農(nóng)村研究論文-村民自治中的黨“政”關(guān)系 及其出路.doc

農(nóng)村研究論文-村民自治中的黨“政”關(guān)系及其出路內(nèi)容提要：隨著中國村民自治的深入發(fā)展，村級黨組織與村民委員會的關(guān)系問題越來越走向了前臺。本文通過對村級黨組織與村民委員會關(guān)系中存在的問題及其原因和解決對策的分析，意欲揭示實(shí)現(xiàn)二者之間關(guān)系規(guī)范化的努力方向，為中國農(nóng)村村民自治的健康發(fā)展掃除認(rèn)識和實(shí)踐上的誤區(qū)。關(guān)鍵詞：村民自治村級黨政關(guān)系制度化村民自治在中國農(nóng)村取得的成就無疑是巨大的，但是村民自治在中國大地上畢竟是一個全新的事物，作為一個全新的制度安排，它在中國農(nóng)村的普遍實(shí)踐也不過才十二、三年的時間，因而隨著村民自治在中國農(nóng)村的不斷深入發(fā)展，許多新的困難和問題就會不可避免逐漸浮現(xiàn)，成為村民自治發(fā)展過程中所面臨的新課題。村民自治所面臨的新課題之一就是村級黨組織與村民委員會的關(guān)系問題。黨政關(guān)系在中國政治體制中并不是一個新課題，但是在實(shí)行了村民自治的中國農(nóng)村，村民委員會并不是一級政府，也不是行政機(jī)關(guān)，因而盡管村級黨組織與自治組織的關(guān)系與中國政治體制中的黨政關(guān)系在一定程度上一脈相承，但是卻不能完全參照黨政關(guān)系來對待，所以它不僅是中國村民自治中所面臨的新課題，而且也成了中國政治生活中面臨的一個新課題。一、村級黨政關(guān)系的現(xiàn)狀在當(dāng)前中國的村民自治中，村級黨組織與村民委員會之間的關(guān)系問題主要表現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系，因此從黨支部(有的時候是總支書記、黨委書記，以下皆同)與村委會對權(quán)力的要求、以及二者權(quán)力分配的角度對村民自治情況進(jìn)行劃分是很有意義的。如果我們首先把村級黨組織對權(quán)力的要求分為越權(quán)、合理以及退縮三種情況的話，那么針對村級黨組織的每一種情形，村民委員會都可能對應(yīng)有越權(quán)、合理以及退縮三種反應(yīng)。在不考慮其它因素影響的情況下，我們就可以得到如下圖表：根據(jù)研究者的觀察估計(jì)，在實(shí)際中二者關(guān)系的最優(yōu)狀態(tài)、絕對沖突狀態(tài)、村委會絕對集權(quán)、黨支部絕對集權(quán)以及出現(xiàn)權(quán)力真空等的情形都是不多的，比較多的是處于中間狀態(tài)的相對協(xié)調(diào)或相對集權(quán)狀態(tài)。由于本文在這里主要研究村級黨組織與村民委員會關(guān)系中的問題，因此協(xié)調(diào)、比較協(xié)調(diào)、相對集權(quán)等情形就不再討論，權(quán)力真空情形是村民自治中的問題，但不屬于我們目前要討論的情況。因此二者關(guān)系中的問題就主要集中于表格中的三個粗體字的方框，我們可以從村級黨組織的角度概括為兩種情形，第一種是村級黨組織不適當(dāng)?shù)卦綑?quán)、包辦和干涉應(yīng)該屬于村民委員會職權(quán)范圍內(nèi)的工作(絕對沖突、黨支部絕對集權(quán))；第二種則相反，主要表現(xiàn)村級黨組織不能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，對村民委員會的工作不能進(jìn)行必要的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督(村委會絕對集權(quán))。在這兩種情形中，第一種居多。1黨支部越權(quán)在村民自治的實(shí)踐中，村級黨組織對于村民委員會的越權(quán)往往表現(xiàn)為黨支部書記個人的越權(quán)和集權(quán)，事無巨細(xì)都大包大攬，所謂“上管天文地理，下管雞毛蒜皮”。這不僅沖擊了村民委員會的正當(dāng)職權(quán)和村民的民主權(quán)利，而且也破壞了黨內(nèi)的民主。從各種報(bào)刊的相關(guān)報(bào)道以及我們在農(nóng)村的調(diào)查來看，這種現(xiàn)象還是相當(dāng)普遍的。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志2000年第四期就刊登了一篇題為誰來為我解煩愁的文章，作者是一位村委會主任，他在文中反映在他們村“大事小事，一切都由支部說了算”，村民委員會組織法規(guī)定的應(yīng)該由村委會召集村民討論決定的村提留的收繳和使用、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包、村辦公益事業(yè)需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)等，完全都是村黨支部拍板定案。