從司法實(shí)踐出發(fā)：我國(guó)預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建與探索

從司法實(shí)踐出發(fā)：我國(guó)預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建與探索一、引言1.1研究背景與意義在當(dāng)今社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，公共利益面臨著諸多挑戰(zhàn)和威脅。行政機(jī)關(guān)作為公共事務(wù)的管理者，其行政行為對(duì)公共利益的影響愈發(fā)深遠(yuǎn)。然而，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受侵害或面臨侵害風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)的行政公益訴訟主要側(cè)重于事后救濟(jì)，即在公共利益已經(jīng)受到實(shí)際損害后才啟動(dòng)訴訟程序，這種模式在面對(duì)一些具有不可逆性或潛在重大影響的損害時(shí)，往往難以有效維護(hù)公共利益。例如，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一旦生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，即使通過(guò)事后的法律救濟(jì)，也很難恢復(fù)到受損前的狀態(tài)。因此，構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度成為當(dāng)務(wù)之急。預(yù)防性行政公益訴訟制度對(duì)于維護(hù)公共利益具有不可替代的重要作用。它能夠在公共利益遭受實(shí)際損害之前，通過(guò)司法手段介入，及時(shí)制止行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為，從而有效避免公共利益受損。以食品安全領(lǐng)域?yàn)槔?，若能通過(guò)預(yù)防性行政公益訴訟及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管不力的行為，就能防止不安全食品流入市場(chǎng)，保障廣大消費(fèi)者的身體健康和生命安全，維護(hù)社會(huì)公共利益。從監(jiān)督行政權(quán)力的角度來(lái)看，預(yù)防性行政公益訴訟為行政權(quán)力的行使提供了一種外部監(jiān)督機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在作出行政決策和實(shí)施行政行為時(shí)，會(huì)因預(yù)防性行政公益訴訟的存在而更加謹(jǐn)慎，從而促使其依法履職，減少權(quán)力濫用和不作為的情況。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓過(guò)程中，若行政機(jī)關(guān)存在違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時(shí)介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行出讓，確保國(guó)有資產(chǎn)不被流失，提高行政行為的合法性和規(guī)范性。對(duì)于完善我國(guó)法治體系而言，預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建是對(duì)現(xiàn)有行政訴訟制度的重要補(bǔ)充和完善。它豐富了行政訴訟的類型，使我國(guó)的法治體系在應(yīng)對(duì)公共利益保護(hù)問(wèn)題時(shí)更加全面和有效。這一制度的建立也有助于推動(dòng)法治理念從單純的事后救濟(jì)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，促進(jìn)全社會(huì)法治意識(shí)的提升，推動(dòng)法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的法治支撐。1.2國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀在國(guó)外，預(yù)防性行政公益訴訟相關(guān)理論研究起步較早，且在實(shí)踐中也有諸多探索。以美國(guó)為例，其在行政訴訟中發(fā)展出成熟性原則，用于束縛行政行為和行政訴訟，要求行政訴訟必須在行政行為發(fā)展成熟后才能提起，體現(xiàn)出“事后救濟(jì)”的特點(diǎn)。隨著社會(huì)發(fā)展，對(duì)于預(yù)防性行政公益訴訟的討論逐漸增多，美國(guó)在一些涉及公共利益的案件中，開始嘗試突破傳統(tǒng)的成熟性原則限制，提前對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查，以防止公共利益遭受不可挽回的損害。在一些環(huán)境案件中，如果行政機(jī)關(guān)的決策可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成重大破壞，即使損害尚未實(shí)際發(fā)生，法院也會(huì)考慮受理相關(guān)訴訟，通過(guò)審查行政決策的合法性和合理性，來(lái)預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生。德國(guó)在行政法領(lǐng)域?qū)︻A(yù)防性權(quán)利救濟(jì)有較為深入的研究，在行政訴訟制度中，存在類似預(yù)防性行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)。德國(guó)的行政訴訟注重對(duì)公民權(quán)利和公共利益的保護(hù)，當(dāng)行政行為可能對(duì)公共利益造成侵害時(shí)，允許相關(guān)主體提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)停止或改變?cè)撔袨?。德?guó)在規(guī)劃審批、自然資源保護(hù)等領(lǐng)域，都有通過(guò)預(yù)防性訴訟來(lái)維護(hù)公共利益的實(shí)踐，為其他國(guó)家提供了有益的借鑒。在國(guó)內(nèi)，預(yù)防性行政公益訴訟的研究隨著實(shí)踐的發(fā)展逐漸成為熱點(diǎn)。一些學(xué)者從理論基礎(chǔ)出發(fā)，探討預(yù)防性行政公益訴訟的必要性和可行性。有學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)使得公共利益面臨更多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的事后救濟(jì)型行政公益訴訟難以有效應(yīng)對(duì)，因此有必要構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的全方位保護(hù)。從行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系角度，分析了預(yù)防性行政公益訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、防止行政權(quán)力濫用方面的重要作用，強(qiáng)調(diào)了其在維護(hù)公共利益中的獨(dú)特價(jià)值。在實(shí)踐探索方面，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)積極開展預(yù)防性行政公益訴訟試點(diǎn)工作。多地檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域辦理了一批具有代表性的案件。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)于存在重大安全隱患的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)會(huì)通過(guò)發(fā)出檢察建議等方式，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，消除安全隱患；若行政機(jī)關(guān)不依法履職，檢察機(jī)關(guān)則會(huì)提起預(yù)防性行政公益訴訟。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，針對(duì)一些可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成重大破壞的開發(fā)項(xiàng)目，檢察機(jī)關(guān)會(huì)及時(shí)介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批，防止生態(tài)環(huán)境受損。盡管國(guó)內(nèi)外在預(yù)防性行政公益訴訟研究方面取得了一定成果，但仍存在一些不足。國(guó)外的研究雖然理論體系較為完善，但由于各國(guó)法律制度和政治體制的差異，其經(jīng)驗(yàn)不能完全照搬。國(guó)內(nèi)的研究在理論深度和系統(tǒng)性上還有待加強(qiáng)，對(duì)于預(yù)防性行政公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任分配、訴訟請(qǐng)求類型等關(guān)鍵問(wèn)題，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)的做法也不盡相同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)，導(dǎo)致預(yù)防性行政公益訴訟的開展存在一定的不均衡性。因此，進(jìn)一步深入研究預(yù)防性行政公益訴訟制度，結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐，完善相關(guān)理論和制度設(shè)計(jì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)本文綜合運(yùn)用多種研究方法，力求全面、深入地剖析預(yù)防性行政公益訴訟制度。