工單位組成的臨時(shí)性組織。永久組織又分為兩類(lèi)，一類(lèi)是擁有設(shè)計(jì)和施工力量，可以專(zhuān)門(mén)承包某一類(lèi)型或某一體系的建設(shè)項(xiàng)目，如國(guó)際和國(guó)內(nèi)針對(duì)化工、冶金、能源等建設(shè)項(xiàng)目而進(jìn)行包括設(shè)計(jì)、設(shè)備供應(yīng)、施工安裝等全套服務(wù)或承包的項(xiàng)目總承包公司，在工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中比較多見(jiàn);另一類(lèi)是只有管理人員，只進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目總承包管理。臨時(shí)組織又可以分為以設(shè)計(jì)為主體和以施工為主體兩種形式，國(guó)外主要是以施工為主體，因?yàn)槭┕て髽I(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力和控制項(xiàng)目的能力比設(shè)計(jì)單位強(qiáng)(圖2)。在民用項(xiàng)目的建設(shè)中，項(xiàng)目總承包單位大多是臨時(shí)性組織，很少有永久形式的項(xiàng)目總承包公司，比如，擅長(zhǎng)大跨度鋼結(jié)構(gòu)施工和吊裝的施工單位與擅長(zhǎng)體育館設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)單位結(jié)合，對(duì)體育館建設(shè)項(xiàng)目的總承包招標(biāo)進(jìn)行投標(biāo)，中標(biāo)可能性就很大，而對(duì)住宅工程建設(shè)項(xiàng)目的總承包招標(biāo)進(jìn)行投標(biāo)，中標(biāo)可能性就相對(duì)較小。這種形式在實(shí)際操作中，往往有以下兩種可能的模式，一是施工單位承接建設(shè)項(xiàng)目總承包的任務(wù)，而設(shè)計(jì)單位受施工單位的委托承擔(dān)其中的設(shè)計(jì)任務(wù)，即設(shè)計(jì)單位作為分包;二是由設(shè)計(jì)單位承接建設(shè)項(xiàng)目總承包的任務(wù)，而施工單位作為其分包承擔(dān)其中的施工任務(wù)。在建設(shè)項(xiàng)目總承包內(nèi)部關(guān)系的處理上，一般做法是在設(shè)計(jì)階段由設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)，在投標(biāo)和施工階段由施工單位負(fù)責(zé)，而整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)由施工單位承擔(dān)，設(shè)計(jì)單位只對(duì)其設(shè)計(jì)成果負(fù)責(zé)。如果不中標(biāo)，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主會(huì)給予投標(biāo)者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其分配原則一般是設(shè)計(jì)單位得到70%80%，而施工單位則得到20%30%。如果中標(biāo)，設(shè)計(jì)單位除了可以得到設(shè)計(jì)費(fèi)外，還可以參與項(xiàng)目利潤(rùn)的分配，一般可以得到利潤(rùn)的15%左右。在國(guó)內(nèi)，從總體上來(lái)說(shuō)，缺少一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、資本雄厚、人才聚集、科技領(lǐng)先、管理過(guò)硬的工程總承包企業(yè)，總承包企業(yè)的項(xiàng)目管理理念、方法、手段、組織模式、人才結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)不能滿足工程總承包的要求。在我國(guó)單獨(dú)的設(shè)計(jì)、施工企業(yè)的規(guī)模都很大，其專(zhuān)業(yè)能力也很強(qiáng)，在施工總承包和設(shè)計(jì)總承包方面都有特色，但在設(shè)計(jì)與施工總承包方面的核心競(jìng)爭(zhēng)力都不強(qiáng)，并且由于工程監(jiān)理、咨詢、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)資質(zhì)條塊分割，各自管理，建筑市場(chǎng)存在比較嚴(yán)格的政策性壁壘，承包企業(yè)按照工程專(zhuān)業(yè)類(lèi)別隸屬于不同的行政主管部門(mén)，各部門(mén)政令又不統(tǒng)一，分開(kāi)進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入。設(shè)計(jì)、施工單位之間在工程總承包項(xiàng)目中聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合也往往難以實(shí)現(xiàn)。大多設(shè)計(jì)、施工企業(yè)科技創(chuàng)新機(jī)制不健全，技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用能力不足，沒(méi)有建立技術(shù)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，普遍缺乏國(guó)際先進(jìn)水平的工藝技術(shù)和工程技術(shù)，具有獨(dú)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專(zhuān)利技術(shù)和專(zhuān)有技術(shù)較少。