更為嚴(yán)重的是，對于村里的財(cái)務(wù)支出，這個“堂堂正正”的村委會主任居然根本不知道，既沒有決策權(quán)，也沒有知情權(quán)。甚至當(dāng)他提出給村里訂一些報(bào)刊雜志時，竟遭到黨支部書記的拒絕。有的村支書獨(dú)攬村里的財(cái)務(wù)，財(cái)務(wù)收支不僅不與村民或其他村干部討論決定，而且還自己同時兼任會計(jì)和出納，自己一人收取現(xiàn)金、保管現(xiàn)金、支付現(xiàn)金，或者盡管會計(jì)出納由他人擔(dān)任，但仍然是支書自己收錢、自己簽字、自己支出，最后只把條子交給會計(jì)和出納，使會計(jì)和出納形同虛設(shè)。有的村支書甚至直接任命村委會成員和其他村干部，既侵犯了村民的民主權(quán)利，也造成了村里兩委(即村黨支部委員會與村民委員會，下同)的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇有一個“村治咨詢”欄目，刊登解答農(nóng)民提出的有關(guān)村民自治的問題，這些問題中就有不少反映的是村黨支部書記隨意任命村干部的現(xiàn)象，如2000年3月6日山西大同市某村楊姓村民反映村支書沒開村民大會就直接任命了兩個村干部，同日湖北省洪湖市某村一村民反映2000年2月他們村的村委會換屆時，村委會成員全部都是由黨支部書記任命產(chǎn)生的。山東省一位不愿意透露詳細(xì)地址和姓名的村委會主任于2000年1月也向“村治咨詢”熱線反映，村支書未經(jīng)村民會議討論就擅自任命自己的堂兄弟擔(dān)任村會計(jì)。諸如此類問題的例子還有很多，我們在此就不再一一列舉。這些村黨支部書記越權(quán)和集權(quán)的做法會產(chǎn)生兩種狀態(tài)：一種是村里的權(quán)力完全集中到了黨支部書記的手中，村民委員會成了黨支部的附庸和擺設(shè)，村里的大事小事都由支書一人說了算。像上面寫下誰來為我解煩愁的那位村委會主任反映的情況大概就屬于這種狀態(tài)。另外我1998年在天津市某郊縣的調(diào)查的幾個經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村也基本上是這種狀態(tài)。當(dāng)時我們聯(lián)系時明確說明調(diào)研的主題是要了解村民自治的情況，可是令我們奇怪的是接待我們的卻是村的黨支部書記或黨總支書記，而村民委員會的主任和副主任一個也沒有看見。并且在與某村的支書交談中，他竟非常明確地告訴我們，村民委員會是黨支部的一個下屬機(jī)構(gòu)。這種狀態(tài)首當(dāng)其沖的一個直接后果就是干擾和阻礙了村民自治的健康發(fā)展，會使村民自治名不符實(shí)或走上歧途。因?yàn)槿缜八?，村民自治的真諦就在于把村級事物的決策權(quán)和處置權(quán)交給村民，讓村民自己成為村里的主人和權(quán)力的擁有者，而這些村支書的做法實(shí)際上就是把村里的權(quán)力集中在自己一個人身上，并且讓村民完全聽命于自己而他卻不向村民負(fù)責(zé)，這在一定程度上是對民主發(fā)展的一種倒退。這種做法產(chǎn)生的另外一種狀態(tài)就是，村支書想把權(quán)力完全集中到自己手中，但是卻沒有完全成功，村委會主任總是想與他分庭抗禮、一爭高下，村支書與村主任處于“頂牛”的態(tài)勢。這就激發(fā)了村一級的黨“政”矛盾，引起黨支部和村委會、黨支部書記和村委會主任的矛盾沖突，由于雙方的不配合造成村里的工作難以正常開展。研究者近幾年在山西省聞喜縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)有些村就屬于這種狀態(tài)，其中有一個村委會主任竟然不給村支書報(bào)銷為村里辦事墊付的錢。這種狀況當(dāng)然也會使村民自治的發(fā)展受阻。當(dāng)然，這兩種狀態(tài)之間的界限并不是絕對的，如在上面的第一種狀態(tài)下，如果遇到一位個性比較強(qiáng)的村委會主任，可能就會演變成第二種狀態(tài)。2黨支部無原則退縮農(nóng)村黨支部與村民委員會關(guān)系問題的第二大類是黨支部的無原則退縮，不能依法對村民委員會實(shí)行監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，充分支持和保障村民開展自治活動、行使民主權(quán)利。這類情況的典型是指在那些由各式各樣的“村霸”控制了村民委員會的農(nóng)村，黨支部或者受其控制，或者懾于村霸的淫威，不敢發(fā)揮應(yīng)有的作用為村民爭取民主權(quán)利，也不敢向有關(guān)部門真實(shí)反映情況等。