文獻(xiàn)研究法是基礎(chǔ)，通過(guò)廣泛查閱國(guó)內(nèi)外與行政公益訴訟相關(guān)的學(xué)術(shù)著作、期刊論文、法律法規(guī)、政策文件等資料，梳理國(guó)內(nèi)外預(yù)防性行政公益訴訟的研究現(xiàn)狀和發(fā)展動(dòng)態(tài)，明確該領(lǐng)域的研究重點(diǎn)和空白點(diǎn)，為本文的研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。深入研讀美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家在行政訴訟和公益訴訟方面的經(jīng)典文獻(xiàn)，了解其成熟性原則、行政救濟(jì)制度等相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于預(yù)防性行政公益訴訟的必要性、可行性、制度構(gòu)建等方面的論述進(jìn)行系統(tǒng)分析，掌握國(guó)內(nèi)研究的前沿觀點(diǎn)和核心爭(zhēng)議。案例分析法為研究提供了實(shí)踐支撐。收集和分析我國(guó)司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)辦理的預(yù)防性行政公益訴訟典型案例，如在安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域的案例，深入剖析案件的辦理過(guò)程、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、法律適用以及取得的成效和存在的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)這些案例的研究，直觀地了解預(yù)防性行政公益訴訟在我國(guó)的實(shí)踐現(xiàn)狀，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，為制度構(gòu)建提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。分析某省檢察機(jī)關(guān)辦理的一起涉及化工企業(yè)重大安全隱患的預(yù)防性行政公益訴訟案件，從檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、發(fā)出檢察建議，到行政機(jī)關(guān)的整改情況以及最終的訴訟結(jié)果等方面進(jìn)行詳細(xì)分析，從中總結(jié)出在立案標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任、監(jiān)督效果等方面的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題。比較研究法有助于借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家與預(yù)防性行政公益訴訟相關(guān)的制度和實(shí)踐進(jìn)行比較分析，研究其在受案范圍、訴訟主體、訴訟程序、舉證責(zé)任等方面的規(guī)定和做法，找出其與我國(guó)國(guó)情的契合點(diǎn)和差異點(diǎn)，為我國(guó)預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供有益的借鑒。對(duì)比美國(guó)的成熟性原則和德國(guó)的行政訴訟預(yù)防性權(quán)利救濟(jì)制度，分析其在適用條件、程序設(shè)計(jì)、對(duì)公共利益保護(hù)的效果等方面的不同，思考如何結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，合理借鑒其優(yōu)勢(shì)之處?？鐚W(xué)科研究法拓寬了研究視角。運(yùn)用行政法學(xué)、訴訟法學(xué)、法理學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，對(duì)預(yù)防性行政公益訴訟制度進(jìn)行綜合分析。從行政法學(xué)角度，探討行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、行政行為的合法性以及行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系；從訴訟法學(xué)角度，研究訴訟程序的設(shè)計(jì)、舉證責(zé)任的分配、訴訟請(qǐng)求的類型等問(wèn)題；從法理學(xué)角度，分析預(yù)防性行政公益訴訟制度的價(jià)值取向、法律原則等。通過(guò)跨學(xué)科研究，全面深入地揭示預(yù)防性行政公益訴訟制度的本質(zhì)和規(guī)律，為制度構(gòu)建提供多維度的理論支持。本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，從司法實(shí)踐切入，深入剖析我國(guó)預(yù)防性行政公益訴訟的實(shí)際運(yùn)行情況。通過(guò)對(duì)大量司法案例的研究，挖掘?qū)嵺`中存在的問(wèn)題和成功經(jīng)驗(yàn)，使研究更具針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義，區(qū)別于單純從理論層面進(jìn)行的研究。這種從實(shí)踐到理論的研究路徑，能夠更好地發(fā)現(xiàn)制度在實(shí)際運(yùn)行中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，為制度的完善提供切實(shí)可行的建議。另一方面，注重制度構(gòu)建的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。在借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出一套完整的預(yù)防性行政公益訴訟制度構(gòu)建方案，包括明確受案范圍、合理設(shè)定訴訟主體、優(yōu)化訴訟程序、科學(xué)分配舉證責(zé)任等方面。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出創(chuàng)新性的解決思路和方法，如建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、完善訴前磋商程序、加強(qiáng)與其他監(jiān)督機(jī)制的銜接等，力求為我國(guó)預(yù)防性行政公益訴訟制度的發(fā)展提供新的思路和方向。二、預(yù)防性行政公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)2.1概念與內(nèi)涵界定預(yù)防性行政公益訴訟是指在國(guó)家利益或社會(huì)公共利益面臨遭受侵害的重大風(fēng)險(xiǎn)，而負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為時(shí)，由法定機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險(xiǎn)、依法履行職責(zé)，以防止國(guó)家利益和社會(huì)公共利益實(shí)際受損的一種訴訟制度。與傳統(tǒng)行政公益訴訟相比，預(yù)防性行政公益訴訟具有顯著的特點(diǎn)。從訴訟時(shí)機(jī)來(lái)看，傳統(tǒng)行政公益訴訟是在國(guó)家利益或社會(huì)公共利益已經(jīng)遭受實(shí)際損害后才啟動(dòng)訴訟程序，旨在對(duì)已發(fā)生的損害進(jìn)行救濟(jì)。而預(yù)防性行政公益訴訟則是在損害尚未實(shí)際發(fā)生，但存在重大侵害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就介入，將保護(hù)的關(guān)口前移，強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的提前防范。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政公益訴訟往往是在生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到破壞，如河流污染、森林砍伐等實(shí)際損害發(fā)生后才進(jìn)行處理；而預(yù)防性行政公益訴訟則關(guān)注那些可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的行政行為，如對(duì)可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的項(xiàng)目審批行為進(jìn)行監(jiān)督，在項(xiàng)目實(shí)施前就通過(guò)訴訟要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格審查，防止損害發(fā)生。在訴訟目的上，傳統(tǒng)行政公益訴訟側(cè)重于對(duì)受損公共利益的修復(fù)和彌補(bǔ)，通過(guò)要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、承擔(dān)賠償責(zé)任等方式，盡可能恢復(fù)公共利益到受損前的狀態(tài)。預(yù)防性行政公益訴訟的目的則是阻止?jié)撛趽p害的發(fā)生，維護(hù)公共利益的安全狀態(tài)，通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，消除可能侵害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)因素，從源頭上保護(hù)公共利益。