證券其它相關(guān)論文-我國(guó)發(fā)展市政債券市場(chǎng)的初步探討.doc

證券其它相關(guān)論文-我國(guó)發(fā)展市政債券市場(chǎng)的初步探討摘要發(fā)行市政債券已成為地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要融資工具。我國(guó)已具備了發(fā)行市政債券的條件。積極發(fā)行市政債券有利于調(diào)整國(guó)家債務(wù)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使資本市場(chǎng)均衡發(fā)展。構(gòu)建我國(guó)市政債券市場(chǎng)應(yīng)搞好功能定位、界定發(fā)行人及品種，先發(fā)行收入債券，逐步完善配套發(fā)行，中央政府在政策、法規(guī)制定中必須占據(jù)主導(dǎo)地位。關(guān)鍵詞市政債券；債券市場(chǎng)；發(fā)行構(gòu)想在發(fā)達(dá)國(guó)家，市政債券早已成為地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以及實(shí)現(xiàn)某些政策目標(biāo)的重要融資工具。在我國(guó)，法律規(guī)定地方政府不能負(fù)債，但是加速推進(jìn)城市化的客觀要求，以及事權(quán)與財(cái)權(quán)分配的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致地方政府普遍負(fù)債。盡管地方政府在市政建設(shè)領(lǐng)域的適當(dāng)負(fù)債有其合理性，但是過(guò)度負(fù)債已累積了風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)城市化與控制政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的雙重壓力下，我國(guó)有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡快建立和發(fā)展符合國(guó)情的市政債券市場(chǎng)，并以此為契機(jī)規(guī)范市政建設(shè)投融資體制，完善地方政府負(fù)債模式，徹底打通地方政府融資的瓶頸。一、市政債券及市政債券市場(chǎng)（一）市政債券的概念及分類(lèi)市政債券（municipalbonds）又稱(chēng)為地方債券，是一項(xiàng)傳統(tǒng)的融資方式。它以政府的信用作為擔(dān)保，由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行。發(fā)行市政債券所募集的資金主要用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)也用于彌補(bǔ)市政當(dāng)局的費(fèi)用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時(shí)性失衡。美國(guó)市政債券大致分為一般責(zé)任債券（GeneralObligationBonds）和收入債券（RevenueBonds）兩大類(lèi)。一般責(zé)任債券并不與特定項(xiàng)目相聯(lián)系，其還本付息得到發(fā)行政府的信譽(yù)和稅收支持。收入債券與特定項(xiàng)目相聯(lián)系，其還本付息來(lái)自投資項(xiàng)目的收費(fèi)。收入債券還可分為各種項(xiàng)目的類(lèi)型，這些不同類(lèi)型的債券通過(guò)法律的形式固定其專(zhuān)用性。（二）市政債券市場(chǎng)的發(fā)展及現(xiàn)狀在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，市政債券是一種成熟的融資工具，已有100多年的歷史，歐美等國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其融資的成功，很大程度上依賴(lài)于發(fā)達(dá)的市政債券市場(chǎng)。目前，美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了成熟和完善的市政債券市場(chǎng)，市政債券與國(guó)債、企業(yè)債券、股票、投資基金等共同構(gòu)筑了完整統(tǒng)一的證券市場(chǎng)。近年來(lái)，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始采用市政債券為地方政府融資。（三）外國(guó)發(fā)展市政債券市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)達(dá)國(guó)家市政債券市場(chǎng)發(fā)展與城市化同步，市政債券市場(chǎng)大發(fā)展時(shí)期也是城市化加速時(shí)期。信用評(píng)級(jí)制度、信息披露制度和私人債券保險(xiǎn)制度是減少地方政府債券市場(chǎng)違約風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制。免稅是市政債券市場(chǎng)成功的最重要的因素之一。從發(fā)展中國(guó)家看，地方政府信用體系建設(shè)十分重要，并與城市化、中央政府和地方政府分權(quán)以及減少財(cái)政赤字密切相關(guān)，發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)是滿(mǎn)足地方政府巨大融資需求的方法之一。二、我國(guó)發(fā)展市政債券市場(chǎng)的背景和形勢(shì)（一）地方政府負(fù)債缺乏法律依據(jù)1994年通過(guò)的預(yù)算法規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收入平衡的原則編制，不列赤字”：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。