證券其它相關(guān)論文-淺談我國證券監(jiān)管體制.doc

證券其它相關(guān)論文-淺談我國證券監(jiān)管體制論文關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管體制政府干預(yù)自律性管理論文摘要：我國證券監(jiān)管體制存在著政府干預(yù)過度和自律性管理不足的問題，而問題產(chǎn)生的原因在于監(jiān)管者的定位錯誤。文章就我國證券監(jiān)管者法律地位的改善提出了看法。透視我國證券監(jiān)管體制中華人民共和國證券法(以下簡稱證券法)在明確了國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管功能的同時(shí)，首次以基本大法的形式提出：“在國家對證券發(fā)行、交易活動實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實(shí)行自律性管理”，從而在理論上建立了國家監(jiān)管與自律管理共同作用的管理體系。但從實(shí)踐看，這一管理體系并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。我國現(xiàn)有的證券監(jiān)管體制所存在的問題可概括為：政府干預(yù)過度、自律性管理不足。1政府干預(yù)過度我國的證券市場不規(guī)范，投機(jī)性過強(qiáng)。對這一現(xiàn)實(shí)，立法者的思路是強(qiáng)化政府職能部門一一證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)，試以“政府干預(yù)”克服證券市場的缺陷。岡此，在證券法下，我國證券市場上政府活動的領(lǐng)域包羅萬象，它不僅管理著市場運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)和各種市場主體，而且掌握著上市規(guī)模、上市節(jié)奏和上市資源的分配。這種情形帶來了一系列無法回避的問題：(1)市場交易成本過大、效率缺失我國目前實(shí)行的發(fā)行核準(zhǔn)制、上市審批制，且審批手續(xù)復(fù)雜煩瑣，行政過程不透明、不規(guī)范，延長了企業(yè)籌資時(shí)間，增大了市場活動的不確定性，導(dǎo)致嚴(yán)重的效率缺失。(2)對市場配置資源的壓抑目前，我國證券市場的資金流向和資源配置，首先是政府的意志而非市場競爭的結(jié)果。以實(shí)務(wù)觀之，現(xiàn)在得以優(yōu)先發(fā)行、上市的有相當(dāng)一部分是歷史包袱重，設(shè)備陳舊、盈利能力差的國營企業(yè)，而大量機(jī)制靈活、前景看好的民營企業(yè)，卻幾乎得不到上市的機(jī)會。造成社會資源的極大浪費(fèi)。(3)增加政策性風(fēng)險(xiǎn)由于我國政府監(jiān)管行為所具有的廣泛性、經(jīng)常性和非連續(xù)性等特征，使得每次政策的調(diào)整都造成市場相當(dāng)劇烈和頻繁的波動。對政府意圖的揣摩，對政府干預(yù)行為的猜測，成為投資者以及融資人活動的重要內(nèi)容，對于公司業(yè)績的關(guān)注倒置于其次。(4)監(jiān)管失靈。政府全面干預(yù)必然會“四面受敵一方面，多元化的監(jiān)管目標(biāo)使監(jiān)管者左右為難，而政治利益激勵機(jī)制決定了往往是秩序規(guī)范的目標(biāo)讓位于發(fā)展的目標(biāo)。所以，盡管證券立法頒布了大量的制裁性規(guī)范，但真正能夠貫徹執(zhí)行的相當(dāng)有限。另一方面，這種過度干預(yù)使得監(jiān)管部門窮于應(yīng)付大量的日常事務(wù)性工作，而對于其最本職的工作監(jiān)管機(jī)制的基本建設(shè)卻無暇顧及。2自律性管理不足證券業(yè)協(xié)會和證券交易所是我國證券自律體系中的兩個組成部分。但是在政府的強(qiáng)勢監(jiān)管之下，我國的自律性監(jiān)管顯得軟弱無力。(1)證券業(yè)協(xié)會證券業(yè)協(xié)會是證券法提及的唯一“自律性組織”。但實(shí)際上證券業(yè)協(xié)會并未發(fā)揮它的作用。究其原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，法律規(guī)范不僅太抽象而且遺漏多多。對于證券業(yè)協(xié)會，證券法僅以區(qū)區(qū)四個條文加以規(guī)范，對于證券業(yè)協(xié)會的組織章程、證券業(yè)協(xié)會對會員的制約機(jī)制、證券業(yè)協(xié)會與證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的制衡機(jī)制等基本問題，該法都沒有明確規(guī)定。依據(jù)這樣的證券法，證券業(yè)協(xié)會又如何能對會員進(jìn)行監(jiān)督管理呢?第二，職責(zé)重疊。在英、美等國家的證券監(jiān)管體制中，自律管理采取雙重監(jiān)管體制。證券交易所主要實(shí)施場內(nèi)證券交易的監(jiān)管，證券業(yè)協(xié)會則負(fù)責(zé)場外交易的規(guī)管。但在證券法以及相關(guān)解釋中，場外交易并未獲得明確肯定，所以證券業(yè)協(xié)會的宗旨也不包括組織、推動和監(jiān)管場外交易的職能。