在食品安全領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政公益訴訟可能是在不安全食品已經(jīng)流入市場(chǎng)，對(duì)消費(fèi)者健康造成損害后，追究行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的責(zé)任；而預(yù)防性行政公益訴訟則是在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管存在漏洞，可能導(dǎo)致不安全食品出現(xiàn)時(shí)，就促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，防止問(wèn)題食品進(jìn)入市場(chǎng)。從舉證責(zé)任方面分析，傳統(tǒng)行政公益訴訟中，原告通常需要證明行政機(jī)關(guān)的行為已經(jīng)造成了實(shí)際的損害結(jié)果，以及該行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。而在預(yù)防性行政公益訴訟中，由于損害尚未發(fā)生，原告需要證明行政機(jī)關(guān)的行為存在導(dǎo)致公共利益受損的重大風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)具有高度蓋然性，即損害發(fā)生的可能性極大。這對(duì)原告的舉證能力和專業(yè)知識(shí)提出了更高的要求，需要原告提供充分的證據(jù)來(lái)證明風(fēng)險(xiǎn)的存在和可能產(chǎn)生的后果。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)防性行政公益訴訟中，原告需要收集和提供相關(guān)證據(jù)，如企業(yè)存在的安全隱患、行政機(jī)關(guān)未履行監(jiān)管職責(zé)的情況等，以證明安全生產(chǎn)事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，而不是像傳統(tǒng)行政公益訴訟那樣證明事故已經(jīng)發(fā)生及行政機(jī)關(guān)行為與事故的因果關(guān)系。2.2理論依據(jù)剖析預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建有著堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)，這些理論從不同角度為該制度的合理性和必要性提供了支撐。公共利益理論是預(yù)防性行政公益訴訟制度的基石。公共利益是指社會(huì)全體成員或者大多數(shù)成員共同享有的利益，它涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，如生態(tài)環(huán)境、自然資源、食品安全、公共安全等。在現(xiàn)代社會(huì)，公共利益的維護(hù)對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展至關(guān)重要。然而，由于公共利益具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，容易受到行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的侵害。行政機(jī)關(guān)在土地征收過(guò)程中，如果違反法定程序，可能會(huì)導(dǎo)致土地資源的不合理利用，損害公共利益；在環(huán)境保護(hù)方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力，可能會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的破壞，威脅到公眾的健康和生存環(huán)境。預(yù)防性行政公益訴訟制度通過(guò)賦予法定機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，能夠及時(shí)制止行政機(jī)關(guān)的違法行為，保護(hù)公共利益免受侵害，確保公共利益得到有效維護(hù)。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的項(xiàng)目審批存在違法或失職行為時(shí)，預(yù)防性行政公益訴訟可以介入，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，防止環(huán)境污染，保障生態(tài)環(huán)境這一公共利益的安全。權(quán)力制衡理論為預(yù)防性行政公益訴訟制度提供了重要的理論支撐。權(quán)力制衡是現(xiàn)代法治的重要原則，其核心思想是通過(guò)權(quán)力之間的相互制約和平衡，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系中擁有廣泛的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家法律和政策，管理社會(huì)公共事務(wù)。然而，行政權(quán)力具有擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，就容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，導(dǎo)致行政行為違法或不當(dāng)，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。預(yù)防性行政公益訴訟制度通過(guò)引入司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)受理訴訟，審查行政行為的合法性和合理性，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行糾正和制裁。在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，如果行政機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)處置過(guò)程中存在違規(guī)操作，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，通過(guò)司法審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法處置國(guó)有資產(chǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)受損，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效制衡，保障國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論也是預(yù)防性行政公益訴訟制度的重要理論依據(jù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，人類面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益多樣化和復(fù)雜化，如環(huán)境污染、食品安全、公共衛(wèi)生等風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，往往會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成巨大的、甚至是不可挽回的損害。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，采取積極有效的措施進(jìn)行預(yù)防和控制，以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和損害程度。預(yù)防性行政公益訴訟制度正是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論，在公共利益面臨侵害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序，要求行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險(xiǎn)，防止損害的發(fā)生。在食品安全領(lǐng)域，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管存在漏洞，可能導(dǎo)致不安全食品流入市場(chǎng)，危害公眾健康時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，從源頭上保障食品安全，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論在制度中的具體應(yīng)用。2.3價(jià)值與功能探討預(yù)防性行政公益訴訟制度具有多方面的重要價(jià)值與功能，在維護(hù)公共利益、監(jiān)督行政權(quán)力、預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)社會(huì)公平正義等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從維護(hù)公共利益的角度來(lái)看，預(yù)防性行政公益訴訟能夠在公共利益面臨侵害風(fēng)險(xiǎn)的早期階段介入，及時(shí)阻止風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為實(shí)際損害。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，許多生態(tài)破壞行為一旦發(fā)生，其修復(fù)成本極高且難度巨大，甚至有些損害是不可逆的。例如，對(duì)珍稀物種棲息地的破壞，可能導(dǎo)致物種滅絕，從而破壞整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。預(yù)防性行政公益訴訟可以針對(duì)那些可能破壞生態(tài)環(huán)境的行政行為，如不合理的開發(fā)項(xiàng)目審批、對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力等，及時(shí)要求行政機(jī)關(guān)采取措施，避免生態(tài)環(huán)境遭到破壞，確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和生物多樣性的保護(hù)，切實(shí)維護(hù)生態(tài)環(huán)境這一重要的公共利益。