1996年發(fā)布的貸款通則規(guī)定：“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶(hù)或具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人”?？梢?jiàn)，地方政府非但不能發(fā)行債券，而且不能直接向銀行借貸。地方政府指定一個(gè)代理人公司舉債，由地方財(cái)政提供擔(dān)保的做法同樣缺乏法律依據(jù)。1995年通過(guò)的擔(dān)保法規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！备鶕?jù)這條規(guī)定，對(duì)向國(guó)內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)不能提供擔(dān)保。（二）加速推進(jìn)城市化增加了市政建設(shè)融資的壓力長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城市化水平相對(duì)較低，2003年為40%左右，低于發(fā)達(dá)國(guó)家70%的水平，比同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家低約10個(gè)百分點(diǎn)，比同等工業(yè)化水平國(guó)家低約20個(gè)百分點(diǎn)。加速推進(jìn)城市化的客觀需要，以及城市化水平較低的現(xiàn)實(shí)，為市政建設(shè)創(chuàng)造了廣闊空間，同時(shí)向地方政府提出了大規(guī)模融資的難題。據(jù)國(guó)研中心測(cè)算，每增加一個(gè)城市人口需投資9萬(wàn)元。過(guò)去20多年里，城市人口由2億增至近5億，需投入的資金高達(dá)27萬(wàn)億元。如按照城市化水平每年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，20年后將達(dá)到70%，人口將達(dá)到14億，所需靜態(tài)投資為45萬(wàn)億。如此巨額的投資需求，靠財(cái)政或信貸融資都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（三）地方政府負(fù)債有其合理性事實(shí)上地方政府負(fù)債由來(lái)已久，在基礎(chǔ)設(shè)施、特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中適當(dāng)負(fù)債，具有一定的合理性。近年來(lái)，地方政府在市政建設(shè)上的事權(quán)不斷擴(kuò)大，然而財(cái)權(quán)未得到有效的分配和使用。預(yù)算法規(guī)定地方財(cái)政不得列赤字，這種謹(jǐn)慎財(cái)政的思想強(qiáng)化了對(duì)地方財(cái)政的約束，導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)不協(xié)調(diào)，為緩解有限的財(cái)力與高額的城建投資需求的矛盾，地方政府只能通過(guò)多種渠道籌措資金，打通資金瓶頸。在適當(dāng)負(fù)債的前提下，地方政府搞市政建設(shè)至少有三點(diǎn)好處，一是經(jīng)營(yíng)性或收費(fèi)型的項(xiàng)目本身對(duì)GDP和財(cái)政收入有貢獻(xiàn)；二是可以帶動(dòng)與市政建設(shè)在一個(gè)鏈條上的其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是通過(guò)改善城市的硬環(huán)境進(jìn)一步增強(qiáng)招商引資力度?？傊?，政府適當(dāng)負(fù)債搞市政建設(shè)能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入良性循環(huán)軌道。（四）地方政府過(guò)度負(fù)債累積了風(fēng)險(xiǎn)到2003年末，地方政府的各類(lèi)債務(wù)超過(guò)了10000億元，其中涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的近7000億元，地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保向銀行貸款2000多億元。地方政府過(guò)度負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)及危害主要表現(xiàn)為：一是負(fù)債形成的投資可能降低社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，加深經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。二是債務(wù)約束軟化，使社會(huì)信用環(huán)境惡化。地方欠債損害政府的公信力，產(chǎn)生扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，從而動(dòng)搖投資與消費(fèi)信心。三是居高不下的地方債務(wù)累積了金融風(fēng)險(xiǎn)。地方金融機(jī)構(gòu)在政府的行政干預(yù)下，借款墊付地方債務(wù)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為金融風(fēng)險(xiǎn)。四是債務(wù)問(wèn)題成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。