PPP項目實施：以老港四期項目為例.ppt

PPP項目實施 以老港四期項目為例2014年4月 目錄 上海城投公司簡介老港四期項目介紹關鍵問題與建議創(chuàng)新推動PPP項目 上海城投公司簡介 概況 上海城投公司成立于1992年 是一家專業(yè)從事城市基礎設施投資 建設 運營管理的國有大型投資產(chǎn)業(yè)集團 聚焦路橋 水務 環(huán)境 置業(yè)四大業(yè)務板塊 擁有2家上市公司和十幾家核心企業(yè)截至2013年末 上海城投公司注冊資金204億元 總資產(chǎn)3600億元 凈資產(chǎn)1600億元 資產(chǎn)負債率60 信用評級為AAA 上海城投路橋集團 建設城市快速道路網(wǎng)絡 構成聯(lián)結(jié)中心城區(qū) 聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng) 聯(lián)結(jié)周邊省市的便捷交通環(huán)境 建成 申 字型高架路網(wǎng) 中環(huán)線 外灘通道 虹橋交通樞紐 一縱二橫 高架 四橋八隧 黃浦江越江設施 快速路 高速公路400余公里 負責上海近50 的高速公路運營 主要包括G15上海段 S32 S2 S26 G40上海段 G1501北段上世紀90時代起 參與了延安路隧道 楊浦大橋 滬杭高速 長江隧橋 崇啟通道 滬蘆高速 郊環(huán)線等PPP項目 上海城投水務集團 承擔著上海市中心城區(qū)和部分郊區(qū)原水與自來水供應 防汛排水和污水處理的職責 擁有1548萬立方米 日原水設施制取能力 875萬立方米 日自來水供應能力 518萬立方米 日污水處理能力 服務全市1500萬人 建設運營了世界最大的江心河口水庫 青草沙原水工程 日供原水751萬立方米 亞洲最大的污水處理廠 白龍港污水廠 日處理能力280萬立方米 郊區(qū)集約化供水有序推進 受益面積1300平方公里 受益人口超過100萬人 成為新農(nóng)村建設的重要民生工程2002年 我國首個采取中外合資的自來水PPP項目 浦東威立雅自來水公司成立 上海城投環(huán)境集團 負責城市生活垃圾等固體廢棄物的清運 中轉(zhuǎn)運輸和處置業(yè)務 推進垃圾的減量化 資源化 無害化 目前運營和在建項目固廢處理能力達到3 09萬噸 天 總裝機容量約350兆瓦 亞洲最大的垃圾焚燒和填埋氣體發(fā)電項目 3000噸 日 年供電2億度 并網(wǎng)啟用 建成生活垃圾集裝化系統(tǒng) 6000噸 日 建成全國最大最先進的醫(yī)療廢物處理線和醫(yī)廢收運系統(tǒng) 日處理100噸 積極拓展國內(nèi)環(huán)保市場 在成都 寧波 淮安 深圳等地投資建設了一批生活垃圾焚燒發(fā)電 衛(wèi)生填埋項目 環(huán)境PPP項目 上海城投置地集團 負責保障性住房 成片土地開發(fā) 舊區(qū)改造 歷史風貌保護 超高層建筑等項目建設 已成功實施新江灣城整體開發(fā) 思南路優(yōu)秀歷史建筑保護項目 建成超過500萬平方米的保障性住房 投資建設632米的上海中心大廈 致力于打造科技 綠色 智能的地標性建筑 老港四期項目介紹 項目實施背景 老港生活垃圾處置場是目前全市唯一的生活垃圾集中處置場所 處理全市約90 的生活垃圾 1 3期填埋場處理技術極其簡單 處置負荷已達原設計能力的120 為解決未來十年全市生活垃圾的出路 需要進行四期工程擴建市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投作為招商主體 旨在通過國際招商 引進擁有一流垃圾處理技術和豐富運營管理經(jīng)驗的國際投資者 將老港四期建設成高標準 生態(tài)型的衛(wèi)生填埋場 并推進垃圾處理項目投融資體制的改革 這是我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項目 項目設計生產(chǎn)能力為日處理城市生活垃圾4900噸 