農村研究論文-從村治過程看鄉(xiāng)村關系.doc

農村研究論文-從村治過程看鄉(xiāng)村關系內容提要農村實行村民自治之后，鄉(xiāng)村關系發(fā)生了明顯的變化，由集中統(tǒng)一的行政管理轉變?yōu)樾姓I導與行政指導相結合。本文從村治過程的角度分析了村民自治背景下的鄉(xiāng)村關系，所得出的結論是：鄉(xiāng)村關系既包含行政管理也包含行政指導；鄉(xiāng)村矛盾的主要方面在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違規(guī)的行政干預對于村民自治是十分有害的。關鍵詞村治過程村民自治鄉(xiāng)村關系行政干預農村實行村民自治以后，鄉(xiāng)村關系發(fā)生了巨大的變化。中華人民共和國村民委員會組織法第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”這意味著，該法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(行政機關)與村民委員會的關系定性為“指導與被指導的關系”。事實上，當前的鄉(xiāng)村關系并非只是簡單的指導與被指導的關系，因為鄉(xiāng)村關系不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關與村民委員會的關系。在實行村民自治的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于行政村的管理既有行政命令的成分，也有行政指導的成分。此二者的區(qū)別須加以厘清，并在實踐中避免違規(guī)的行政干預。這對于農村的政治發(fā)展是必要的。本文擬從村治過程這一視角，對實行村民自治背景下的鄉(xiāng)村關系作一剖析。一、村治過程“村”指的是行政村?！靶姓濉笔菤v史形成的一個概念。建國初期，中國政府曾把政權組織延伸至村一級。中華人民共和國政務院于1950年12月頒布了鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則，鄉(xiāng)(行政村)成為基層行政單位。當時的鄉(xiāng)和行政村是一個概念，它一般由一個較大的自然村或幾個自然村聯(lián)合組成。人民公社時期，行政村演化為生產大隊；人民公社解體以后，在原來的生產大隊設立“村民委員會”。“行政村”這一概念一直被沿用下來，盡管現(xiàn)在的行政村并非一級行政組織?！按逯芜^程”即行政村的政治過程?！斑^程”具有雙重涵義：(1)它是一種研究方法；(2)它是一系列政治活動?！斑^程”作為政治學的研究方法，其形成和發(fā)展是功能和行為研究方法長期發(fā)展的產物，“其特征是對政治活動的行為、運轉、程序以及各構成要素，特別是各政治團體(群體)之間，以及它們與政府之間的交互關系進行實證性的分析、研究和闡述。這種過程研究，對于傳統(tǒng)的體制研究、要素分析和法理說明是一個極為重要的補充和豐富，把人們對于政治、政府問題的研究推向了一個新的階段”。最早提出“過程”這一概念的是美國學者本特利(Bentley，ArthurFisher)，1908年，本特利在其代表作政府的過程：社會壓力研究(ProcessofGovernment：AStudyofSocialPressures)一書中提出“政府過程”的概念。至第二次世界大戰(zhàn)前后，西方政治學界流行從“過程”的角度研究和表述政治和政府活動的各個方面。上個世紀末，中國學者也開始注重以“過程”的方法研究中國的政治問題?！斑^程”的另一個涵義是指一系列政治活動。本特利的“政府過程”是指以政府為核心的一系列政治活動，包括以下幾個環(huán)節(jié)：利益表達、利益綜合、決策和決策的施行。實際上，“政府過程”就是“政治過程”，“學術界歷來多是交叉使用這兩個概念，并未將它們劃分嚴格的界限”。結構功能主義的代表人物阿爾蒙德(GabrielAlmond)進一步發(fā)展了政府過程的學說，他將“政治過程”或“政府過程”分解為政治社會化與政治錄用、利益表達、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行等幾個環(huán)節(jié)。本文所提出的“村治過程”，就是行政村的“政治過程”，它包括以下幾個環(huán)節(jié)：政治社會化與政治錄用、利益表達、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行。政治社會化是政治文化形成和發(fā)展的過程；政治錄用是通過某種方式選用人員在政治活動中充當某種角色，對行政村而言，選擇村干部是最重要的政治錄用；利益表達就是提出政治要求；利益綜合是把各種要求匯合成決策選擇；政治溝通是政治活動主體之間的信息傳遞；決策是把有效的政治要求轉化為權威性的決定；決策施行即實施決策。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的政治錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在錄用村干部的過程中起著重要的作用，其中對農村黨支部負責人的人選起決定性的作用。1鎮(zhèn)黨委對村黨支部負責人的任用起決定性的作用根據(jù)黨章第29、30條的規(guī)定，黨的基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生，但基層委員會、總支部委員會、支部委員會的書記、副書記，應報上級黨組織批準。中國共產黨地方組織選舉工作條例第15條規(guī)定，上級黨的組織認為有必要時，可以調動和指派下級黨組織的負責人；第16條規(guī)定，黨的基層組織設立的委員會書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上選舉。從上述規(guī)定看，作為農村黨支部的上級黨組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，對農村黨支部負責人的人選擁有決定權。在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命村黨支部負責人的情況時有發(fā)生，如河南、山東、安徽、內蒙古等地，近年來都派遣大批機關干部到農村任職，這些機關干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命為村黨支部書記或副書記。