也談電力體制改革問題.doc

也談電力體制改革問題 新中國成立以來，我國的電力工業(yè)有了巨大發(fā)展，目前全國的裝機(jī)容量及年發(fā)電量均已躍居世界第二位。充足廉價(jià)的電力供應(yīng)，保證了國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這是有目共睹的成就。 建國后的前年，電力是中央政府壟斷經(jīng)營的行業(yè)。改革開放以來，其弊端不斷凸現(xiàn)，電力體制的改革已成為當(dāng)務(wù)之急。近年來，電力改革在摸索中前進(jìn)，從調(diào)動(dòng)地方積極性、集資辦電起步，逐步走向政企分開，國家管電網(wǎng)、大家辦電廠，打破壟斷、競價(jià)上網(wǎng)等等。但一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)輿論認(rèn)為必須采取更有力的措施，仿效西方國家的做法，將電力行業(yè)解體，充分引入競爭機(jī)制，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事等等，認(rèn)為這樣做才能解決問題。電力行業(yè)是國家最基本的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力改革的成敗影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革成果。電力改革中，政企分開，引入競爭機(jī)制的方向無疑是正確的。但結(jié)合電力工業(yè)的特殊情況和我國具體國情，應(yīng)該怎么做，做到哪一步，是個(gè)重大問題。尤其是我國能源和電力工業(yè)存在一些嚴(yán)重的深層次問題，措施失當(dāng)，就會(huì)使這種問題更加嚴(yán)重。電力行業(yè)怎樣實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)電力雖然是一種商品，電力企業(yè)也是企業(yè)，但具有不同于其他工業(yè)、企業(yè)的一些特點(diǎn)。電力工業(yè)的某些環(huán)節(jié)具有天然的壟斷性。不僅與一般的制造、采掘業(yè)不同，也有別于鐵道、電信等較具有壟斷性的行業(yè)。在目前的科技水平下，電力不能大規(guī)模、長期和經(jīng)濟(jì)地存儲(chǔ)，因此，其生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)必須同時(shí)完成。電力是工農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，是人民生活水平提高的重要?biāo)志，電力并不是最終產(chǎn)品，它的效益呈現(xiàn)在下游，所以電力具有重大的基礎(chǔ)和公益性質(zhì)。對(duì)于這樣的行業(yè)，政府必須加以控制、管理。電力行業(yè)的這些特點(diǎn)決定了它不能完全按市場規(guī)律辦事，搞全面競爭，而須在國家宏觀規(guī)劃導(dǎo)向下適當(dāng)引入競爭機(jī)制。如果違背客觀規(guī)律，會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果。具體分析可知：電力行業(yè)是由發(fā)電企業(yè)、輸電網(wǎng)和終端配售系統(tǒng)三部分組成。其中作為主心骨的電網(wǎng)系統(tǒng)具有天然的壟斷性。不能設(shè)想在同一地區(qū)設(shè)置并形成幾個(gè)電網(wǎng)來開展競爭。否則，只會(huì)造成電網(wǎng)的重復(fù)建設(shè)、資源的浪費(fèi)和產(chǎn)生其他惡果，任何國家都沒有這么做。既然電網(wǎng)是壟斷的，在配電銷售一側(cè)的變動(dòng)余地和效果也極有限，不宜在同一范圍內(nèi)設(shè)立很多銷售點(diǎn)，實(shí)行競爭。輸配電的壟斷或準(zhǔn)壟斷的經(jīng)營，確實(shí)會(huì)產(chǎn)生一些弊端，例如服務(wù)質(zhì)量差、不合理收費(fèi)等等。這些弊端可以通過加強(qiáng)法治和監(jiān)督來解決，不見得非在銷售端搞競爭經(jīng)營不可。一家供電公司可以勝任的事，分成幾家來經(jīng)營，增人增機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)上是不合算的。