如在山東省淄博市周村區(qū)萌水鎮(zhèn)扈家村，“南霸天”韓剛自1988年篡奪了村委會主任后，濫施淫威，無惡不作，先后毆打、傷害村民30余人，強(qiáng)奸、污辱婦女40人，放火燒毀村民房屋10次等，這樣的一個惡霸式的村委會主任直到1994年才得到了應(yīng)有的懲罰。那么我們就不免要問，在長達(dá)6年的時間中，這個村的黨支部在哪里呢、干什么去了呢？還有，山西省平陸縣常樂鎮(zhèn)前村的村霸裴安軍，在1990年擔(dān)任村委會主任后，也逐漸控制了村黨支部，橫行鄉(xiāng)里，無惡不作。這樣的現(xiàn)象雖然不多，但是也構(gòu)成了村級黨組織與村委會不良關(guān)系的另一面，在村民自治的發(fā)展過程中也需要引起我們足夠的重視。當(dāng)然，這類情況更普遍地是表現(xiàn)為，盡管村委會主任還沒有構(gòu)成村霸，但是有經(jīng)常性的貪污腐敗行為、并且不進(jìn)行村務(wù)公開，而黨支部書記卻由于礙于情面或明哲保身，睜一只眼、閉一只眼，聽之任之，或者干脆與貪污腐敗的村委會主任沆瀣一氣，勾結(jié)起來共同侵吞集體財(cái)產(chǎn)。據(jù)研究者的觀察和了解，這樣的情況在中國農(nóng)村中還是不少的。村級黨組織與村民委員會關(guān)系的這幾種不協(xié)調(diào)狀態(tài)，不論形式上表現(xiàn)如何，其影響肯定都是消極的。第一，不能充分實(shí)現(xiàn)村民自治和保障村民的民主權(quán)利。上述幾種狀態(tài)，不論是村黨支部書記大權(quán)獨(dú)攬、還是淪落為村霸的“良民”或“附庸”，或者是與村委會主任爭權(quán)奪利，其最根本的一條都是沒有把村民當(dāng)作農(nóng)村權(quán)力的真正主人，讓村民當(dāng)家作主。更進(jìn)一步說，這種狀況不僅不能充分實(shí)現(xiàn)村民自治，而且還構(gòu)成了村民自治實(shí)現(xiàn)和發(fā)展的嚴(yán)重障礙。第二，這種狀況還會給農(nóng)村增加新的不穩(wěn)定因素，影響農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。這與上一點(diǎn)相聯(lián)系，上面的情況必然會侵犯村民的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，因而必然引發(fā)和激化干群矛盾。當(dāng)村支書與村委會爭權(quán)奪利時，就又增添了村級干部間的矛盾和沖突。這些不穩(wěn)定因素必然會使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展陷于困頓。最后，說得嚴(yán)重一些，這種狀況最終也會降低中國共產(chǎn)黨的政治合法性，影響到國家的方針、政策和任務(wù)在農(nóng)村的順利貫徹落實(shí)。二、村級黨政關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因分析造成村級黨組織與村民委員會關(guān)系問題的原因?qū)嶋H上并不復(fù)雜，大體來說，無外乎以下三個方面，其一是傳統(tǒng)的中國共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，其二是現(xiàn)行的相關(guān)法律制度對二者職能、權(quán)限的劃分不明確、不規(guī)范，其三是農(nóng)村干部由于個人素質(zhì)的原因不能正確處理二者之間的權(quán)限關(guān)系。1傳統(tǒng)體制的影響中國革命的獨(dú)特經(jīng)歷決定了建國以后中國共產(chǎn)黨在各個層次各個部門的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是從1958年起在中國農(nóng)村開始實(shí)施的人民公社體制卻極大地強(qiáng)化了黨對公社的一元化領(lǐng)導(dǎo)并把這種趨勢推向了極致。在公社一級，權(quán)力完全集中于公社黨委書記，在村一級，權(quán)力完全集中于大隊(duì)黨支部書記。這樣的一種黨的領(lǐng)導(dǎo)高度一元化的體制在農(nóng)村連續(xù)推行了二十多年。盡管1983年中國開始撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)政府，但是此時在村一級仍然沿用的是人民公社時期的管理體制，直到1988年開始推行村民自治這種狀況才開始緩慢改變。因此我們完全可以說，人民公社時期的中國共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，在村一級至少沿續(xù)了三十年。