在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，預(yù)防性行政公益訴訟同樣發(fā)揮著重要作用。文化遺產(chǎn)是人類文明的瑰寶，承載著歷史和文化價(jià)值。若行政機(jī)關(guān)在城市建設(shè)、土地開發(fā)等過(guò)程中，對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，可能導(dǎo)致文化遺產(chǎn)遭受破壞。通過(guò)預(yù)防性行政公益訴訟，能夠督促行政機(jī)關(guān)依法履行文化遺產(chǎn)保護(hù)職責(zé)，防止文化遺產(chǎn)受損，保護(hù)民族的文化記憶和精神家園，維護(hù)社會(huì)公共文化利益。在監(jiān)督行政權(quán)力方面，預(yù)防性行政公益訴訟為行政權(quán)力的運(yùn)行提供了有力的外部監(jiān)督機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過(guò)程中，可能會(huì)因各種原因出現(xiàn)違法行使職權(quán)或不作為的情況，這不僅會(huì)損害公共利益，也會(huì)破壞法治秩序。預(yù)防性行政公益訴訟制度賦予法定機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)疑的權(quán)利，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時(shí)，通過(guò)訴訟程序，要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明其行為的合法性和合理性。這促使行政機(jī)關(guān)在作出行政決策和實(shí)施行政行為時(shí)更加謹(jǐn)慎，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法履行職責(zé)，從而有效減少權(quán)力濫用和不作為現(xiàn)象的發(fā)生。在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)處置、經(jīng)營(yíng)等環(huán)節(jié)存在違規(guī)操作，可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。預(yù)防性行政公益訴訟可以及時(shí)介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)規(guī)范操作，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效制衡。預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)防性行政公益訴訟制度的重要功能之一。在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，如食品安全風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，可能會(huì)對(duì)社會(huì)秩序和公眾生活造成巨大沖擊。預(yù)防性行政公益訴訟能夠提前識(shí)別和評(píng)估這些風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管、采取預(yù)防措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。在食品安全領(lǐng)域，對(duì)于一些可能存在食品安全隱患的食品生產(chǎn)企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不到位，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加大監(jiān)管力度，要求企業(yè)整改，防止不安全食品流入市場(chǎng)，保障公眾的飲食安全，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和正常秩序。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如傳染病疫情，預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時(shí)做好疫情防控準(zhǔn)備工作，完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理等，有效預(yù)防疫情的擴(kuò)散，保障公眾的生命健康和社會(huì)的公共衛(wèi)生安全。預(yù)防性行政公益訴訟制度還對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要意義。公平正義是法治的核心價(jià)值追求，而公共利益的維護(hù)是實(shí)現(xiàn)公平正義的重要體現(xiàn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時(shí)，預(yù)防性行政公益訴訟為社會(huì)公眾提供了一種有效的救濟(jì)途徑，使公共利益能夠得到及時(shí)保護(hù)。這有助于平衡行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的利益關(guān)系，確保社會(huì)資源的合理分配和利用，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。在城市規(guī)劃中，如果行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃決策不合理，可能導(dǎo)致部分居民的居住環(huán)境惡化、公共資源分配不均等問(wèn)題，損害公共利益。預(yù)防性行政公益訴訟可以對(duì)這種不合理的規(guī)劃決策進(jìn)行審查和糾正，保障居民的合法權(quán)益，促進(jìn)城市的合理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。在教育資源分配領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)在學(xué)校布局、教育經(jīng)費(fèi)投入等方面存在不當(dāng)行為，導(dǎo)致教育資源分配不公平，影響到學(xué)生接受公平教育的權(quán)利，預(yù)防性行政公益訴訟可以介入，督促行政機(jī)關(guān)合理配置教育資源，保障每個(gè)學(xué)生都能享受到公平的教育機(jī)會(huì)，維護(hù)社會(huì)的公平正義。三、我國(guó)司法實(shí)踐中預(yù)防性行政公益訴訟的現(xiàn)狀分析3.1實(shí)踐案例梳理與呈現(xiàn)近年來(lái)，我國(guó)預(yù)防性行政公益訴訟在司法實(shí)踐中不斷探索前行，涌現(xiàn)出一批具有代表性的案例，這些案例生動(dòng)地展現(xiàn)了預(yù)防性行政公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的積極作用。全國(guó)首例軍事設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案便是其中的典型代表。2023年，昆明軍事檢察院在履行公益訴訟檢察職能時(shí)發(fā)現(xiàn)，貴州某軍用機(jī)場(chǎng)周邊存在嚴(yán)重的安全隱患。該機(jī)場(chǎng)周邊多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)有280余戶人家飼養(yǎng)了超過(guò)2萬(wàn)只鴿子，放飛的鴿子時(shí)常侵入機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)范圍，嚴(yán)重危害軍機(jī)飛行安全，甚至不止一次造成軍機(jī)受損。鴿子體重大、飛行速度快且部分佩戴金屬腳環(huán)，一旦與軍機(jī)相撞，后果不堪設(shè)想，將對(duì)國(guó)防軍事利益造成巨大損害。昆明軍事檢察院依據(jù)軍地檢察協(xié)作協(xié)議，將該線索移送貴州省檢察院，按照管轄規(guī)定，該線索被交辦至貴陽(yáng)市花溪區(qū)檢察院。花溪區(qū)檢察院迅速對(duì)此案進(jìn)行立案調(diào)查，軍地檢察機(jī)關(guān)組成辦案組開展聯(lián)合辦案。辦案組通過(guò)收集鴿子撞擊軍機(jī)照片、中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心鳥擊殘留物鑒定報(bào)告等證據(jù)，證明了鴿群對(duì)軍用機(jī)場(chǎng)飛行安全造成的嚴(yán)重安全隱患。盡管這些證據(jù)難以論證軍機(jī)受到侵害的物理事實(shí)與被告某鎮(zhèn)政府不作為之間的直接因果關(guān)系，但基于“鴿群頻繁侵入機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域，存在對(duì)軍用機(jī)場(chǎng)飛行安全造成嚴(yán)重安全隱患的風(fēng)險(xiǎn)，擾亂了部隊(duì)?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練秩序”這一事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為存在重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)，決定發(fā)揮檢察公益訴訟的預(yù)防功能。隨后，軍地檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)行政職能部門和4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)負(fù)責(zé)人送達(dá)檢察建議，建議依法整治該軍用機(jī)場(chǎng)凈空范圍內(nèi)鴿群飼養(yǎng)和放飛行為，消除安全隱患。