論土地政策參與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的創(chuàng)新.doc

論土地政策參與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的創(chuàng)新陳伯庚提要：土地市場是宏觀調(diào)控的對象，而土地政策又是宏觀調(diào)控的手段。土地政策參與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，是頗具中國特色的創(chuàng)新。本文分為三大部分，其要點是：（一）土地政策參與宏觀調(diào)控的意義在于，有利于控制房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和速度，有利于調(diào)整供求結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定房價，促進(jìn)節(jié)約集約高效利用土地。其獨特優(yōu)勢是，政府可以國有土地所有權(quán)代表和行政機(jī)構(gòu)雙重身份，綜合運用多種調(diào)控手段，實現(xiàn)較好調(diào)控效應(yīng)。（二）土地政策參與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控已取得初步成果，主要問題是：土地資源的利用率低，浪費嚴(yán)重；地方政府過于依賴“土地財政”，土地供求失衡，違法違規(guī)用地嚴(yán)重。其成因在于土地市場調(diào)控體制機(jī)制不健全，執(zhí)行不力，影響調(diào)控效果。（三）強(qiáng)化土地政策調(diào)控作用的建議是，堅持節(jié)約集約高效利用土地的指導(dǎo)思想，完善土地資源配置的體制機(jī)制，建立土地政策體系，健全土地法制建設(shè)，加強(qiáng)對政府行使土地職能的監(jiān)督管理。本文的新意是從調(diào)控手段創(chuàng)新的角度論證土地政策。土地是人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，也是宏觀調(diào)控的重要手段，運用土地政策參與宏觀調(diào)控是中國宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的重大創(chuàng)新。由于房地產(chǎn)與土地密不可分，土地政策在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中的作用顯得更為突出。本文在探索土地政策參與宏觀調(diào)控理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，揭示當(dāng)前存在的一些缺陷與不足，分析其成因，提出改進(jìn)的措施和建議，以期對強(qiáng)化土地政策的調(diào)控作用，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展有所裨益。一、土地政策參與宏觀調(diào)控的意義和獨特優(yōu)勢土地政策參與宏觀調(diào)控，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的進(jìn)一步豐富和完善，開創(chuàng)了一種新穎的調(diào)控方式，對于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供給和需求的平衡、供給結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、房價的基本穩(wěn)定和整個調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，具有多方面的意義和作用。其一，有利于控制房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和速度，促進(jìn)供給和需求平衡。房地產(chǎn)是土地和房屋建筑物的統(tǒng)一體。土地作為建筑地塊是房地產(chǎn)的物質(zhì)載體，各種房地產(chǎn)產(chǎn)品都必須負(fù)載于土地之上。土地是房地產(chǎn)開發(fā)活動最基礎(chǔ)性的物質(zhì)資源和條件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。任何房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)都離不開土地，以致可以說掌控了土地，也就從源頭上控制了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的總規(guī)模和發(fā)展速度。當(dāng)房地產(chǎn)供不應(yīng)求的時候，便增加土地供給，擴(kuò)大房地產(chǎn)開發(fā)投資，增加房地產(chǎn)產(chǎn)品供給；反之，當(dāng)房地產(chǎn)供過于求的時候，便減少土地供給，收縮房地產(chǎn)開發(fā)投資，減少房地產(chǎn)產(chǎn)品供給，由此通過土地閘門松緊來調(diào)控房地產(chǎn)供求關(guān)系，實現(xiàn)總量平衡。