農(nóng)林學(xué)類論文-城市水業(yè)的特許經(jīng)營模式與監(jiān)管.doc

農(nóng)林學(xué)類論文-城市水業(yè)的特許經(jīng)營模式與監(jiān)管一、水業(yè)市場化改革的兩大動機中國城市水業(yè)的市場化改革在政府和企業(yè)的共同探索中不斷推進(jìn)。近年來，國家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺和實施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經(jīng)濟政策等一系列相關(guān)的改革政策，更加快了城市水業(yè)市場化的進(jìn)程。水業(yè)市場化改革由兩大動機所推動，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業(yè)運營效率，增進(jìn)服務(wù)，實現(xiàn)水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。這兩大動機在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側(cè)重。應(yīng)該說到目前為止，增加投資仍然是政府推動改革的核心動機，而對效率的追求則剛剛提上日程；由于地方城市政府是城市水業(yè)的投資主導(dǎo)，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場化改革的引資效果。面對中國經(jīng)濟快速發(fā)展的現(xiàn)狀和對建設(shè)發(fā)展資金的巨大需求，各級政府目前仍然難以避免將引資作為水業(yè)市場化的首要目的。而在多數(shù)已經(jīng)完成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)達(dá)國家，其推行市場化改革的目的更側(cè)重于效率的提高。自20世紀(jì)80年代以來，水業(yè)市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發(fā)展中國家由于在水業(yè)市場化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設(shè)，造成了公共服務(wù)體系混亂和嚴(yán)重的社會問題。面對我國當(dāng)前如此不平衡的經(jīng)濟發(fā)展，面對如此多樣的水業(yè)市場項目現(xiàn)狀，中國政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題的同時，必須完善相應(yīng)的市場監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國家一樣，出現(xiàn)公共服務(wù)體系的混亂，帶來嚴(yán)重的社會問題。2005年可以視為中國城市水業(yè)市場化改革的監(jiān)管年，政府將水業(yè)的市場監(jiān)管真正提上了工作日程，城市水業(yè)市場化改革也逐步邁進(jìn)第三階段。關(guān)于水業(yè)市場化改革的投資問題，已經(jīng)在水業(yè)藍(lán)皮書系列之三中論述，本文將主要就水業(yè)的特許經(jīng)營模式和市場監(jiān)管問題進(jìn)行重點討論。二、水業(yè)市場化改革逐步進(jìn)入第三階段城市水業(yè)的市場化改革已經(jīng)在探索中走過了兩個階段：一是以市場開放為主旨的階段。這一階段以招商引資、打破壟斷為基本特征。投資主體多元化的出現(xiàn)改變了城市水業(yè)原來單一政府投資的結(jié)構(gòu)，同時也為進(jìn)一步引入競爭打下了基礎(chǔ)。此外，為配合市場開放，供水價格的制度化建設(shè)也在此階段開始實施，建立了供水價格體系，并啟動了污水處理收費工作，價格體系的改革提供了市場化的前提條件。二是以引入競爭為主旨的階段。這一階段以企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價改革和市場準(zhǔn)入為特征。傳統(tǒng)國有水業(yè)企業(yè)的改制引發(fā)了水業(yè)產(chǎn)權(quán)體制的改革，為進(jìn)一步的政企分開打下基礎(chǔ)；水價改革提出“全成本價格”概念，改變了城市水業(yè)的福利性質(zhì)；更為重要的是，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的提出實施，啟動了市場準(zhǔn)入的競爭機制，確定了政府與企業(yè)的監(jiān)管與被監(jiān)管的市場關(guān)系，為進(jìn)一步完善水業(yè)市場化的體系框架奠定了基礎(chǔ)。但是，前兩個階段的改革均是以投資和產(chǎn)權(quán)為核心，政府市場化改革的動機更多是在解決投資不足問題，偏離了市場化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業(yè)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業(yè)改革正逐步邁進(jìn)第三個階段，改革的目標(biāo)也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現(xiàn)就是開始注重監(jiān)管、重視運營和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。雖然中國水業(yè)市場化改革目前還未能總體進(jìn)入以效率為目標(biāo)的第三階段，但是其趨勢已是十分顯著。