相關(guān)行政職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)收到檢察建議后，雖表示已采取相關(guān)措施要求養(yǎng)殖戶逐步處理飼養(yǎng)的鴿子，嚴(yán)禁放飛，但在跟進(jìn)監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)鴿子飼養(yǎng)和放飛的情形仍舊普遍存在，并沒有依法落實(shí)檢察建議有關(guān)內(nèi)容。面對(duì)某鎮(zhèn)政府整改不到位的情況，2023年8月28日，花溪區(qū)檢察院向法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求法院判令某鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)鴿子飼養(yǎng)和放飛行為進(jìn)行全面監(jiān)督管理，長(zhǎng)效履行凈空保護(hù)職責(zé)。2023年10月26日，法院公開開庭審理該案，支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，當(dāng)庭宣判。法院判決后，該鎮(zhèn)政府重新制定轄區(qū)凈空保護(hù)工作方案，對(duì)轄區(qū)養(yǎng)殖戶飛禽飼養(yǎng)和放飛進(jìn)行了全面清理。這起案件具有重要的意義。從受案范圍來(lái)看，它創(chuàng)新了行政公益訴訟受案范圍的拓展路徑?，F(xiàn)行行政公益訴訟的受案范圍采取“4+N”模式，本案涉及的“軍用機(jī)場(chǎng)凈空環(huán)境”——即軍用設(shè)施的保護(hù)問(wèn)題，缺乏明確法律依據(jù)。法院運(yùn)用文義解釋和目的解釋方法，將環(huán)境保護(hù)法第2條所稱的“環(huán)境”，擴(kuò)張解釋包括自然環(huán)境與人文環(huán)境，而軍用設(shè)施便屬于人文環(huán)境的范疇，成功將國(guó)防軍事利益納入行政公益訴訟的保護(hù)范疇。在預(yù)防性行政公益訴訟實(shí)踐方面，本案提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。它立足于鴿群對(duì)軍用機(jī)場(chǎng)飛行安全造成的嚴(yán)重安全隱患風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮了檢察公益訴訟的預(yù)防功能，尤其是針對(duì)國(guó)防軍事利益這種特殊的公共利益，高度重視預(yù)防功能的發(fā)揮，為其他類似案件的辦理提供了借鑒。軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作辦案機(jī)制在本案中也得到了成功探索。本案涉及昆明軍事檢察院以及貴州省檢察院、貴陽(yáng)市花溪區(qū)檢察院，軍地檢察機(jī)關(guān)通過(guò)緊密協(xié)作，按照線索移送、立案調(diào)查、聯(lián)合聽證、送達(dá)檢察建議、跟進(jìn)監(jiān)督、提起訴訟等步驟，共同維護(hù)了國(guó)防利益，這種協(xié)作機(jī)制具有可復(fù)制、可推廣的價(jià)值。在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”方面，本案也進(jìn)行了新的實(shí)踐。該案涉及多個(gè)行政職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，聽證會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)部門送達(dá)檢察建議，在跟進(jìn)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)只有某鎮(zhèn)政府轄區(qū)問(wèn)題仍舊普遍存在，因此只針對(duì)該鎮(zhèn)政府提起行政公益訴訟。對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否“不依法履職”的判斷，本案依據(jù)最高檢第十三批指導(dǎo)性案例“檢例第49號(hào)”的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“效果評(píng)價(jià)優(yōu)先”原則，進(jìn)一步探索和實(shí)踐，明確了行政機(jī)關(guān)對(duì)于仍然存在的侵害國(guó)防利益的安全隱患所需要承擔(dān)的預(yù)防性職責(zé)也屬于依法履職的范疇。3.2實(shí)踐中的主要做法與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理預(yù)防性行政公益訴訟案件時(shí)，在立案標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查取證方式、訴前程序運(yùn)用及與行政機(jī)關(guān)協(xié)作等方面形成了一系列行之有效的做法，并積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在立案標(biāo)準(zhǔn)方面，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，結(jié)合具體案件情況進(jìn)行判斷。對(duì)于可能侵害公共利益的行政行為，若有初步證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，且該行為導(dǎo)致公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)具有高度蓋然性，即損害發(fā)生的可能性極大，檢察機(jī)關(guān)便會(huì)予以立案。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)于一些可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的項(xiàng)目審批，若行政機(jī)關(guān)存在審批程序違法、未充分考慮環(huán)境影響等情況，且有證據(jù)表明該項(xiàng)目實(shí)施后極有可能對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成重大破壞，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)將其作為預(yù)防性行政公益訴訟案件立案。同時(shí)，對(duì)于涉及公共安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的案件，也采用類似的立案標(biāo)準(zhǔn)，以確保及時(shí)對(duì)存在侵害公共利益風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)行監(jiān)督。調(diào)查取證是預(yù)防性行政公益訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)采用多種方式確保證據(jù)的全面性和有效性。一方面，通過(guò)詢問(wèn)相關(guān)人員獲取證人證言，包括行政機(jī)關(guān)工作人員、利益相關(guān)方、知情群眾等，以了解行政行為的實(shí)施過(guò)程、存在的問(wèn)題以及可能產(chǎn)生的后果。在辦理某安全生產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)詢問(wèn)了企業(yè)員工、安全監(jiān)管部門工作人員，了解到行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)安全監(jiān)管存在漏洞，企業(yè)存在重大安全隱患，為案件辦理提供了重要線索。另一方面，收集書證、物證、視聽資料等各類證據(jù)，如行政機(jī)關(guān)的文件、會(huì)議紀(jì)要、現(xiàn)場(chǎng)照片、視頻監(jiān)控等，以直觀地證明行政行為的違法性和公共利益面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)收集環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目審批文件、現(xiàn)場(chǎng)拍攝的污染照片等證據(jù)，有力地證明了行政機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重威脅。此外，檢察機(jī)關(guān)還會(huì)借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見，對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)判斷，如在食品安全案件中，委托專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)食品質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，以確定食品是否存在安全風(fēng)險(xiǎn)，為案件提供專業(yè)的證據(jù)支持。訴前程序在預(yù)防性行政公益訴訟中發(fā)揮著重要作用，檢察機(jī)關(guān)注重充分運(yùn)用這一程序來(lái)推動(dòng)問(wèn)題解決。在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或不作為可能侵害公共利益的情況后，檢察機(jī)關(guān)會(huì)及時(shí)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，明確指出問(wèn)題所在，并要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)依法履行職責(zé)，采取有效措施消除公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。檢察建議內(nèi)容詳細(xì)、具體，具有可操作性，不僅指出行政機(jī)關(guān)的違法或失職行為，還會(huì)提出具體的整改建議和要求。