例如，19921994年出現(xiàn)的第一次加強(qiáng)宏觀調(diào)控，就是針對土地出讓過度引起的。當(dāng)時，在市場經(jīng)濟(jì)改革初期，土地批租市場急劇擴(kuò)張，19921994年上海全市土地批租出讓地塊增至1082幅，出讓面積達(dá)8926.98萬平方米，為前三年（19881991）的6倍多，由此出現(xiàn)了市場滯銷，商品房大量空置等問題。而這次調(diào)控的重點也是從收緊土地閘門開始的，1996年上海土地出讓面積降為898.29萬平方米，到90年代末才逐步調(diào)整過來。其二，有利于控制房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)，使之與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)基本合理。結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一，從房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來說，其供給結(jié)構(gòu)必須與市場需求結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。一是生產(chǎn)用房與消費用房，包括廠房、商鋪、辦公樓、居民住宅、文化教育及娛樂設(shè)施等各類用房，要符合市場需求的比例，一般來說，住宅建設(shè)應(yīng)占主體地位。二是住宅的供給結(jié)構(gòu)又必須與市場需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，根據(jù)居民收入結(jié)構(gòu)，合理安排高檔房、中檔房、中低檔房建設(shè)，以滿足不同層次的需求。須知市場供給本身有一定的盲目性，房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)建設(shè)哪種房地產(chǎn)主要服從于贏利目標(biāo)，常會發(fā)生脫離市場需求的傾向，從而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡。因此，政府通過土地出讓的結(jié)構(gòu)性規(guī)定，以及土地利用規(guī)劃，確定土地的用途和容積率，促使開發(fā)商按市場需求的一定比例要求，開發(fā)建設(shè)某類房地產(chǎn)。例如，在近幾年的宏觀調(diào)控中，規(guī)定開發(fā)建設(shè)住房的套型結(jié)構(gòu)中，90平方米以下的必須占70%。又如，為加強(qiáng)住房保障，近期政府出讓的土地中規(guī)定80%必須用于保障性住房建設(shè)等。其三，有利于調(diào)控房價，保持住房價格的基本穩(wěn)定。人所共知，土地使用權(quán)購置費用是房屋成本的主要構(gòu)成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高達(dá)60%。政府作為國有土地所有權(quán)的行使者，可以運用底價和招標(biāo)拍賣的評標(biāo)價等手段，最終決定土地使用權(quán)出讓價格，通過影響土地成本費用影響和引導(dǎo)房價。同時，政府還可以運用土地儲備政策，通過土地供應(yīng)量的多寡，調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，控制土地使用權(quán)出讓價格，從而影響房價。在必要時，為滿足低收入者住房需求，也可以減收或免收土地使用權(quán)出讓費用，確定保障性住房價格，如經(jīng)濟(jì)適用房免收土地費用和稅費等，房價一般比商品房便宜30%40%。其四，有利于節(jié)約、集約和高效利用土地，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)是消耗資源特別是土地資源最多的行業(yè)，中國的國情是人多地少，現(xiàn)有土地既要承載13億人口的吃飯問題，又要確保住有所居，還要滿足城市建設(shè)、道路交通等建設(shè)用地，土地使用十分緊張。因此在房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)過程中，既要防止浪費，又要留有余地，為子孫后代造福。政府利用土地政策和價格機(jī)制，推動節(jié)約集約高效利用土地，合理地均衡地供應(yīng)土地，便可以促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。土地政策參與宏觀調(diào)控有其獨特的優(yōu)勢，一是城市土地屬于國家所有，由政府代行所有權(quán)職能，政府可以利用其壟斷所有權(quán)的地位，掌控土地一級市場，把握土地投入市場的節(jié)奏和總量，平衡土地供求；二是政府可以根據(jù)市場需求變化情況，靈活調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)，有利于結(jié)構(gòu)平衡；三是政府可以通過制定土地利用規(guī)劃，把土地使用納入計劃安排軌道，有利于土地的節(jié)約集約利用，提高使用效率。