第三階段的改革包括多方面的完善，是一項長期的工作，任重道遠(yuǎn)。中央政府應(yīng)該成為推進(jìn)第三階段改革的核心力量。改革包括諸多內(nèi)容：政府的角色由行業(yè)管理向市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，將引發(fā)了水管理體制的變革；投融資體制的理順方面，包括政府資金投資效率的提高、水業(yè)適應(yīng)性金融工具的開發(fā)和健全、以及不同性質(zhì)的投資資本的有機協(xié)同；在市場主體方面，要求投資經(jīng)營主體能夠在適應(yīng)水業(yè)特征基礎(chǔ)上，進(jìn)行長期、穩(wěn)定、理性投資，市場主體成熟的標(biāo)識是建立合理的市場集中度和良好的市場品牌；公眾關(guān)注與公眾參與機制的建立，則是市場機制完善的重要體現(xiàn)。三、模式的確定是進(jìn)一步完善水業(yè)市場化改革的關(guān)鍵水業(yè)市場化改革是以提高效率、滿足可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活需要為目標(biāo)的變革，政府、公眾、企業(yè)三者的角色和責(zé)權(quán)利都將重新定位。中國雖然確定了以特許經(jīng)營為核心的市政公用事業(yè)市場化改革方向，但是對具體市場化模式卻沒有予以明確，而市場機制的逐步完善又以市場化模式的確定為基礎(chǔ)。水業(yè)市場化模式的選擇取決于不同國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、資源等多種因素。因而，如何選取適合的市場化模式是世界各國普遍研究和關(guān)注的問題。以下三個國家的模式可以借鑒：英國（不包括蘇格蘭）是完全私有化的水業(yè)模式，也是水業(yè)監(jiān)管體制最為科學(xué)和完善的國家。英國水業(yè)改革雖有提高效率的動機，但其根本動機是經(jīng)濟體制的變革。為了保障私有化，英國在全面推進(jìn)私有化改革之前，花費了十多年的時間來建立法律和制度的保障，包括有關(guān)的立法、獨立監(jiān)管機構(gòu)的建立、公眾參與體系的完善等，這些是英國私有化模式得以有效實施的前提。英國模式的監(jiān)管權(quán)限屬于中央，建立了全國統(tǒng)一的獨立監(jiān)管體系，成為私有體制下重要的監(jiān)管特征。這種模式由于市場準(zhǔn)入競爭相對缺乏，政府強化了對成本的控制和管理，建立了成本績效平臺這一有效的成本管理體系，以及激勵性水價管理體系。英國水業(yè)模式對國際水業(yè)的貢獻(xiàn)，不僅是產(chǎn)權(quán)的私有化改革，更重要的是其因為私有化背景而強化和完善了的過程監(jiān)管體系。法國選擇了通過私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營層面的引入，來提高運營和管理水平的市場化模式，保留了產(chǎn)權(quán)層面的最終公有。通過特許經(jīng)營合同和租賃/管理合同，實現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)?。特許經(jīng)營合同結(jié)束后，自然過渡到了租賃/管理合同形式。以流域監(jiān)管為核心建立了相對完善的水業(yè)管理體系。法國模式的特點是強化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過經(jīng)營權(quán)的初始競爭控制成本；同時實現(xiàn)了水資源和水業(yè)設(shè)施的政府控制權(quán)。為強化準(zhǔn)入監(jiān)管，目前合同期限有進(jìn)一步縮短的趨勢。由于資產(chǎn)屬于政府，企業(yè)投資責(zé)任小，擔(dān)負(fù)的風(fēng)險也小。政府監(jiān)管成本也會較低，但另一方面政府的投資責(zé)任相對較大。法國水業(yè)模式之所以運營高效的另一個重要基礎(chǔ)是其產(chǎn)業(yè)化水平，法國水業(yè)經(jīng)營市場是由幾大水業(yè)集團在競爭中分享，從而保障了競爭的層次和質(zhì)量。荷蘭是高福利的中小型發(fā)達(dá)國家，采取的是公有企業(yè)運營模式，其公有公司完全實現(xiàn)公司化運作，通過上市融資，同時通過市場對其財務(wù)進(jìn)行監(jiān)控。由于引進(jìn)了完善績效平臺進(jìn)行比較競爭和成本監(jiān)管，效率和服務(wù)質(zhì)量均保持在很好的水平上。荷蘭的實踐證明，即便是公有企業(yè)，如果以真正的政企分開為基礎(chǔ)，完全企業(yè)化運作，在有力的民主監(jiān)管體系下，也能夠達(dá)到所預(yù)期的效率目標(biāo)。四、特許經(jīng)營可以分為競爭性和專營式兩大類水業(yè)服務(wù)責(zé)任的定位是確定政府、公眾、企業(yè)三個角色關(guān)系的基礎(chǔ)，也是確定水業(yè)市場化模式的前提。在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將城市供水排水作為公共責(zé)任，由政府直接投資，并以政府直接領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位形式來運營并提供服務(wù)。這種模式下，政府負(fù)責(zé)投資，收費是象征性的或補貼性的。政府和運營單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任屬于政府。