安徽省委在2001年7月從市縣(市、區(qū))機關和事業(yè)單位選派3000名優(yōu)秀年輕干部到全省貧困村和后進村擔任黨支部書記。山東省濟寧市自1998年起，每年從市、縣、鄉(xiāng)4萬多名干部中抽調1萬多名，進駐1425個貧困村、后進村。全國各地都廣泛采取部門包村、工作組駐村、下派機關干部任職等辦法，幫助后進村改變面貌，在2001年2002年間，全國下派到村任職的機關干部累計達7萬多名。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的指導農村村民委員會成員是通過村民的民主選舉而產生的。村委會的選舉離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村委會選舉主要有以下幾個環(huán)節(jié)：(1)宣傳發(fā)動。有關村委會選舉的法律法規(guī)都明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的選舉負有宣傳發(fā)動的責任。在宣傳發(fā)動階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務有：宣傳村組法及有關的法律法規(guī)、行政規(guī)章；培訓有關工作人員；確定選舉方式和選舉日期等。(2)指導選舉委員會的工作。選舉委員會(或稱選舉領導小組)是主持村委會選舉的唯一領導機構，其主要職責是，確定選舉工作人員、審查選民資格、公布選民名單、組織選舉并公布選舉結果。選舉委員會從成立到具體的運作的各個環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有介入。(3)解釋選舉結果。在村委會選舉中，發(fā)生計票爭執(zhí)或對有效票、廢票的認定意見不一致時，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來裁定。對選舉的裁定，在特定的情況下，可能對選舉結果產生重大的影響，例如江西游村1999年的選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運用解釋權，使選舉結果發(fā)生了變化。在實行直選的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過以上幾個環(huán)節(jié)影響村委會的選舉；在沒有實行直選的情況下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則干預甚至操縱選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導村委會選舉的過程中，往往帶有自己的“意圖”，想方設法使自己的“意中人”當選。據(jù)肖唐鏢、唐曉騰對江西省40個村委會換屆選舉的調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉中傾向于民主的或有限的民主選舉的占六成，傾向于“暗箱操作”的乃至違規(guī)操作的占三成。違規(guī)操作的選舉，“都帶有一個相同的目的，即他們希望組織看中的人員能如愿當選，特別是希望原村委會班子(或其中的主要成員)能繼續(xù)留任”。1998年通過的中華人民共和國村民委員會組織法已明確規(guī)定村委會換屆實行直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的影響力正在減弱。這種情況使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔心農村會失去控制，不過也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經轉變了觀念，認為只要讓村民把他們信得過的人選到村委會班子來，那就符合“黨的方針政策”。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對行政村決策及決策執(zhí)行的影響決策，是村治過程核心環(huán)節(jié)。村治過程的決策及其執(zhí)行，深受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響主要通過以下幾個環(huán)節(jié)：1通過行政命令和行政干預推行政務涉及政務的事宜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可向所轄行政村下達指令。比如公糧收購、計劃生育、稅款收取及上報各種統(tǒng)計資料等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大都下達任務指標，并規(guī)定完成期限和獎懲辦法。凡此類事宜，村黨支部和村委會依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指示作出決策，并予以執(zhí)行。2通過下達指標和提供信息影響行政村的生產經營決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般每年都向所轄行政村下達農業(yè)生產任務和工業(yè)產值的指標，并采取相應的獎懲措施。這些指標并不具有強制性，不可能一一加以落實，不過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能抓住一些重點項目狠抓落實。例如1996年4月，浙江省東陽市巍山鎮(zhèn)向該鎮(zhèn)的白坦一村下達100畝水稻直播試驗的任務。為了落實這項任務，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、分管農業(yè)的鎮(zhèn)領導、聯(lián)村干部等會同東陽市的農業(yè)技術員一起下村，召集村兩委和村小組聯(lián)席會議，宣傳和落實試點事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還往往根據(jù)自身掌握的信息和對市場的基本判斷，對所轄行政村的生產經營進行指導和干預，其目的主要是為了農民的增收。對生產經營的指導和干預，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須把握一定的度，否則容易引起鄉(xiāng)村矛盾和干群矛盾。