四是政府可以通過土地政策，把間接調(diào)控方式和直接調(diào)控方式、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段結(jié)合起來，實現(xiàn)較好的調(diào)控效應(yīng)。二、土地政策調(diào)控存在的主要問題及其成因分析我國土地政策參與宏觀調(diào)控是從21世紀(jì)初開始的。2003年，針對固定資產(chǎn)投資增長過快、開發(fā)區(qū)盲目擴(kuò)張占地等一系列問題，中央提出必須嚴(yán)把土地、信貸兩個閘門，將土地等資源政策作為宏觀調(diào)控手段。國務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)布了關(guān)于暫定審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知和關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知。2004年做出了關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，2006年又下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知，標(biāo)志著土地政策參與宏觀調(diào)控的政策措施體系正式形成。通過嚴(yán)把土地閘門，嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地計劃管理，控制建設(shè)用地總量，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，將土地的資源管理與資產(chǎn)、資本管理結(jié)合起來，與金融政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策共同作用，有效約束了固定資產(chǎn)投資過快增長，推動了產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化升級和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會平衡快速協(xié)調(diào)發(fā)展。在房地產(chǎn)方面，自2005年開始土地政策也積極參與了房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。對抑制房地產(chǎn)業(yè)過快發(fā)展，增加住宅用地供應(yīng)，平衡供求，調(diào)整住房結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定房價等方面也發(fā)揮了重要作用。所有這些都充分證明土地政策參與宏觀調(diào)控是成功的和有效的。當(dāng)前，土地政策在參與宏觀調(diào)控的過程中，也還存在著不少突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、土地資源的利用率低，浪費嚴(yán)重，不可持續(xù)房地產(chǎn)開發(fā)需要占用大量建設(shè)用地，建設(shè)用地主要是耕地轉(zhuǎn)化而來，我國耕地逐年減少，危及18億畝紅線和13億人口及其子孫后代的吃飯問題。而在土地利用方面浪費現(xiàn)象又十分嚴(yán)重，據(jù)半月談2010年第20期報導(dǎo)，中國社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國英等專家研究發(fā)現(xiàn)，從1980年到2008年，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張時期，經(jīng)濟(jì)每增長1%，會占用2萬公頃左右農(nóng)地。我們可以和日本的快速發(fā)展時期相比較，從1965年到1984年，日本GDP每增長1%，占用農(nóng)地只有2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1%，對農(nóng)地占用量是日本的8倍左右。這個數(shù)據(jù)說明，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地浪費問題非常嚴(yán)重。在房地產(chǎn)開發(fā)中，土地閑置的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。我國國土面積雖然大，但人口多，人均耕地面積只及世界人均量的40%，糧食安全線18億畝不可缺少。從長期來看，房地產(chǎn)開發(fā)再占用耕地已不可持續(xù)。2、地方政府過于依賴土地財政，利益分配不合理，社會矛盾突出許多地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人，為了追求以GDP增長率為主的政績，以地生財，依賴土地出讓金來獲取發(fā)展資金。據(jù)人民日報披露，2009年，全國土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財政總收入的46%，有些縣市甚至超過50%，最高的達(dá)到70%。2010年，土地出讓金總額高達(dá)2.7萬億元，同比增幅達(dá)70.4%，十分驚人。