而若強(qiáng)調(diào)證券業(yè)協(xié)會對場內(nèi)交易的監(jiān)管職能，必然使證券業(yè)協(xié)會與證券交易所之間的關(guān)系處于交叉和重疊狀態(tài)。為了避免重復(fù)監(jiān)管導(dǎo)致的混亂，只得犧牲證券業(yè)協(xié)會監(jiān)管職能，并將其職能限于研究、宣傳、交流、協(xié)調(diào)等方面。第三，依附于政府監(jiān)管。我國證券業(yè)協(xié)會在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的督促下設(shè)立和發(fā)揮功能。證券業(yè)協(xié)會職責(zé)職權(quán)范圍的確定，首先決定于政府機(jī)關(guān)的授權(quán)，而不直接來源于證券業(yè)協(xié)會的會員。這種特殊的體制與傳統(tǒng)，使得我國證券業(yè)協(xié)會的對政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成天然的依賴。第四，自律監(jiān)管動力的缺乏。任何組織如無法給其成員帶來實(shí)際利益或可預(yù)見利益，其生命力總是岌岌可危的。因此，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，推動證券公司合理從事證券業(yè)務(wù)，并為各證券公司或成員單位帶來福利，成為自律監(jiān)管生命存續(xù)的源泉。證券法只強(qiáng)調(diào)發(fā)揮證券業(yè)協(xié)會在糾紛調(diào)停和紀(jì)律處分方面的職能，而忽視證券業(yè)協(xié)會也應(yīng)為成員單位創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會。成員單位也極少借助證券業(yè)協(xié)會維護(hù)其合法權(quán)益。這樣的證券業(yè)協(xié)會既缺乏威性又缺乏親和力，其規(guī)管、溝通等自律功能難以發(fā)揮。(2)證券交易所目前我國的證券交易所離真正意義上的自律組織還有一定的差距。這段差距從證券法的規(guī)定中，也可見端倪。首先，從證券交易所的性質(zhì)和法律地位看，雖然上海證券交易所和深圳證券交易所的章程都將自己定位為“實(shí)行自律管理的會員制事業(yè)法人”，但證券法既末明確提出證券交易所的會員制法人性質(zhì)，也未確認(rèn)證券交易所的自律性組織的法律地位。其次，在證券交易所的組織上，雖然從證券法第98條第2款：“證券交易所的積累歸會員所有，其權(quán)益由會員共同享有”，以及第1l1條和第1l3條關(guān)于“會員費(fèi)”和“會員管理規(guī)章”的規(guī)定中，可以認(rèn)為證券法規(guī)定的證券交易所體制是會員制，但仍存在以下問題：(1)會員制證交所的機(jī)構(gòu)包括會員大會、理事會、總經(jīng)理和監(jiān)察委員會。而證券法對證券交易所的會員大會和監(jiān)管委員會卻只字未提，涉及到理事會的也只有兩處。(2)一般來說，會員制的證券交易所作為自律組織，都是會員出資，會員管理。但上海證券交易所和深交所的章程都明確提出，理事長和副理事長由中國證監(jiān)會提名，理事會選舉產(chǎn)生；總經(jīng)理、副總經(jīng)理由中國證監(jiān)會任命。所以，我國的證券交易所實(shí)際上是由會員出資、中國證監(jiān)會管理和決定證券交易所的重大事項(xiàng)，這些與證券交易所作為會員制自律組織的性質(zhì)極不相稱。二我國證券監(jiān)管體制的完善對以上所述的我國證券監(jiān)管體制存在的問題，筆者認(rèn)為其根源在于我國的證券立法對證券監(jiān)管者的定位不合理。1監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)將自己置于什么地位。如果說把證券市場比作足球賽場，球員比作市場主體的話，那么證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充當(dāng)裁判還是教練呢。一般說來，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作為規(guī)則的制定者，按照市場規(guī)律來制定、修改、平等地適用于所有市場參與者的游戲規(guī)則；作為規(guī)則的執(zhí)行者對市場出現(xiàn)的違規(guī)行為堅(jiān)決予以懲處；作為糾紛的裁判者，不偏不倚，公正裁決。它不應(yīng)當(dāng)是教練，親自指揮市場主體如何“踢球”，更不應(yīng)當(dāng)在球場形勢緊張或球場形勢沒有按照自己的意愿發(fā)展時(shí)，親自上陣代替市場主體“踢球”。我國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然以“裁判”自居，但同時(shí)又希望自己能隨時(shí)去客串“教練”甚至“球員”。這在我國證券監(jiān)管體制上的表現(xiàn)就是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為具有任意性，權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約機(jī)制；市場自律機(jī)制則由于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力干預(yù)而缺乏發(fā)揮作用的空間。岡此，轉(zhuǎn)變監(jiān)管機(jī)構(gòu)對自己的定位是從立法上改善監(jiān)管者法律地位的前提。