當(dāng)然可以采取一些靈活辦法，打破銷售一家獨(dú)統(tǒng)的局面，例如鼓勵(lì)大用戶與發(fā)電廠直接掛鉤，簽訂供用電合同，但這并沒有從本質(zhì)上改變配售電的壟斷經(jīng)營局面。究竟配電銷售側(cè)要不要多家經(jīng)營，進(jìn)行競爭，還有待深入探究進(jìn)行試點(diǎn)，比較利弊得失后才能確定。發(fā)電側(cè)是可以引入競爭機(jī)制的領(lǐng)域。多家辦電、競價(jià)上網(wǎng)，作為改革方向無疑是正確的。但電網(wǎng)是否可以像在農(nóng)貿(mào)市場上采購副食品一樣，揀最便宜的電來上網(wǎng)呢?當(dāng)然不是如此。所謂競價(jià)上網(wǎng)到底怎么進(jìn)行，現(xiàn)在還不很明確。有種設(shè)想：將電廠全部與電網(wǎng)分開，在全國組成若干個(gè)獨(dú)立的發(fā)電公司，電網(wǎng)將預(yù)測的每天需采購的電量事前公布顯示，由各發(fā)電公司報(bào)價(jià)，然后在每一時(shí)段按報(bào)價(jià)高低循序選購，由此確定綜合電價(jià)，這樣就可以通過競爭得到最低的綜合上網(wǎng)電價(jià)。這種提法表面上看符合競爭擇優(yōu)原則，實(shí)際上電力供需問題非常復(fù)雜，這種簡單操作法是做不到公平合理的。中國現(xiàn)有電廠的性質(zhì)十分復(fù)雜，有些是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建成的老廠，電力生產(chǎn)只需支付一些成本；有些電廠則是撥改貸建成的；而一些新的大廠則是依靠銀行貸款和部分資本金建設(shè)，貸款比例和利息有很大不同；有的利用外資，更有沉重的償還本息的負(fù)擔(dān)；一些大型水電廠其造價(jià)更遠(yuǎn)高于火電廠。在公平競爭、低價(jià)上網(wǎng)的市場機(jī)制中，這些代表先進(jìn)生產(chǎn)力的大廠、大機(jī)組和大水電廠（至少在還貸期內(nèi)）怎么競爭得過小廠、老廠呢?只能無例外地被排到最后!我們擔(dān)心這種競爭只能助長那些效率低、污染大的小廠、老廠多發(fā)電起不到優(yōu)化資源配置和利用的作用。電力負(fù)荷在一年內(nèi)乃至一日內(nèi)都有巨大變化，各種電廠（水、火、核）的運(yùn)行性質(zhì)又極不相同。由于電力工業(yè)要求發(fā)、輸、供、用一次完成，年調(diào)節(jié)、月調(diào)節(jié)、周調(diào)節(jié)乃至每日的瞬時(shí)調(diào)峰都是保證電力質(zhì)量和安全的重要環(huán)節(jié)，這必須在整個(gè)電網(wǎng)中統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)優(yōu)化，才能使各電廠都各得其所，發(fā)揮最佳效益。電網(wǎng)絕非單純的一端收購一端銷售，僅起過網(wǎng)服務(wù)作用。競價(jià)上網(wǎng)起不了統(tǒng)籌調(diào)度作用。相反，從水電廠建設(shè)來看，強(qiáng)調(diào)競價(jià)上網(wǎng)，必然是修建徑流式電廠或無較大調(diào)節(jié)性能的水電廠最上算。因?yàn)樗鼈兗瓤梢越档屯顿Y，又可以利用汛期發(fā)廉價(jià)電能競價(jià)上網(wǎng)，到枯水期則擔(dān)任調(diào)峰，甚至放假休整。電網(wǎng)又如何應(yīng)付這種局面呢?為了保證高質(zhì)、安全地供電，電網(wǎng)必須隨時(shí)調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)相，特別在發(fā)生意外時(shí)，更要緊急啟動(dòng)備用機(jī)組，以免電網(wǎng)瓦解。這些機(jī)組利用小時(shí)數(shù)很低，發(fā)電量很少，尤其是緊急備用機(jī)組需長期處于待命狀態(tài)，所有這些都不適用常規(guī)的市場機(jī)制、競價(jià)上網(wǎng)的方式來解決，而它們卻對(duì)保證供電的質(zhì)量和安全有決定性作用。由此可知，不宜將電廠全部與電網(wǎng)脫鉤，電網(wǎng)不能出于卸包袱的心理甩開電廠。