項目投資總額5 1億元 資本金占投資總額的1 3為1 7億元 前期準備 2002年12月開始招商前期準備 委托上海國際集團資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理 并提供財務顧問服務 聘請?zhí)爝_律師事務所為法律顧問 城市建設研究院為技術顧問前期的準備工作包括與潛在投資者進行初步接觸 向政府有關部門進行政策咨詢 與世界銀行就APL貸款項目進行咨詢 召開招商方案政策咨詢會等 在此基礎上 工作小組確定了招商的邊界條件 包括合同結(jié)構 特許權協(xié)議 垃圾處理費結(jié)算主體和方式 項目公司組織形式 項目招商范圍 制定了切實可行的招商方案 并獲得了政府部門對本項目的有關批文 招標評審 2003年4月 招商代理發(fā)布招商文件 共有來自德國 英國 法國 香港和新西蘭等國家的7家國際投資競爭人購買了招商文件 之后 組織了數(shù)家投資競爭人進行現(xiàn)場踏勘 并進行了投資建議書澄清和補充通知工作 8月12日 ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書經(jīng)過投資建議書的評審 競爭性談判 確定候選投資人和簽約性談判 最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出 項目協(xié)議 2003年12月23日 城投環(huán)境和項目公司外方股東簽署了合資合同和章程 ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海城投環(huán)境組成合資公司 城投環(huán)境股權占40 ONYX 中信泰富各占30 市容環(huán)衛(wèi)局和項目公司草簽了特許權協(xié)議及相關附件 約定項目公司負責老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資 設計 建設 運營和維護 特許期20年 特許經(jīng)營期滿后項目公司資產(chǎn)無償移交給政府市容環(huán)衛(wèi)局 上海城投與項目公司簽訂垃圾供應與結(jié)算協(xié)議 并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關垃圾處理費用 項目架構 15 審批 土地等 投資 世行貸款轉(zhuǎn)貸 招商組織 在立項階段 取得了市政府授予環(huán)衛(wèi)局代表政府授予特許權的批文和建委同意國際招商的批文 但是基礎設施的特許經(jīng)營牽涉到政府的各個部門 例如立項是發(fā)改委審批 行業(yè)主管是環(huán)衛(wèi)局 項目建設是建委 日常監(jiān)管是環(huán)衛(wèi)局和環(huán)保局 由于沒有一個專門的牽頭部門 因此缺乏協(xié)調(diào)機制 在招商文件初稿出來后 曾向建委和財政局等局委咨詢 沒有獲得反饋由于各部門協(xié)調(diào)不充分 招商存在較大的不確定性 例如稅收問題 招商時未能拿到稅務機關確認稅收優(yōu)惠的批文 從而使增值稅 所得稅上的優(yōu)惠能否實現(xiàn)稱為未知數(shù) 用競價方式確定合理價格 由于沒有相關的歷史數(shù)據(jù) 無法精確評估 測算老港四期項目的PSC 同時 該行業(yè)競爭性不足 也難以獲得市場數(shù)據(jù) 所以只是將老港垃圾處理費同焚燒 以江橋成本為標準 生化成本相對比 評估后初步確定垃圾處理費 然后通過投標方的競價確認最后的價格雖然 政府沒有通過PSC定價 但考慮到行業(yè)的特殊性以及對投標人競價的充分利用 最后確定的價格比較合理 競爭性的招標程序 招標中競爭壓力一直保持到最后 惠記和ONIX兩個聯(lián)合體正式投標 當招商只有兩個競爭對手時 競爭往往最為激烈 根據(jù)投資建議書評審結(jié)果及招商須知相關規(guī)定 