與收入相比，土地出讓金的支出值得引起關(guān)注。一些地方土地出讓金使用有“貓膩”。比如按有關(guān)規(guī)定，各地應(yīng)從土地出讓金凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%，但審計署去年11月公布的審計報告顯示，2007年至2009年，有22個城市的提取比例未達(dá)到要求，總計少提取146.23億元。土地出讓價格在逐年提高，但以地謀財、違規(guī)使用土地出讓金嚴(yán)重，收益分配不合理，各方所獲土地收益并不匹配。侵占農(nóng)民利益、拆遷戶利益到處可見，甚至出現(xiàn)“血拆”現(xiàn)象，激化社會矛盾。我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)人實行任期制，5至10年最多兩任換屆，為獲得任期內(nèi)政績和升遷，必然會以賣地收入搞政績工程，廣州市國土局長驚嘆14年后廣州市將無地可賣。這種做法對后任干部來說極不公平，“土地財政”不可持續(xù)。3、土地供求失衡，導(dǎo)致地價過快上升，影響房價據(jù)2011年4月10日羊城晚報報導(dǎo)，國土資源部不久前抽調(diào)人員用時1個月完成了對31個?。▍^(qū)、市）179個縣市的實地調(diào)研，結(jié)果表明各地均出現(xiàn)用地需求高漲態(tài)勢，土地供需矛盾日益突出。都反映計劃指標(biāo)不足，下達(dá)的指標(biāo)只能滿足需求的1/3。其主要原因是建設(shè)用地需求過旺。這可能導(dǎo)致兩個結(jié)果：一是出現(xiàn)違法違規(guī)用地可能；二是可能抬高地價，在供地不足的情況下，為了確保賣地收入，某些地方政府很可能會利用壟斷土地供應(yīng)的特權(quán)，通過控制供地節(jié)奏、供地量和供地方式，以便讓賣地收入最大化。難怪近年來頻頻出現(xiàn)“地王”現(xiàn)象，明顯地抬高了周邊地區(qū)房價。4、土地違法違規(guī)用地嚴(yán)重，涉地貪腐現(xiàn)象屢見不鮮當(dāng)前國土資源供需矛盾突出，違法違規(guī)用地反彈壓力增大。2011年一季度，全國發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，涉及土地面積7.3萬畝，其中耕地2.6萬畝，與去年相比上升3.7%。立案查處違法用地案件3760件，涉及土地5.5萬畝，其中耕地1.6萬畝。有的地方開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)擅自擴(kuò)區(qū)，有的興建“小產(chǎn)權(quán)房”，違法占地，還有違法建設(shè)高爾夫球場和別墅。違法占用耕地面積公路鐵路超過一半，達(dá)到56.94%，其中大部分是省級以上重點工程。違法主體絕大多數(shù)是地方政府。凡有違法違規(guī)用地案件，必然產(chǎn)生貪腐現(xiàn)象，利用土地行賄受賄時有發(fā)生，特別是幾百上千萬的大案貪污款來源，多數(shù)都與土地出讓有關(guān)。造成上述問題的原因是十分復(fù)雜的。僅從土地調(diào)控本身來研究，主要是土地市場調(diào)控體制機(jī)制不健全，執(zhí)行不力，影響調(diào)控效果。一是土地市場機(jī)制不健全，土地一級市場招標(biāo)拍賣綜合評標(biāo)機(jī)制尚未建立，土地二三級市場發(fā)育不全；二是土地政策本身不完善，尤其是對節(jié)約集約利用土地缺乏長效機(jī)制；三是政府行為不規(guī)范，約束機(jī)制不足，約80%的違法主體，為地方政府和官員。四是土地執(zhí)法不力，執(zhí)法不嚴(yán)，往往是鞭子高高舉起，又輕輕放下。政府土地違法的現(xiàn)象一直未能解決的原因，就是國土執(zhí)法部門執(zhí)法手段不強(qiáng)，一些地方政府在利益和政績沖動下，無視國土保護(hù)法律法規(guī)。三、完善和強(qiáng)化土地政策調(diào)控作用的建議根據(jù)2008年國務(wù)院頒布的全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20062020年）的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控的基本原則是，按照促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求，立足構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃實施保障措施，增強(qiáng)土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性。其目標(biāo)是，土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)，土地法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，市場機(jī)制逐步健全，土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。據(jù)此，提出以下幾點建議。