對(duì)于電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱的中國來講，這點(diǎn)尤其重要。有的同志認(rèn)為，只要把現(xiàn)有電廠劃分為幾個(gè)大致相等的發(fā)電公司，就可解決問題。如果這些獨(dú)立發(fā)電公司是以地區(qū)為準(zhǔn)組建的（如東北發(fā)電公司、華北發(fā)電公司），則在該區(qū)內(nèi)它仍是壟斷性的。如果這些發(fā)電公司所屬電廠大、中、小、新、老都有，分散在全國各地，又如何進(jìn)行有效的管理呢?目前全國大小電廠產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜，又如何選配到一個(gè)公司中去呢?現(xiàn)在已有的一些獨(dú)立發(fā)電公司，多為流域性的水電公司，如二灘公司、三峽公司，要充分吸納其電能，發(fā)揮最佳作用，還有賴于國家協(xié)調(diào)和電網(wǎng)調(diào)度配合，也不是用市場競爭能解決的。我們的看法是：電網(wǎng)必須壟斷經(jīng)營，銷售端也未必非多家競爭不可。即使在發(fā)電端建立和實(shí)行電力市場和競價(jià)上網(wǎng)機(jī)制也只是一個(gè)原則，絕不是像農(nóng)貿(mào)市場那樣自由開價(jià)，擇低選購，而必須在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以全國、全網(wǎng)、全民的長遠(yuǎn)利益為準(zhǔn)，深入研究情況、分析矛盾、制定相應(yīng)的政策與措施，建立嚴(yán)格的法規(guī)與守則并切實(shí)執(zhí)行，才能保證電網(wǎng)的優(yōu)質(zhì)安全運(yùn)行，為國家發(fā)展和人民生活水平的提高帶來最大的效益。在電力市場的建立和調(diào)控上，政府的政策、行為起著十分重要的導(dǎo)向作用。放棄這些職能，聽任市場自流，是不負(fù)責(zé)任的。衡量電力體制改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)上面所講的是電力行業(yè)的普遍性問題，還要考慮中國的國情和特點(diǎn)，即中國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義大國，其電力工業(yè)有特殊的情況和迫切的要求，這和發(fā)達(dá)的西方國家或發(fā)展中的小國都不同。盡管在過去的年中，中國的電力工業(yè)取得了舉世矚目的進(jìn)展，但電力供應(yīng)水平仍十分低下。人均裝機(jī)不過略多于千瓦，人均用電不足千瓦時(shí)/年，只為發(fā)達(dá)國家的十分之一甚至幾十分之一。中國要在今后三五十年中實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)，電力必須有更大更高速的發(fā)展，全國裝機(jī)至少應(yīng)達(dá)到億千瓦。加上必需的更新?lián)Q代，每年新增容量應(yīng)達(dá)到萬萬千瓦，這樣巨大、緊迫的建設(shè)要求是其他國家少有的，要完成這一任務(wù)，是十分困難、十分艱巨的。中國幅員遼闊，各地區(qū)的資源蘊(yùn)藏量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有巨大差異，必須全國統(tǒng)盤考慮，合理配置資源，長距離輸送電力，才能最優(yōu)地解決問題。中國的能源資源有限，石油、天然氣尤其匱乏，不宜用來發(fā)電；水能集中在西南，開發(fā)條件艱苦而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)又較落后；煤的資源集中在北方，要進(jìn)一步利用煤為動(dòng)力源，必須解決好污染與運(yùn)輸問題。這些問題也都只能在國家層次上來解決。中國的科技水平總體較低，電力工業(yè)也不例外，需要全力發(fā)展科技來改造電力行業(yè)，而目前對(duì)科技的重視與投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，可以說，缺乏后勁，亟待改進(jìn)。由于歷史原因，中國現(xiàn)在的電力體制還是諸侯經(jīng)濟(jì)模式，許多地方實(shí)行的不是法治而是人治，也亟待改變。上面這些情況構(gòu)成影響中國電力健康、快速發(fā)展的深層次問題。