3運用政府權威影響行政村的人事決策當村民對現(xiàn)任的村黨支部或村委會負責人不滿并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出罷免要求時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往出于自身利益的考慮，作出作為或不作為的反應。對于罷免村黨支部成員的要求，是否滿足村民的愿望，主動權掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手里，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的不作為村民無可奈何。由于村民會議或村民代表會議的召集在很大程度上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，因此對不稱職的村主任的罷免也在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度。從目前已經發(fā)生的為數(shù)不多的罷免村委會主任成功的案例來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入起了至關重要的作用，例如，1999年3月哈爾濱市道外區(qū)松北鎮(zhèn)集東村罷免村委會主任董壽永；1999年4月浙江省瑞安市潘岱鄉(xiāng)白蓮村罷免村委會主任何光壽；1999年5月浙江省溫州市寮東村罷免村委會主任潘洪聰；1999年8月貴州省貴陽市東風鎮(zhèn)烏當村罷免村委會主任；1999年11月河南省鞏義市涉村鎮(zhèn)羅泉村罷免村委會主任柴喜武等，都得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持或幫助。與此相反，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予支持，村民就很難作出罷免的決議，例如，哈爾濱市王崗鎮(zhèn)前興隆村村民要求罷免村委會主任梁振志，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予支持而不能如愿以償；河北省的報子營村村民罷免村委會主任的要求得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，不僅罷免不成，五名帶頭的村民代表被檢察機關逮捕，反而成了“被告”。唐曉騰總結說，村民提出罷免“村官”的要求能夠得到滿足，并不僅僅是因為有了村委會組織法，更主要在于其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領導比較開明、比較看重民主。4通過行使監(jiān)督權影響行政村的財務決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式對村級財務進行監(jiān)督和控制，主要有間接監(jiān)控和直接監(jiān)控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性的意見，是為間接監(jiān)控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費，向村干部發(fā)放工資或獎金，是為直接監(jiān)控。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求行政村把財務收支情況每月送鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所審計一次，審計的內容包括村提留款收支是否合理，計劃生育罰款、土地管理費、電費等是否按政策收取，村各項公務開支是否合理等等。5通過聯(lián)村干部影響村治的決策聯(lián)村干部又稱包村干部，系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，負責監(jiān)督、指導和幫助村干部解決疑難問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。從筆者目前掌握的資料看，委派聯(lián)村干部是全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流行的一種做法。聯(lián)村干部有兩種，一種是駐村干部，長期在農村蹲點；另一種是不駐村干部，不定期到農村指導工作。聯(lián)村干部影響村治決策主要有兩種方式：一是參加村里召開的會議，在會議上傳達上級政府的文件精神，傳達上級政府對村治的要求，并依此提出建議；二是與村民直接接觸，了解村民的意見和要求，然后反映到村級組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。6通過投入一定的人力物力參與村治的決策執(zhí)行村民會議作出的決策難以執(zhí)行時，往往求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“充當著村干部的保護神”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認為有必要時，會投入一定的人力物力幫助行政村解決問題，如道路建設、新村建設、計劃生育、收取稅款等方面的事宜。對于計劃生育、收取稅款等方面的決策執(zhí)行，由于執(zhí)行難度較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往介入較深。例如，1995年8月，河南省蘭考縣三義寨鄉(xiāng)為了扭轉計劃生育工作的落后局面，鄉(xiāng)政府組織近200人的龐大征款隊伍，開進各村各戶征收所欠的超生罰款，引起村民的強烈不滿。一部分村民集結砸毀鄉(xiāng)政府大樓。事后，鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長受到了黨紀處分。2002年12月，陜西省安康市漢濱區(qū)關廟鎮(zhèn)政府為了清收教育、道路集資款，向楊寨村派出了以一名副鎮(zhèn)長為組長的收費突擊隊，在清收村民尚玉貴老漢的31185元欠款時，與其發(fā)生推搡，導致尚老漢