并且，許多項(xiàng)目要求承包商參與融資、前期投入、帶資承包。這需要總承包企業(yè)具備很強(qiáng)的融資能力，而目前，我國(guó)銀行對(duì)工程承包企業(yè)的信貸額度較低，國(guó)家控制外匯信貸規(guī)模，貸款審核時(shí)間長(zhǎng)、審批程序復(fù)雜，在國(guó)際工程中，我國(guó)承包企業(yè)曾為此喪失了許多承包商機(jī)。關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，“大型設(shè)計(jì)、施工企業(yè)要通過(guò)兼并重組等多種形式，拓展企業(yè)功能，完善項(xiàng)目管理體制，發(fā)展成為具有設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理、試車(chē)考核等工程建設(shè)全過(guò)程服務(wù)能力的綜合工程公司”。有條件的大型施工、設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)積極抓住這一機(jī)遇，切實(shí)按照意見(jiàn)的要求，拓展自身的功能，積極探索企業(yè)間總承包聯(lián)合體投標(biāo)的方式，應(yīng)對(duì)規(guī)模浩大、技術(shù)復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)殘酷的工程，開(kāi)拓服務(wù)領(lǐng)域，超越承擔(dān)施工階段的任務(wù)。3 明確工程總承包的招標(biāo)、投標(biāo)和評(píng)標(biāo)的配套法律、法規(guī)在施工總承包模式中，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主對(duì)工程的檢查和驗(yàn)收都以圖紙和合同為依據(jù)，但在設(shè)計(jì)和施工總承包模式中，承包方既要進(jìn)行設(shè)計(jì)，又要進(jìn)行施工，如果通過(guò)招標(biāo)選擇項(xiàng)目總承包單位，根據(jù)什么招標(biāo)、評(píng)標(biāo)呢?理論上，施工承包的招標(biāo)通常是以圖紙和分部分項(xiàng)工程說(shuō)明以及工程量清單為依據(jù)，這種招標(biāo)稱為構(gòu)造招標(biāo)，而進(jìn)行設(shè)計(jì)與施工總承包招標(biāo)時(shí)，可能還沒(méi)有一張圖紙，這時(shí)的招標(biāo)必須要有功能描述書(shū)以及有關(guān)的要求和條件說(shuō)明，這種招標(biāo)叫做功能招標(biāo)，功能描述書(shū)以及有關(guān)的要求和條件說(shuō)明是否清楚、明確和具體，是招標(biāo)能否成功和建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)人提供的功能描述書(shū)以及有關(guān)的要求和條件說(shuō)明進(jìn)行投標(biāo)，編制設(shè)計(jì)建議書(shū)和設(shè)計(jì)文件，并根據(jù)其設(shè)計(jì)進(jìn)行工程報(bào)價(jià)。設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)的評(píng)標(biāo)一般是采用綜合評(píng)估法進(jìn)行，以設(shè)計(jì)方案、施工組織設(shè)計(jì)和投標(biāo)報(bào)價(jià)等為主要評(píng)標(biāo)因素，分3個(gè)階段進(jìn)行，首先是對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行審查，審查設(shè)計(jì)是否滿足業(yè)主的功能描述書(shū)以及有關(guān)的要求和條件說(shuō)明;其次對(duì)施工組織設(shè)計(jì)的可行性進(jìn)行審查，審查技術(shù)文件與設(shè)計(jì)文件實(shí)際情況是否相符，是否違反強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，按照投標(biāo)人技術(shù)文件的措施和方法進(jìn)入施工后是否會(huì)出現(xiàn)質(zhì)量或安全事故等，最后對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行審查，如果設(shè)計(jì)審查和可行性審查通不過(guò)，就沒(méi)有資格進(jìn)入下一階段的審查，就是說(shuō)，價(jià)格再便宜也不可能中標(biāo)。一般情況下，業(yè)主將在符合要求的設(shè)計(jì)方案中，選擇具有可行性的施工組織設(shè)計(jì)并且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)單位作為中標(biāo)單位。運(yùn)用這種綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)標(biāo)，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出了很高的要求，設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)囊括設(shè)計(jì)評(píng)審專(zhuān)家和施工評(píng)審專(zhuān)家。