財(cái)力不足、無(wú)力舉債的政府向社會(huì)強(qiáng)行攤派或收費(fèi)。個(gè)別政府部門(mén)為還債疲于應(yīng)付資金的籌措，從而影響了正常工作及公眾形象。三、我國(guó)發(fā)展市政債券市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)意義市政債券在市政建設(shè)融資中具有廣泛的應(yīng)用前景，對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整國(guó)家債務(wù)結(jié)構(gòu)，推行債務(wù)品種多樣化和地方化，集中體現(xiàn)城市政府功能，集中市政建設(shè)的融資需求，降低融資成本等方面具有重要作用，其現(xiàn)實(shí)意義，至少表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）發(fā)展市政債券市場(chǎng)，有利于充分利用閑置資源更好地帶動(dòng)投資的增長(zhǎng)當(dāng)前，外部需求的放緩對(duì)我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需提出了更高的要求。但是，國(guó)債只占全社會(huì)投資的5%，進(jìn)一步擴(kuò)大的潛力十分有限。在這種宏觀經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)展市政債券市場(chǎng)，能夠?qū)⒏嗟纳鐣?huì)資金引入公共部門(mén)，促進(jìn)閑置資源的利用，帶動(dòng)其他類(lèi)型投資的增長(zhǎng)，從而有利于擴(kuò)大內(nèi)需。（二）發(fā)展市政債券市場(chǎng)，有利于促進(jìn)社會(huì)融資結(jié)構(gòu)的合理化在當(dāng)前的金融體系中，專(zhuān)門(mén)服務(wù)于公共部門(mén)和公共項(xiàng)目的大規(guī)模、長(zhǎng)期性、低成本資金需求的融資渠道實(shí)際上并不存在。這些資金需求要么依靠財(cái)政直接投資，從而增加財(cái)政負(fù)擔(dān)；要么向銀行借款，從而增加銀行的資金壓力，降低銀行資金的流動(dòng)性，影響銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和收益水平。如果把市政債券做為一個(gè)新渠道，能夠逐步改善目前的社會(huì)融資結(jié)構(gòu)，減少社會(huì)資金錯(cuò)配所產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。（三）發(fā)展市政債券市場(chǎng)，有利于減輕中央財(cái)政的壓力市政債券用于公共事業(yè)可在資金供求上獲得平衡，會(huì)明顯減少對(duì)于直接財(cái)政投資的壓力。市政債券以地方政府為主要的發(fā)行主體，在制定了嚴(yán)格的管理制度后，中央和地方政府可以清晰地劃清職責(zé)，尤其是落實(shí)了用錢(qián)和還債的責(zé)任。因此，有些重點(diǎn)項(xiàng)目由地方政府通過(guò)發(fā)行市政債券的形式籌資比中央直接進(jìn)行投資的效果會(huì)好得多。（四）發(fā)展市政債券市場(chǎng)，有利于資本市場(chǎng)的均衡發(fā)展在資本市場(chǎng)中引入市政債券，能有效填補(bǔ)當(dāng)前資本市場(chǎng)的空白。由于市政債券的公信力僅次于國(guó)債，市政債券將成為眾多投資者追逐的新品種。四、對(duì)我國(guó)發(fā)展市政債券市場(chǎng)的設(shè)想（一）基本構(gòu)想借鑒美國(guó)市政債券市場(chǎng)以及國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)市政債券市場(chǎng)基本框架應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：1功能定位。我國(guó)的市政債券市場(chǎng)要同時(shí)為中央和地方兩級(jí)政府部門(mén)以及市政建設(shè)服務(wù)。在我國(guó)的資本市場(chǎng)，市政債券應(yīng)當(dāng)作為風(fēng)險(xiǎn)極小、收益適中的投資品，直接面向銀行、保險(xiǎn)公司、資產(chǎn)管理公司以及個(gè)人投資者籌集社會(huì)閑散資金。2發(fā)行人及品種的界定。市政債券的發(fā)行人應(yīng)當(dāng)界定為從事市政建設(shè)的中直部門(mén)（如鐵道部、交通部、國(guó)家電力公司等）、地方政府、從事市政建設(shè)的地方政府部門(mén)（如各省交通廳、公用事業(yè)局、電信局）以及從事地方市政建設(shè)的公司。地方政府有財(cái)政收入，可以發(fā)行一般責(zé)任債券；其他主體只能發(fā)行收入債券。為控制風(fēng)險(xiǎn)，初期可以嚴(yán)格限定發(fā)行主體以及一般責(zé)任債券的數(shù)量。3稅收待遇。美國(guó)1986年稅收改革法案（TRA）規(guī)定，公共目的債券免繳聯(lián)邦所得稅。參照這一通行做法，我國(guó)市政債券的利息也應(yīng)當(dāng)免繳所得稅，其中個(gè)人投資者免繳個(gè)人利息所得稅，機(jī)構(gòu)投資者在計(jì)算應(yīng)稅收入時(shí)允許扣除市政債券利息所得。4投資者群體?；臼姓膬?yōu)良資質(zhì)，應(yīng)當(dāng)允許銀行、保險(xiǎn)、基金等機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)，并讓上述機(jī)構(gòu)成為市政債券市場(chǎng)的主要投資者之一，同時(shí)允許市政債券對(duì)上述機(jī)構(gòu)進(jìn)行定向發(fā)行。