1、堅持節(jié)約集約和高效利用土地的基本指導(dǎo)思想在中國人多地少、土地人均占有量不足的具體國情下，節(jié)約、集約高效利用土地，對房地產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的意義。所謂土地的節(jié)約利用，是指在滿足土地基本功能的前提下，通過采用一些技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和政策措施，降低對土地資源的消耗，大力發(fā)展節(jié)地型建筑和節(jié)地型住宅。合理安排建筑密度，適當(dāng)提高容積率，著力控制高檔次、大面積、大戶型等別墅和豪宅建設(shè)，多建6070、8090平方米的中小戶型住宅，既可以節(jié)省土地，又可多增加住宅套數(shù)，滿足中等收入者的住房需求。同時，對開發(fā)商囤積土地的行為，要嚴(yán)格執(zhí)法，制止土地閑置。所謂集約利用，是指在土地資源既定的情況下，通過土地集聚性利用和增加對土地的有效投入，提高土地的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮土地資源更大功能。如改進(jìn)城市建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)，增進(jìn)用地利用強(qiáng)度，提高建設(shè)用地效率。所謂高效利用土地，是指對既有土地挖潛改造，提高整體利用效率。它反映單位土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，其衡量指標(biāo)包括單位用地財政收入總額、單位用地GDP總額和單位用地房地產(chǎn)增加值等。具體落實就是要對空閑、廢棄、閑置和低效利用土地進(jìn)行全面清查的基礎(chǔ)上，通過完善手續(xù)，調(diào)整位置，對分散和不便利用的碎塊土地，整合成為具備較高利用價值的土地資源。同時，對舊區(qū)、棚戶區(qū)的改造，不僅可提高土地利用效率，而且還可以改善居民居住條件，改變城市面貌。2、完善土地資源配置的體制機(jī)制在市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地資源配置要以市場機(jī)制調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，與政府的宏觀調(diào)控相結(jié)合，才能取得高效率。而我國目前面臨著土地市場發(fā)育不全和政府宏觀調(diào)控不力的雙重缺陷，以致土地市場的混亂情況時有發(fā)生。深化改革的方向，一是要構(gòu)建土地市場主體。政府作為行政部門，代行國有土地所有權(quán)，但不是經(jīng)濟(jì)實體，不能成為市場主體。在進(jìn)入土地市場時應(yīng)成立國有土地經(jīng)營公司，由其具體進(jìn)行市場交易操作。這樣，既可避免政府領(lǐng)導(dǎo)人利用特權(quán)尋租，又可使土地一級市場真正建立在公開公平公正的基礎(chǔ)上。二是要允許土地使用權(quán)投入二、三級市場交易，通過轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)實現(xiàn)使用效率最大化。三是政府對土地市場的調(diào)控手段，應(yīng)以間接調(diào)控方式的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，輔以必要的行政手段。行政手段貌似嚴(yán)厲，實則伸縮性很大，力度不足。限購、限貸、限價等“三限”只能是臨時措施，不宜長久使用。而貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等，以利益制約市場主體，才是長效機(jī)制，其作用力更有效。3、建立土地政策體系土地政策參與宏觀調(diào)控，最重要的是制定科學(xué)的配套的土地政策體系。一是在土地供應(yīng)方面，建立嚴(yán)把閘門、嚴(yán)控總量的土地供應(yīng)政策。在土地供求矛盾突出的情況下，只能保證土地重點供應(yīng)的政策，如關(guān)鍵性項目、重大工程，主要道路建設(shè)和居民住宅建設(shè)等，嚴(yán)禁新設(shè)開發(fā)區(qū)、別墅、高級娛樂設(shè)施等用地。二是在土地價格方面，強(qiáng)化節(jié)約集約用地的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。積極推行土地征收制度改革，合理確定土地征收補償機(jī)制，原則上應(yīng)向市場交易價過渡，逐步建立有利于節(jié)約用地的征地價格形成機(jī)制。健全和完善土地招標(biāo)拍賣和掛牌出讓制度，探索綜合評標(biāo)辦法，制止“地王”再現(xiàn)，發(fā)揮地價杠桿的調(diào)節(jié)作用。三是在土地收益分配方面，堅持執(zhí)行國有土地使用權(quán)出讓總價款納入地方預(yù)算，實行收支兩條線管理，提高土地收益用于“三農(nóng)”的比例，從土地出讓收益中安排部分用于廉租房建設(shè)。從長期來看，征用農(nóng)地要逐步實行市場化出讓政策，大部分收益應(yīng)歸農(nóng)村土地所有者集體。四是土地使用方面，實行有利于合理利用土地的稅收政策。形成節(jié)