招商主體決定ONYX和惠記兩家投資者聯(lián)合體共同通過專家評審進入了競爭性談判階段 通過此次成功談判 大幅降低了垃圾處理價格之后在確定候選投資人和簽約性談判中 確定ONYX聯(lián)合體為第一候選投資人 并獲得了更為有利的垃圾處理價格 評審程序 評審委員會從經(jīng)驗和業(yè)績記錄 技術能力和管理能力 財務能力 法律要求等四方面對所有投資競爭人的資格進行綜合評估 整個評審過程符合國際招商程序 但是為保留靈活性 沒有給出每個投資競爭人的具體分值 只由專家出具推薦意見 沒有采用打分的方式主要是考慮到業(yè)內(nèi)專家較少 比較敏感 評分容易泄漏引起爭議 同時案例又具有行業(yè)特殊性 本身科學估分就比較困難 專家組經(jīng)過綜合評定 ONIX因技術更先進 報價更優(yōu)惠而勝出 風險分配 政府監(jiān)管 監(jiān)管方式 實行政府 中介和項目公司的三級監(jiān)管環(huán)衛(wèi)局下屬的廢棄物管理處受環(huán)衛(wèi)局委托按照 上海老港生活垃圾處置有限公司監(jiān)管手冊 派人以隨機抽查的方式進行現(xiàn)場監(jiān)管 監(jiān)管的內(nèi)容涉及垃圾量 壓實密度 填埋的面積 時間等計量方面由獨立的第三方大地公司進行監(jiān)管項目公司也實施填埋場運營監(jiān)控 對壓實密度 沉降等參數(shù)進行監(jiān)控 確保填埋場運營性能良好 同時 協(xié)調(diào)委員會應時常確定垃圾填埋場的運營符合中國法律和法規(guī)對其安全和技術協(xié)調(diào)實施的要求 同時應符合運營參數(shù)和上海市市容環(huán)衛(wèi)局的要求 此外亦應符合謹慎工程和運營慣例 設計 項目公司應遵循 特許權協(xié)議 中 技術規(guī)范與要求 及提交的技術方案的有關要求 環(huán)衛(wèi)局審查和批準初步設計 審查和校核施工圖設計建設 遵循國家衛(wèi)生填埋場的標準 關鍵功能指標采用國際先進標準 項目公司制定質(zhì)量保證及控制計劃 環(huán)衛(wèi)局對其執(zhí)行情況進行檢查 環(huán)衛(wèi)局負責頒發(fā)驗收合格證書 初步完工證書 完工證書和復查合格證書 運營 垃圾填埋場對用于垃圾交付計量和抽樣檢驗設施的例行檢測 每半年進行一次 對上述設施的例外檢測可應環(huán)衛(wèi)局和項目公司任何一方的要求 聘請一位獨立的專家 征得上海技術監(jiān)督局的同意并有其代表到場 在最后恢復性大修后 上海市市容環(huán)衛(wèi)局按照技術規(guī)范與要求及技術方案規(guī)定的參數(shù)性能保證值對垃圾填埋場進行移交驗收 財務 項目公司向環(huán)衛(wèi)局提交其經(jīng)審計的年度財務報表 現(xiàn)金收入和支出的季度報表 有關項目公司財務狀況的其他資料環(huán)境 項目公司應遵循特許權協(xié)議 政府部門已頒布的法律 法規(guī)和法令和以后在中國生效的規(guī)定中環(huán)境保護方面的要求 保持場地 包括土壤 地下水或地表水及空氣 和周邊環(huán)境沒有源自垃圾填埋場的建設 運營和維護的環(huán)境污染 環(huán)衛(wèi)局負責監(jiān)管 有權提取運營和維護保函 項目公司研制了環(huán)境監(jiān)測計劃 配備多種儀器 定期對水 汽 噪音等環(huán)境因子實施全方位監(jiān)測并采集各種數(shù)據(jù) 支付機制 正式商業(yè)運營期間 以月實際日平均填埋量的不同 從3500 7700T 對應從76 60元不同的價格體系 月日均填埋量越高 單位價格越低設置價格調(diào)整方式垃圾處理價格按照綜合物價指數(shù)調(diào)整因稅收優(yōu)惠政策發(fā)生變化時 規(guī)定相應的垃圾處理費調(diào)整方法因連續(xù)超過額定日填埋量運營 需要對設施和設備增容或改進 追加投資 并調(diào)整垃圾處理價格 