廣大的居民特別是當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)當(dāng)是市政債券的主要投資者，以利于市政債券發(fā)揮利用民間投資為市政建設(shè)服務(wù)的功能。5監(jiān)管部門(mén)。鑒于目前債券投資者的素質(zhì)不高，并考慮到國(guó)家發(fā)改委（原國(guó)家計(jì)委）在我國(guó)基本建設(shè)安排中的關(guān)鍵作用，市政債券發(fā)行的監(jiān)管主體應(yīng)為國(guó)家發(fā)改委；市政債券交易的監(jiān)管則應(yīng)由證監(jiān)會(huì)通過(guò)對(duì)券商和交易所的管理來(lái)進(jìn)行。6二級(jí)交易市場(chǎng)。市政債券的交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是交易所交易和場(chǎng)外交易并舉，在明確信息披露責(zé)任的基礎(chǔ)上，盡可能地安排市政債券在交易所掛牌交易；同時(shí)鼓勵(lì)市政債券交易商開(kāi)展網(wǎng)上交易，創(chuàng)建全國(guó)統(tǒng)一的市政債券交易網(wǎng)絡(luò)。（二）發(fā)展路徑1先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)選擇一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、財(cái)政收入雄厚的重點(diǎn)城市作為發(fā)行市場(chǎng)債券的試點(diǎn)。中央政府除嚴(yán)格審批發(fā)行額度、債券用途、債券種類(lèi)外，還要對(duì)項(xiàng)目本身的盈利能力或償債資金安排進(jìn)行嚴(yán)格審查，必要時(shí)在財(cái)政上對(duì)試點(diǎn)城市進(jìn)行傾斜和扶持。2先發(fā)行收入債券。收入債券通常是以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的自身收益作為償債來(lái)源，可以通過(guò)調(diào)節(jié)收費(fèi)水平或轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式來(lái)償還債券本息。地方政府也可以指定代理發(fā)行機(jī)構(gòu)發(fā)行，不直接構(gòu)成地方的政府債務(wù)。在收入債券的培育初期，可以考慮優(yōu)先發(fā)展雙重保證債券的方式，即首先由項(xiàng)目的收益作為償債資金的來(lái)源，在項(xiàng)目收益不足的情況下再由地方政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)補(bǔ)足。3逐步建立和完善針對(duì)市政債券的法律和金融監(jiān)管體系。對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法有關(guān)公債發(fā)行的條款應(yīng)加以修訂，適時(shí)出臺(tái)財(cái)政法和地方財(cái)政法，明確發(fā)行市場(chǎng)債券的法律地位。由財(cái)政部對(duì)地方政府的信用和財(cái)政收入能力進(jìn)行評(píng)估，確定哪些地方政府可以具備發(fā)行人主體。同時(shí)通過(guò)一定的審批，保證市政債券的投資方向主要用于市政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。4逐步完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。一是通過(guò)市場(chǎng)化的手段，確定市政債券的利率，并報(bào)中國(guó)人民銀行備案；二是對(duì)市政債券的投資收益制訂具體的減免稅政策；三是向商業(yè)銀行開(kāi)放市政債券市場(chǎng)，在政策上允許商業(yè)銀行投資市政債券；四是允許市政債券在全國(guó)性證券市場(chǎng)交易，并創(chuàng)造條件開(kāi)辦市政債券的場(chǎng)外交易，提高流動(dòng)性，降低投資風(fēng)險(xiǎn)；五是建立有效的市政債券的發(fā)行與擔(dān)保機(jī)制，確定合適的發(fā)行與承銷(xiāo)主體以及發(fā)行方式，并運(yùn)用合理的擔(dān)保結(jié)構(gòu)，落實(shí)擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。（三）應(yīng)注意的問(wèn)題1中央政府在政策、法規(guī)制定中必須占據(jù)主導(dǎo)地位。在賦予地方政府公債發(fā)行權(quán)時(shí)，中央政府可根據(jù)該地方財(cái)政的債務(wù)依存度、債務(wù)累積額、債務(wù)清償情況、地方稅征收水平及國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控方針等因素，決定是否準(zhǔn)許該地方政府發(fā)行公債以及發(fā)債的額度和種類(lèi)。2市政債券應(yīng)以中長(zhǎng)期的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)公債為主，主要用于能為當(dāng)?shù)貛?lái)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的項(xiàng)目，并通過(guò)地方稅收或合理收費(fèi)的增長(zhǎng)來(lái)保證公債本息的清償。3為杜絕濫用市政債券行為，市政債券可以納入地方預(yù)算體系進(jìn)行管理。在復(fù)式預(yù)算制度下，地方公共預(yù)算要堅(jiān)持收支平衡的原則，公債資金可由建設(shè)性預(yù)算加以反映和控制，并規(guī)定嚴(yán)禁用舉債方式為地方政府