在某國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)處置過(guò)程中存在違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)處置程序進(jìn)行操作，對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行重新評(píng)估和處置，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，通常會(huì)積極回應(yīng)并采取整改措施。檢察機(jī)關(guān)會(huì)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的整改情況，確保檢察建議得到有效落實(shí)。若行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)則會(huì)果斷提起訴訟，通過(guò)司法途徑維護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作在預(yù)防性行政公益訴訟實(shí)踐中也得到了充分體現(xiàn)。雙方通過(guò)建立信息共享機(jī)制、召開聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合調(diào)查等方式，加強(qiáng)溝通與合作。信息共享機(jī)制使檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)獲取行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息，了解行政行為的動(dòng)態(tài)，便于發(fā)現(xiàn)潛在的公共利益侵害風(fēng)險(xiǎn)；行政機(jī)關(guān)也能從檢察機(jī)關(guān)獲取相關(guān)法律政策信息和案件線索，提升自身的執(zhí)法水平。聯(lián)席會(huì)議為雙方提供了交流平臺(tái)，共同商討解決公共利益保護(hù)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，形成工作合力。在聯(lián)合調(diào)查中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共同對(duì)案件進(jìn)行深入調(diào)查，提高調(diào)查效率和質(zhì)量。在辦理某重大食品安全隱患案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)與市場(chǎng)監(jiān)管部門開展聯(lián)合調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法律監(jiān)督職能，市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，迅速查明了食品生產(chǎn)企業(yè)存在的違法違規(guī)行為以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)管漏洞，及時(shí)采取措施消除了食品安全風(fēng)險(xiǎn)。3.3實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題與挑戰(zhàn)盡管預(yù)防性行政公益訴訟在我國(guó)司法實(shí)踐中取得了一定進(jìn)展，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，仍暴露出諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題制約了該制度功能的充分發(fā)揮，亟待解決。立案條件不明確是當(dāng)前面臨的首要問(wèn)題之一。雖然相關(guān)法律和政策文件對(duì)行政公益訴訟的立案條件有一定規(guī)定，但對(duì)于預(yù)防性行政公益訴訟而言，其立案條件的界定仍較為模糊?，F(xiàn)行規(guī)定中對(duì)于“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)”缺乏明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中難以準(zhǔn)確判斷是否應(yīng)當(dāng)立案。對(duì)于一些新興領(lǐng)域，如人工智能、大數(shù)據(jù)等，由于缺乏明確的法律規(guī)范和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)出現(xiàn)可能侵害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)難以依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定確定是否符合立案條件。這不僅影響了檢察機(jī)關(guān)的辦案效率，也可能導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)被立案的案件被忽視，使公共利益得不到及時(shí)保護(hù)。調(diào)查取證難也是實(shí)踐中較為突出的問(wèn)題。預(yù)防性行政公益訴訟的調(diào)查取證工作面臨諸多困難，一方面，由于損害尚未實(shí)際發(fā)生，證據(jù)往往具有隱蔽性和不確定性，收集難度較大。在涉及食品安全隱患的案件中，可能需要專業(yè)的檢測(cè)設(shè)備和技術(shù)才能發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，但檢察機(jī)關(guān)在獲取這些專業(yè)資源時(shí)可能會(huì)遇到障礙。另一方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作配合度不高，部分行政機(jī)關(guān)存在抵觸情緒，不愿意提供相關(guān)證據(jù)或信息，甚至設(shè)置障礙，阻礙檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作。在某國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)提供國(guó)有資產(chǎn)處置的相關(guān)文件和資料，但行政機(jī)關(guān)以各種理由拖延提供，導(dǎo)致調(diào)查工作進(jìn)展緩慢，影響了案件的辦理進(jìn)程。訴前檢察建議質(zhì)量不高也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。訴前檢察建議是預(yù)防性行政公益訴訟的重要環(huán)節(jié)，但在實(shí)踐中，部分檢察建議存在內(nèi)容空洞、針對(duì)性不強(qiáng)、缺乏可操作性等問(wèn)題。一些檢察建議只是簡(jiǎn)單地指出行政機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題，而沒有提出具體的整改措施和建議，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，不知道如何進(jìn)行整改，無(wú)法有效落實(shí)檢察建議的要求。檢察建議的制發(fā)程序也不夠規(guī)范，存在未充分調(diào)查核實(shí)就倉(cāng)促制發(fā)的情況，影響了檢察建議的權(quán)威性和有效性。在某生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其加強(qiáng)對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管，但沒有明確指出監(jiān)管的具體措施和標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在整改過(guò)程中缺乏明確的指導(dǎo)，導(dǎo)致整改效果不佳。專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)稀缺給預(yù)防性行政公益訴訟帶來(lái)了很大困擾。在許多預(yù)防性行政公益訴訟案件中，需要專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)公共利益面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和鑒定，如在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全檢測(cè)等方面。然而，目前我國(guó)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，且分布不均衡，部分地區(qū)甚至缺乏相關(guān)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)。一些鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定能力和水平也有待提高，無(wú)法滿足預(yù)防性行政公益訴訟的需求。在某涉及土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，當(dāng)?shù)厝狈δ軌驕?zhǔn)確檢測(cè)土壤污染程度和風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)不得不委托外地鑒定機(jī)構(gòu)，這不僅增加了辦案成本和時(shí)間，也影響了案件的辦理效率。工作合力未形成在實(shí)踐中也較為明顯。預(yù)防性行政公益訴訟需要檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等多方面的協(xié)作配合，但目前各方之間尚未形成有效的工作合力。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，信息共享不及時(shí)，導(dǎo)致雙方在工作中存在脫節(jié)現(xiàn)象。社會(huì)組織在預(yù)防性行政公益訴訟中的參與度較低，缺乏有效的參與途徑和平臺(tái)，無(wú)法充分發(fā)揮其在發(fā)現(xiàn)線索、提供證據(jù)等方面的作用。