如果因循守舊或掉以輕心，就有陷入惡性循環(huán)的危險(xiǎn)。所謂惡性循環(huán)是指：由于電力供應(yīng)水平、科技水平和效率的低下，使電力無論在規(guī)模上和價(jià)格上都不能滿足國民經(jīng)濟(jì)和人民生活水平提高的要求，制約了國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力的增長，使國家不能以更多的資金投入到電力結(jié)構(gòu)的改造、科技的進(jìn)步、環(huán)境的保護(hù)、清潔再生能源的開發(fā)等重要環(huán)節(jié)上來，以解決一些深層次問題，而只能應(yīng)付一些燃眉之急的要求，搞一些短期行為，追求一些眼前效益，最后就更加劇了電力工業(yè)的困難與問題，這就形成了惡性循環(huán)。中國電力工業(yè)改革的目的，是要解決上述問題，力求步入良性循環(huán)軌道。分析現(xiàn)在提出的各種改革方案，似乎都致力于探討政企分開、打破壟斷、競價(jià)上網(wǎng)一類問題上，這些無疑是正確和應(yīng)該進(jìn)行的，但這些顯然都不是改革的目的。我們建議在研究和確定改革方案時(shí)，要與我們的最終目的聯(lián)系起來考慮。改革的方案應(yīng)有助于電力工業(yè)邁上良性循環(huán)發(fā)展道路，如果對(duì)之有不利影響，一定要重視解決。我認(rèn)為，中國電力改革的成敗應(yīng)該以下列條件為考核標(biāo)準(zhǔn)：電力改革應(yīng)能促進(jìn)電力工業(yè)的發(fā)展，做到電力先行，促使每年有萬萬千瓦新容量投產(chǎn)，充分滿足市場需要，改善投資環(huán)境、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)。反之，就根本談不上什么打破壟斷和開展競爭。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，處理不當(dāng)，出現(xiàn)電力短缺的現(xiàn)象是很有可能的。同樣，由于中國電力建設(shè)的任務(wù)十分繁重，現(xiàn)有的規(guī)劃、勘測、設(shè)計(jì)、施工、制造安裝的力量都是寶貴的財(cái)富，并不是什么副業(yè)和包袱。電力改革應(yīng)能促進(jìn)電力結(jié)構(gòu)的改善，使其趨向合理和優(yōu)化，而不是相反。在全國范圍內(nèi)要實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，這包括水、火、核的合理配置、促進(jìn)西電東送、淘汰落后的機(jī)組、開發(fā)新能源、加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)等等，絕不能導(dǎo)向?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益而搞短期行為。電力改革應(yīng)能大大減輕環(huán)境污染，做到可持續(xù)發(fā)展。我國的工業(yè)化遠(yuǎn)未完成，而環(huán)境污染已到了很嚴(yán)重的程度，其中燃煤發(fā)電是一大污染源。今后電力還要大力發(fā)展，煤炭仍為主要燃料。電力改革必須能減輕環(huán)境污染，為子孫留下一片干凈的土地與天空，也為世界環(huán)保作出貢獻(xiàn)。電力改革應(yīng)能大力促進(jìn)電力科技的發(fā)展，大力增加科技投入，依靠高科技和技術(shù)創(chuàng)新，從根本上改變我國電力科技落后的面貌，解決電力發(fā)展中存在的矛盾與困難。如果只熱衷于將電力體制分割解體，而將科技開發(fā)-特別是有前瞻性、公益性的研究視為包袱予以卸除的做法，將犯下歷史性的錯(cuò)誤。電力改革應(yīng)有助于打破地區(qū)壟斷和諸侯經(jīng)濟(jì)，有助于廢止人治，建立法治，有助于層次簡化、管理高效和取得電價(jià)下降的成果。應(yīng)該通過改革實(shí)現(xiàn)全國一盤棋，大大簡化機(jī)構(gòu)，提高效率，降低電價(jià)，給用戶以實(shí)惠。如果改來改去，層次更多，關(guān)系更復(fù)雜，辦事更困難，官員領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量更增，電價(jià)不降只漲，則不論改革的道