在實(shí)際操作中，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家建設(shè)行政主管部門(mén)就在許多文件中提倡工程總承包，建筑法提到“提倡對(duì)建筑工程實(shí)行工程總承包”，但是對(duì)如何開(kāi)展總承包并沒(méi)有配套法規(guī)文件。建設(shè)部頒布的建市200330號(hào)文關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)廣大企業(yè)推進(jìn)工程總承包和項(xiàng)目管理起到非常重要的促進(jìn)作用，但仍然存在法律效力和實(shí)際推進(jìn)力度不夠的問(wèn)題,工程總承包招標(biāo)活動(dòng)操作性不強(qiáng)。在招標(biāo)投標(biāo)法和工程招投標(biāo)管理辦法中，對(duì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等分別招標(biāo)投標(biāo)都作了詳細(xì)規(guī)定，而對(duì)工程總承包招標(biāo)投標(biāo)的明確詳細(xì)的規(guī)定還處于征求意見(jiàn)稿的狀態(tài)，沒(méi)有正式出爐，總承包的招標(biāo)文件范本和合同范本也沒(méi)有配套。這在較大程度上影響了我國(guó)工程總承包招投標(biāo)市場(chǎng)的培育和發(fā)展。由上述可見(jiàn)，在我國(guó)推行工程總承包招標(biāo)需要解決如下幾個(gè)問(wèn)題：首先要修訂充實(shí)完善現(xiàn)行的法律法規(guī)，增加有關(guān)工程總承包條款，盡快出臺(tái)嚴(yán)密的、符合國(guó)際慣例的工程總承包管理辦法、工程總承包合同文本、工程總承包招投標(biāo)等規(guī)章制度，用法律形式明確工程總承包招投標(biāo)模式，特別要加強(qiáng)對(duì)業(yè)主肢解建設(shè)工程進(jìn)行明確的規(guī)范。凡符合工程總承包招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目，要求業(yè)主一律不得平行發(fā)包或化整為零，否則視為違規(guī)。其次，解決工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，要結(jié)合貫徹實(shí)施行政許可法，修訂和完善現(xiàn)有企業(yè)資質(zhì)管理等有關(guān)規(guī)定，特別是要圍繞工程總承包企業(yè)的資質(zhì)轉(zhuǎn)換這個(gè)核心，著重解決好3個(gè)調(diào)整：(1)通過(guò)改造和重組，調(diào)整勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，建立以核心層(龍頭企業(yè))為主的集團(tuán)型企業(yè)的方式和途徑;(2)通過(guò)資質(zhì)轉(zhuǎn)換，充實(shí)專(zhuān)業(yè)科技人員，調(diào)整企業(yè)智力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)科研、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)一體化能力的方式和途徑;(3)通過(guò)增設(shè)相應(yīng)資質(zhì)，調(diào)整企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)與跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的方式和途徑，從而建立起企業(yè)集團(tuán)化、管理集約化、經(jīng)營(yíng)綜合化、產(chǎn)業(yè)國(guó)際化的體制。第三，政府部門(mén)要積極為培育工程總承包招投標(biāo)市場(chǎng)，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。首先，應(yīng)從法律上允許承包商融資、投資承包工程，從而為實(shí)施工程總承包創(chuàng)造條件。并針對(duì)墊資帶資工程，以法律的形式明確最低利息和償還期限，形成一種有利于承包商開(kāi)展融資的市場(chǎng)環(huán)境，降低承包商的資金風(fēng)險(xiǎn)。其次，要積極推動(dòng)金融部門(mén)完善金融服務(wù)的產(chǎn)品和程序，建立適合國(guó)際市場(chǎng)的融資渠道和國(guó)際工程承包市場(chǎng)所通行的項(xiàng)目融資方式，滿足企業(yè)開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的需要;積極推動(dòng)工程總承包企業(yè)與國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的合作，擴(kuò)大企業(yè)的融資渠道;積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)銀行、信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，盡快建立和完善我國(guó)企業(yè)海外投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，進(jìn)一步完善工程信用擔(dān)保制度，為我國(guó)企業(yè)推進(jìn)