在某安全生產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)監(jiān)管存在漏洞，但由于與行政機(jī)關(guān)溝通不暢，未能及時(shí)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，導(dǎo)致案件辦理進(jìn)度緩慢。社會(huì)組織雖然掌握了一些相關(guān)線索，但由于缺乏與檢察機(jī)關(guān)的有效溝通渠道，無(wú)法將線索及時(shí)提供給檢察機(jī)關(guān)，影響了案件的辦理效果。隊(duì)伍專業(yè)化不足也是制約預(yù)防性行政公益訴訟發(fā)展的因素之一。預(yù)防性行政公益訴訟涉及領(lǐng)域廣泛，專業(yè)性強(qiáng)，需要辦案人員具備豐富的法律知識(shí)、專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，目前檢察機(jī)關(guān)辦案隊(duì)伍的專業(yè)化水平還不能完全滿足需求，部分辦案人員對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的理解不夠深入，對(duì)專業(yè)知識(shí)的掌握不夠扎實(shí)，在辦理案件時(shí)難以準(zhǔn)確把握案件的關(guān)鍵問(wèn)題和法律適用，影響了案件的辦理質(zhì)量。在某涉及新能源項(xiàng)目的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，辦案人員由于對(duì)新能源領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)了解不足，在審查行政機(jī)關(guān)的審批行為時(shí)，未能準(zhǔn)確判斷該行為是否存在侵害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致案件辦理出現(xiàn)偏差。四、預(yù)防性行政公益訴訟制度構(gòu)建的必要性和可行性4.1必要性分析4.1.1維護(hù)公共利益的迫切需求公共利益作為社會(huì)全體成員或者大多數(shù)成員共同享有的利益，廣泛涵蓋了生態(tài)環(huán)境、自然資源、食品安全、公共安全等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的基石。在當(dāng)今社會(huì)，行政機(jī)關(guān)作為公共事務(wù)的主要管理者，其行政行為對(duì)公共利益的影響深遠(yuǎn)。然而，由于行政權(quán)力的擴(kuò)張性以及部分行政人員的法治意識(shí)淡薄等原因，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這對(duì)公共利益構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一些地方行政機(jī)關(guān)為了追求短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力，縱容其違規(guī)排放污染物。這些企業(yè)的違法行為可能導(dǎo)致河流污染、土壤污染、空氣質(zhì)量下降等嚴(yán)重后果，不僅破壞了生態(tài)平衡，影響了生物多樣性，還直接危害到當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康和生活質(zhì)量。例如，某地區(qū)的化工企業(yè)長(zhǎng)期違規(guī)排放未經(jīng)處理的污水，導(dǎo)致周邊河流嚴(yán)重污染，河流中的魚類大量死亡，周邊農(nóng)田受到污染無(wú)法正常耕種，當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬘盟踩彩艿酵{。這種生態(tài)環(huán)境的破壞一旦形成，往往需要耗費(fèi)巨大的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行修復(fù)，且有些損害甚至是不可逆的，給公共利益帶來(lái)了難以估量的損失。在食品安全領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)若對(duì)食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，就可能導(dǎo)致不安全食品流入市場(chǎng)。一些食品生產(chǎn)企業(yè)為了降低成本、追求利潤(rùn)，可能會(huì)使用劣質(zhì)原料、違規(guī)添加有害物質(zhì)，而行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止這些違法行為，將會(huì)使廣大消費(fèi)者面臨健康風(fēng)險(xiǎn)。如曾經(jīng)發(fā)生的三聚氰胺奶粉事件，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)奶制品行業(yè)監(jiān)管存在漏洞，部分企業(yè)在奶粉中添加三聚氰胺，導(dǎo)致眾多嬰幼兒患上泌尿系統(tǒng)疾病，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的身體健康，也引發(fā)了社會(huì)對(duì)食品安全的信任危機(jī)，對(duì)公共利益造成了極大的沖擊。國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)同樣不容忽視，行政機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)的管理、處置過(guò)程中，如果違反法定程序，可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。一些行政機(jī)關(guān)在國(guó)有土地出讓、國(guó)有企業(yè)改制等過(guò)程中，存在低價(jià)出讓國(guó)有土地、低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值等行為，使得國(guó)有資產(chǎn)被非法侵占或低價(jià)轉(zhuǎn)讓，損害了國(guó)家利益和公共利益。某國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)未對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)被低估，部分國(guó)有資產(chǎn)被私人低價(jià)收購(gòu)，造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，影響了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的提供。面對(duì)這些嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，傳統(tǒng)的事后救濟(jì)型行政公益訴訟存在明顯的局限性。事后救濟(jì)往往是在公共利益已經(jīng)遭受實(shí)際損害后才介入，此時(shí)損害已經(jīng)發(fā)生，即使通過(guò)法律手段進(jìn)行救濟(jì)，也難以完全恢復(fù)到受損前的狀態(tài)，公共利益已經(jīng)受到了不可挽回的損失。因此，構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度迫在眉睫。預(yù)防性行政公益訴訟能夠在公共利益面臨侵害風(fēng)險(xiǎn)的早期階段及時(shí)介入，通過(guò)司法手段督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，采取有效措施消除風(fēng)險(xiǎn)，從而避免公共利益遭受實(shí)際損害。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)可能造成環(huán)境污染的項(xiàng)目審批存在違法或失職行為時(shí)，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時(shí)介入，要求行政機(jī)關(guān)重新審查項(xiàng)目，加強(qiáng)監(jiān)管，防止污染企業(yè)的設(shè)立，從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境；在食品安全領(lǐng)域，對(duì)于存在食品安全隱患的食品生產(chǎn)企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，要求企業(yè)整改，防止不安全食品流入市場(chǎng)，保障公眾的飲食安全；在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)方面，若行政機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)處置過(guò)程中存在違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時(shí)監(jiān)督，要求行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)進(jìn)行處置，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。4.1.2有效監(jiān)督行政權(quán)力的必然要求行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，肩負(fù)著執(zhí)行國(guó)家法律、管理社會(huì)公共事務(wù)的重要職責(zé)，在國(guó)家治理體系中占據(jù)著關(guān)鍵地位。然而，行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，就容易被濫用，導(dǎo)致行政行為違法或不當(dāng)，進(jìn)而損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力時(shí)，可能會(huì)受到各種因素的影響，如利益誘惑、權(quán)力尋租、行政效率低下等，從而出現(xiàn)違法行使職權(quán)或不作為的情況。