我國的供水排水體制幾十年來一直持續(xù)這種模式。目前，世界上仍有許多國家，如日本、新加坡，采用這種模式。近年來，中國城市水業(yè)的服務(wù)體系發(fā)生變化。政府開始嘗試在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行開放，允許社會資本進(jìn)入公共行業(yè)，以釋放政府的投資壓力，同時引入競爭機制，提高效率。但是，城市水業(yè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和壟斷經(jīng)營特點使政府無法完全卸掉服務(wù)責(zé)任。這些特征要求政府至少履行保障持續(xù)、安全、普遍服務(wù)的責(zé)任，同時由于壟斷經(jīng)營特點使市場競爭機制受限，政府也需要進(jìn)行價格等經(jīng)濟干預(yù)。在目前特許經(jīng)營體系下，政府的責(zé)任通常有直接承擔(dān)和間接承擔(dān)兩類方式，我們根據(jù)不同的政府責(zé)任承擔(dān)方式將“特許經(jīng)營”分別劃分為競爭性特許經(jīng)營和專營式特許經(jīng)營兩類模式。鑒于目前特許經(jīng)營已經(jīng)成為市政公用事業(yè)的政策方向，本文所稱特許經(jīng)營延續(xù)和認(rèn)同了目前中國政府對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的理解，這一理解與國際上通常所稱的“特許經(jīng)營”（concession）是內(nèi)涵上不同。如果政府面對公眾作為責(zé)任的主體，仍然直接承擔(dān)水業(yè)的服務(wù)責(zé)任；為了更好地保障服務(wù)，提高效率，政府通過引入市場化機制，以經(jīng)濟合同或協(xié)議的形式，委托商業(yè)企業(yè)為政府提供局部或全部環(huán)節(jié)的服務(wù)，而企業(yè)獲得自己的商業(yè)回報。我們稱這類模式為競爭性特許經(jīng)營。而專營式特許經(jīng)營模式是指政府間接承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，政府由參與者徹底變成監(jiān)督者。這種模式的根本特征是徹底的企業(yè)化，政府不再以事業(yè)主體的形式擁有設(shè)施的所有權(quán)。五、競爭性特許經(jīng)營需要通過競爭獲得經(jīng)營權(quán)競爭性特許經(jīng)營模式具體有三類形式：一是所有資產(chǎn)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施經(jīng)營權(quán)通過競爭轉(zhuǎn)讓，這種形式稱為管理/租賃模式；二是管網(wǎng)設(shè)施以及收費權(quán)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施的某一單元，一般是水廠，在有限期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，這種形式稱為水廠特許經(jīng)營模式，BOT、TOT等一般屬這種模式；三是政府將包括管網(wǎng)在內(nèi)的所有水業(yè)設(shè)施在有限期限內(nèi)委托企業(yè)經(jīng)營管理，這種形式稱為水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營模式，重慶江北、馬鞍山、天津塘沽等地的供水是這種形式。競爭性特許經(jīng)營模式有四個共同點：一是政府與企業(yè)簽有不同形式的、平等的屬于經(jīng)濟協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營協(xié)議，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；二是政府在一定期限內(nèi)，以不同的形式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓企業(yè)，但是政府保留了水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)；三是政府面向公眾負(fù)責(zé)，接受責(zé)任追訴；四是競爭性特許經(jīng)營都有準(zhǔn)入競爭這一環(huán)節(jié)，政府通過企業(yè)主體的準(zhǔn)入競爭實現(xiàn)效率的提高。不同的競爭性特許經(jīng)營方式，依據(jù)企業(yè)擔(dān)負(fù)風(fēng)險的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資，經(jīng)營期限一般為15-20年；水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營模式由于有較大的經(jīng)營風(fēng)險，經(jīng)營期限一般為20-30年。為了提高準(zhǔn)入競爭的效果，國際上有進(jìn)一步縮短經(jīng)營期限的趨勢。在中國，由于地方政府引資動機的影響，期限往往突破合理的區(qū)間。政府在不同的競爭性特許經(jīng)營模式下的市場監(jiān)管，都將包括準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)與質(zhì)量監(jiān)管、以及成本與價格的監(jiān)管，其中準(zhǔn)入監(jiān)管是核心。這種模式下，可以沒有獨立監(jiān)管機構(gòu)，但是階段性的檢查與企業(yè)的經(jīng)濟信息上報十分必要。