2合理界定證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位在對此問題進(jìn)行探討之前，首先應(yīng)闡明證券法規(guī)定的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就是現(xiàn)實(shí)中的中國證監(jiān)會。通過對我國證券監(jiān)管體制的分析，筆者發(fā)現(xiàn)，我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的寬泛性和任意性在很大程度上都?xì)w因于我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位不合理。要合理界定證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，可以從以下兩方面入手：第一，加強(qiáng)對證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。集中統(tǒng)一的證券監(jiān)督管理體制使中國證監(jiān)會地位得以提升，擁有的權(quán)力也大大增加。特別是中國證監(jiān)會擁有過于寬泛的自由裁量權(quán)和行政立法權(quán)。在此筆者提出要制約證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，并不是要一概否定賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政立法權(quán)和自由裁量權(quán)的做法，關(guān)鍵是如何賦予，例如，哪些事項(xiàng)可以賦予，賦予之后怎樣實(shí)施制約和監(jiān)督。對此，大多數(shù)法治國家的做法是通過嚴(yán)格的行政程序法、立法審查或者司法審查的制度對行政立法活動加以規(guī)制，力求實(shí)現(xiàn)行政效率與行政公正之間的平衡。我國要借鑒證券法制比較完善國家的做法，其有效的途徑就是將中國證監(jiān)會置于全國人民代表大會的監(jiān)督之下，直接向全國人人報(bào)告工作，由全國人人對其行政立法工作和執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。第二，提高證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。中國證監(jiān)會作為我國執(zhí)行證券監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著維護(hù)我國證券市場的安全穩(wěn)定，促進(jìn)證券業(yè)發(fā)展的重任。它應(yīng)有權(quán)按照這一宗旨來實(shí)施監(jiān)管活動。政府不應(yīng)僅將其視為政府經(jīng)濟(jì)政策的貫徹者。因此，筆者認(rèn)為，有必要使其脫離于國務(wù)院的隸屬，比照中國人民銀行的地位，通過立法將證監(jiān)會設(shè)置為一個專司證券業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，規(guī)定以維護(hù)投資者利益，證券市場的安全穩(wěn)定，提高證券市場效率為其行使職權(quán)的宗旨。此外，將中國證監(jiān)會獨(dú)立出來，將真正實(shí)現(xiàn)中國證監(jiān)會的權(quán)責(zé)相當(dāng)，由中國證監(jiān)會來充當(dāng)行政復(fù)議的被申請人或行政訴訟的被告，在其監(jiān)管行為侵犯了市場主體的合法權(quán)益并造成損害時(shí)，承擔(dān)賠償責(zé)任。而這對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的濫用也是一種有效的制約途徑。3強(qiáng)化自律性管理中國證券業(yè)協(xié)會和深、滬兩大證券交易所是我國證券業(yè)的自律組織，它們在對證券市場的管理中分工不同，以下將對兩類組織在強(qiáng)化自律性管理中需要改善的地方分別加以敘述。(1)提高證券交易所的自主性由于我國證券業(yè)協(xié)會和證券交易所在行業(yè)自律上的分工不同，提高監(jiān)管自主性主要是針對深、滬兩大證券交易所而言。要提高我國證券交易所的自律管理的自主性，應(yīng)從以下兩方面入手：第一，從組織上來看，深、滬兩個證券交易所雖然都是會員制的自律組織，但其主要負(fù)責(zé)人的人事任免權(quán)在很大程度上掌握在中國證監(jiān)會的手中，這就使證券交易所在重大事項(xiàng)上的決策不可避免地要受到來自政府的干預(yù)。因此，要提高兩大證券交易所的自主性，首先就要賦予其獨(dú)立的人事任免權(quán)，由證券交易所會員選舉出他們所認(rèn)可的，能在最大程度上代表他們利益的交易所負(fù)責(zé)人。第二，從職責(zé)上來看，證券交易所作為證券商的會員性組織和證券市場的實(shí)時(shí)監(jiān)控者，它應(yīng)該并且也有動力和能力對證券市場中的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。因此，證券監(jiān)管法在對政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券交易所進(jìn)行職責(zé)分配時(shí)，應(yīng)將政府的職責(zé)限定于制定基本的方針政