而如前所述，村民自治在中國農(nóng)村是一種全新的村級制度安排，人們對于它的精神還不十分了解，對于它的具體運(yùn)行人們還無先例可循。而與此同時，黨支部書記長期的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制勢必會產(chǎn)生強(qiáng)大而持久的慣性。因此，盡管村民自治在中國已經(jīng)普遍推行了十多年，但是相當(dāng)多的農(nóng)村干部和普通村民都并沒有意識到這種新的村級管理體制變化的精神實(shí)質(zhì)，仍然認(rèn)為在村里還是支書說了算。尤其是現(xiàn)在農(nóng)村的很多黨支部書記在人民公社時期就曾經(jīng)擔(dān)任過村支書或其他村干部職務(wù)，他們必然要把過去的體制和職務(wù)特征帶到村民自治中來，所以對他們來說，完全適應(yīng)這種新的體制變化是存在相當(dāng)?shù)睦щy的。2現(xiàn)行法律制度對二者關(guān)系的規(guī)定不具體對于村級黨組織與村民委員會的關(guān)系，中華人民共和國村民委員會組織法以及中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例都有明確的規(guī)定。如村民委員會組織法第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！敝袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例第九條第三款也規(guī)定，村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)?！痹谥袊?dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，這些規(guī)定對于規(guī)范村級黨組織與村民委員會的關(guān)系是十分重要和完全正確的。但是，對于農(nóng)村最基層的這兩個組織來說，問題不僅僅在于對于它們之間的關(guān)系有沒有規(guī)范可依，更重要的是還要看這些規(guī)范是不是具體、有沒有可操作性。目前中國村級黨組織與村民委員會之間的關(guān)系，現(xiàn)在缺少的恰恰就是規(guī)范的具體性和針對性。其中最重要的一點(diǎn)，就是對二者之間權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。不論是村民委員會組織法的規(guī)定也好，還是黨的農(nóng)村基層組織工作條例也好，對于它們二者之間權(quán)限的劃分，都是很原則性的。比方說，這兩個條文關(guān)于這二者之間關(guān)系的核心實(shí)際上都是黨組織居于“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位，領(lǐng)導(dǎo)村委會，并“支持和保障村民開展自治活動”，但是對于黨組織如何領(lǐng)導(dǎo)村委會、支持和保障村民開展自治活動，就不得而知了。全國第一個進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)世界的村委會主任山東省曲阜市書院鎮(zhèn)豐家村的豐建偉，在人民日報(bào)網(wǎng)絡(luò)版與網(wǎng)友的對話實(shí)際上就反映了這個問題，現(xiàn)把他們的相關(guān)對話摘錄如下：網(wǎng)友：村民可不可以直接監(jiān)督你，比如查帳？如果可以，那支部書記還有什么用？豐：村民可以直接監(jiān)督我，因?yàn)槲沂谴迕襁x舉出來的。村黨支部書記是領(lǐng)導(dǎo)村委會工作的，他負(fù)責(zé)監(jiān)督、支持村委會工作，我的工作要在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。網(wǎng)友：村里的黨支書大，還是民選的村主任大？如果是前者，直選的意義在哪里？豐：我認(rèn)為，在某種意義上黨支書和村主任應(yīng)該是平級，比如書記是黨內(nèi)的一把手，村主任是村委會的一把手，兩者互相監(jiān)督。網(wǎng)友：一談到民選村主任與支部書記的關(guān)系，你總是無法自圓其說，不是嗎？豐：村委會主任同支部書記的關(guān)系，我認(rèn)為是平等關(guān)系，雖然我國的憲法和黨章規(guī)定了黨支部是領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村其他組織的，但我認(rèn)為黨支部書記盡管是黨的干部，他同時也是一名普通村民，在村內(nèi)支部書記和村委會主任領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在村務(wù)工作上，我認(rèn)為他同樣也應(yīng)該接受村