六、專營式特許經(jīng)營必須強化過程監(jiān)管專營式特許經(jīng)營模式通常有三種不同的產(chǎn)權(quán)形式。一是公有資本完全退出，由社會資本持有，也就是通常所稱的完全私有化，如英國模式；二是政府保留一定比例的公有資產(chǎn)，與社會資本合資擁有水業(yè)企業(yè)，但是這種政府資產(chǎn)的持股人，與合資企業(yè)只是股權(quán)收益關(guān)系，公有持股者與市場化監(jiān)管者是不同的政府機構(gòu)，如目前深圳水務(wù)模式；三是由真正實現(xiàn)了企業(yè)化改制，完全政資分開、政企分開的國有企業(yè)，如荷蘭模式。但是無論哪一種產(chǎn)權(quán)形式，政府對企業(yè)的監(jiān)管都不是通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系來進(jìn)行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應(yīng)的市場監(jiān)管體系，尤其是要有專門的監(jiān)管機構(gòu)來實施嚴(yán)格的過程監(jiān)管，需要完善的民主制度來保障公共參與和監(jiān)督。專營式特許經(jīng)營模式還有幾個共同點：一是政府與企業(yè)不是平等的經(jīng)濟協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營關(guān)系，政府與企業(yè)間是行政許可關(guān)系，政府可以把一些社會、環(huán)境職能通過授權(quán)轉(zhuǎn)給專營企業(yè)；二是企業(yè)擁有水業(yè)設(shè)施的完全產(chǎn)權(quán)，并長期經(jīng)營，沒有明確的經(jīng)營期限；三是專營式特許經(jīng)營模式缺乏經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入競爭這一環(huán)節(jié)（產(chǎn)股轉(zhuǎn)讓競爭不能等同于經(jīng)營權(quán)競爭），企業(yè)是某一區(qū)域的水業(yè)設(shè)施的當(dāng)然經(jīng)營者；四是政府提高效率的核心監(jiān)管手段是運營過程的監(jiān)管，因此以經(jīng)濟監(jiān)管為核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水價體系來支撐企業(yè)的投資收益。七、中國水業(yè)目前是多種模式并存由于中國水業(yè)市場化改革是在探索中前進(jìn)，目前城市水業(yè)的改革現(xiàn)狀可謂是多種模式并存：BOT、TOT項目類型已經(jīng)大量涉及新、舊建水廠項目，尤其的污水處理項目；個別城市嘗試實施了管理權(quán)轉(zhuǎn)讓；少量城市進(jìn)行了整個水系統(tǒng)的整體特許經(jīng)營；水業(yè)主體企業(yè)的企業(yè)化改制進(jìn)展緩慢，大部分沒有實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)變，仍然受到政企不分的困擾；少部分水業(yè)主體企業(yè)實現(xiàn)了社會資本以合資形式的進(jìn)入；個別城市還嘗試了自來水企業(yè)全面私有化。不同的市場化模式需要與其相應(yīng)的法律、政治、經(jīng)濟、監(jiān)管來支撐。同時，不同的水業(yè)市場化模式之下，將演變出不同的資產(chǎn)模式，不同的責(zé)任承擔(dān)和政府監(jiān)管模式。水業(yè)市場化改革中多種模式的并存已成為事實，因此形成市場化實施層面的混亂。目前，行業(yè)中將所有市場化模式統(tǒng)稱特許經(jīng)營，沒有區(qū)別不同模式下，責(zé)任、產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管體系的不同，按照一個標(biāo)準(zhǔn)和管理程序去要求和管理這些項目，這是目前水業(yè)市場化改革執(zhí)行混亂的根源。這種混亂主要表現(xiàn)為：對特許經(jīng)營協(xié)議是行政許可還是經(jīng)濟合同的爭論；是否一定需要競爭才能獲得特許經(jīng)營權(quán)的爭論；特許經(jīng)營權(quán)是授給城市水務(wù)集團還是授給BOT項目公司的爭論；政府是否需要獨立監(jiān)管機構(gòu)的爭論；對BOT項目是否要進(jìn)行成本監(jiān)管的爭論；水價形成機制的爭論等等，這些爭論的根本在于對市場化模式認(rèn)識的模糊。八、競爭性特許經(jīng)營模式是目前的主導(dǎo)模式在目前的條件下，競爭性特許經(jīng)營模式將成為水業(yè)市場化改革的主導(dǎo)模式，原因如下：首先，如果沒有社會資本的進(jìn)入，傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)缺乏足夠的動力實現(xiàn)真正的政企分開，這使得以國有企業(yè)為主導(dǎo)的專營式特許經(jīng)營模式難以有效推進(jìn)。另一方面，包涵了私有化的專營式特許經(jīng)營模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律體系的支撐，以及公眾監(jiān)管體系的完善等，難于在短期內(nèi)完成，而中國的公用事業(yè)市場化改革又已經(jīng)全面展開。其次，從政府方面考慮，中國城市水業(yè)長期以福利體制運營管理，中國絕大部分地方城市政府沿襲了數(shù)十年的行業(yè)管理理念根深蒂固，專營