項目公司有權同環(huán)衛(wèi)局協(xié)商如果有違約情況 會相應從履約保函中作出扣除 支付機制并不直接和績效掛鉤 激勵 約束作用不強 關鍵問題與建議 PPP主管部門應明確 公用事業(yè)領域公私合作涉及到眾多政府部門 需要有一個牽頭的部門 統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 理順政府各部門的關系 明確項目招商時的各種政策優(yōu)惠 減少稅收 法律等方面的不確定性因素明確各監(jiān)管主體及其職責 環(huán)衛(wèi)局應該從垃圾量調(diào)配 作業(yè)質(zhì)量上進行監(jiān)控 而環(huán)保局從對外污染源的控制角度進行監(jiān)控政府預算調(diào)整困難 項目主管部門和財政局溝通不暢 對項目變化應對緩慢 不利于項目開展 政府應強化契約意識 政府和投資人是通過市場手段形成的合同關系 但在處理具體事務時 政府仍習慣采取行政命令的方式對協(xié)議之外的新增成本費用 政府通常要求投資人先盡義務 再談補償對經(jīng)營期中發(fā)生的價格調(diào)整事項 往往不按照協(xié)議約定執(zhí)行 推遲調(diào)價或者減少調(diào)價幅度 建立PSC十分必要 建立公共部門績效比較基準 publicsectorcomparators PSC 來判斷項目是否應采用PPP模式PSC假定該項目由公共部門融資建設并提供服務項目可行性報告關注的是項目能不能建設 PSC關注的是項目能不能采用PPP模式建設 因此 傳統(tǒng)的項目可研報告不能代替PSC物有所值 valueformoney VFM 是項目PSC與投標價格的差額 如VFM大于零 則可以采用PPP模式政府應當聘請相關專家加快建立歷史數(shù)據(jù)庫 財務模型和PSC體系 通過PSC測算VFM 我國PPP項目前期決策體系的改進和完善 李佳嶸 王守清 2011 合理地分配風險 把風險分配給最能夠承受此風險的部門 從而得到最低的 最合理的風險定價政府為了避免違約風險 常常利用強勢地位 在協(xié)議中約定由投資人負責動拆遷 外圍的市政配套環(huán)評等工作 由于通常以項建書為基礎招標 后期建設過程中 常常發(fā)生建設內(nèi)容變更和投資增加的情況 典型原因有 因附近居民反對變更選址 因環(huán)評要求提高環(huán)保標準 市政配套投資增加等對經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進展過于樂觀 項目建設規(guī)模過大 項目建成后垃圾量不足 項目運行不經(jīng)濟 PPP各方為此承受損失 支付應與績效掛鉤 政府應事先為項目設定明確的產(chǎn)出規(guī)范 Outputspecification 并按產(chǎn)出 output 績效付費 不是按投入 input 設施付費支付機制應具有激勵與約束的作用應當設定各項服務的詳細標準 定義差的服務和相應扣款細則 支付上可采用棘輪機制 如在某一期引起扣分的事宜未得到更正 則下一期扣分幅度會累進增加 到一定程度 政府可以因為持續(xù)的較差服務而終止合同建立經(jīng)營收益和再融資增益的分享機制 如可以設定投資人的收益率超過目標IRR 超過部分政府可以參與分成 還可以對再融資溢價進行分成 運營監(jiān)管亟待加強 有效的監(jiān)管保障政府采購的服務物有所值 反之 將產(chǎn)生嚴重的逆向選擇和道德風險現(xiàn)行監(jiān)管多限于技術指標 且監(jiān)管頻次較低引入第三方監(jiān)管 可以有效彌補政府在專業(yè) 人力方面的不足 創(chuàng)新推動PPP項目 建銀城投環(huán)?；鸷喗?建銀城投環(huán)?；鹗怯芍袊ㄔO銀行和上海城投公司共同發(fā)起設立的產(chǎn)業(yè)基金 是第一批在中國證券投資基金業(yè)協(xié)會登記并獲批金融牌照的私募投資基金管理人首期基金管理規(guī)模為18億元 在水務