一些行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中，可能會(huì)超越法定權(quán)限，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行不合理的處罰；有些行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，可能會(huì)敷衍塞責(zé)，對(duì)違法行為視而不見，導(dǎo)致監(jiān)管不到位；還有些行政機(jī)關(guān)在制定政策或作出決策時(shí)，可能會(huì)缺乏充分的論證和民主程序，忽視公共利益的考量。例如，在一些城市的拆遷改造項(xiàng)目中，部分行政機(jī)關(guān)為了追求政績(jī)和項(xiàng)目進(jìn)度，可能會(huì)違反法定程序進(jìn)行拆遷，對(duì)被拆遷人的合法權(quán)益造成侵害。他們可能在未與被拆遷人達(dá)成合理補(bǔ)償協(xié)議的情況下，就強(qiáng)行拆除房屋，導(dǎo)致被拆遷人失去住所，生活陷入困境。這種行為不僅違反了相關(guān)法律法規(guī)，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力和公共利益。在公共資源分配領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)若缺乏公正、透明的分配機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致資源分配不均，引發(fā)社會(huì)矛盾。一些行政機(jī)關(guān)在分配保障性住房、教育資源、醫(yī)療資源等公共資源時(shí)，可能會(huì)存在暗箱操作、偏袒特定群體的情況，使得真正需要資源的群體無(wú)法得到應(yīng)有的保障，破壞了社會(huì)的公平正義，損害了公共利益。傳統(tǒng)的行政監(jiān)督機(jī)制，如內(nèi)部監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督等，雖然在一定程度上能夠?qū)π姓?quán)力起到約束作用，但由于其監(jiān)督主體與行政機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系或利益關(guān)聯(lián)，往往難以發(fā)揮充分有效的監(jiān)督作用。內(nèi)部監(jiān)督可能會(huì)受到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人際關(guān)系、利益格局的影響，導(dǎo)致監(jiān)督流于形式；層級(jí)監(jiān)督可能會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、監(jiān)督成本高等原因，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。預(yù)防性行政公益訴訟作為一種外部監(jiān)督機(jī)制，能夠?qū)π姓?quán)力的行使進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)等法定主體可以依法提起預(yù)防性行政公益訴訟，通過(guò)司法審查，要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明其行為的合法性和合理性。這使得行政機(jī)關(guān)在作出行政決策和實(shí)施行政行為時(shí)，不得不更加謹(jǐn)慎，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法履行職責(zé)，從而有效減少權(quán)力濫用和不作為現(xiàn)象的發(fā)生。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓過(guò)程中，若行政機(jī)關(guān)存在違規(guī)出讓、低價(jià)出讓等行為，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行出讓，確保國(guó)有土地資源的合理利用和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力的行為，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，依法查處違法行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。通過(guò)預(yù)防性行政公益訴訟，將行政權(quán)力的行使置于司法監(jiān)督之下，不僅能夠及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，保護(hù)公共利益，還能夠增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)依法行政，提高行政行為的合法性和規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與司法權(quán)力的良性互動(dòng)和制衡，維護(hù)國(guó)家法治秩序的穩(wěn)定。4.1.3彌補(bǔ)傳統(tǒng)救濟(jì)方式不足的現(xiàn)實(shí)需要傳統(tǒng)的行政公益訴訟以事后救濟(jì)為主要模式，其核心在于當(dāng)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益已經(jīng)遭受實(shí)際損害后，通過(guò)司法途徑對(duì)受損的公共利益進(jìn)行救濟(jì)和修復(fù)。這種事后救濟(jì)模式在一定程度上能夠?qū)`法行政行為進(jìn)行制裁，為公共利益提供一定的保護(hù)，但在實(shí)踐中暴露出諸多局限性，難以充分滿足維護(hù)公共利益的需求。事后救濟(jì)的滯后性是其最為突出的問(wèn)題之一。由于傳統(tǒng)行政公益訴訟需要在損害結(jié)果發(fā)生后才能啟動(dòng)訴訟程序，這就導(dǎo)致在損害發(fā)生到訴訟介入的這段時(shí)間內(nèi)，公共利益處于持續(xù)受損的狀態(tài)，且損害往往會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)環(huán)境污染事件發(fā)生后，從發(fā)現(xiàn)污染到提起訴訟，可能需要較長(zhǎng)時(shí)間，在此期間，污染物可能會(huì)持續(xù)擴(kuò)散，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成更大范圍和更深層次的破壞。如某化工企業(yè)違法排放污染物，導(dǎo)致周邊土壤和水體污染，在傳統(tǒng)事后救濟(jì)模式下，等到確認(rèn)損害并提起訴訟時(shí)，污染已經(jīng)擴(kuò)散到更大區(qū)域，周邊的農(nóng)作物大量死亡，生態(tài)系統(tǒng)的平衡被嚴(yán)重打破，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的難度和成本大幅增加。有些損害具有不可逆性，一旦發(fā)生，即使通過(guò)事后救濟(jì)，也難以恢復(fù)到受損前的狀態(tài)。例如，對(duì)于珍稀物種棲息地的破壞，可能導(dǎo)致物種滅絕，這種生物多樣性的損失是無(wú)法通過(guò)事后救濟(jì)來(lái)彌補(bǔ)的。在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，一些古建筑、文物等一旦遭到破壞，其歷史文化價(jià)值將永久受損，事后的修復(fù)也無(wú)法完全還原其原有的風(fēng)貌和價(jià)值。事后救濟(jì)的成本往往較高。為了修復(fù)受損的公共利益，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力。在環(huán)境修復(fù)中，可能需要進(jìn)行大規(guī)模的污染治理工程，包括土壤修復(fù)、水體凈化等，這些工程不僅需要專業(yè)的技術(shù)和設(shè)備，還需要耗費(fèi)巨額的資金。而且，事后救濟(jì)還可能面臨執(zhí)行難的問(wèn)題，導(dǎo)致救濟(jì)效果大打折扣。預(yù)防性行政公益訴訟則具有顯著的優(yōu)勢(shì)，能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)事后救濟(jì)的不足。它將救濟(jì)的關(guān)口前移，在公共利益面臨侵害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就及時(shí)介入，通過(guò)司法手段督促行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險(xiǎn)，避免損害的實(shí)際發(fā)生。在食品安全領(lǐng)域，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管存在漏洞，可能導(dǎo)致不安全食品流入市場(chǎng)時(shí)，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查和整改，從源頭上防止食品安全事故的發(fā)生，避免消費(fèi)者的健康受到損害，同時(shí)也避免了事后救濟(jì)所需的高昂成本和復(fù)雜程序。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)于存在重大安全隱患的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時(shí)要求行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)整改隱患，防止安全事故的發(fā)生。這樣不僅能夠保護(hù)企業(yè)員工的生命安全和企業(yè)的財(cái)產(chǎn)安全，還能避免因安全事故引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)損失，如企業(yè)停產(chǎn)整頓、員工傷亡賠償、環(huán)境污染等，體現(xiàn)了預(yù)防性行政公益訴訟在預(yù)防損害、降低成本方面的重要作用。4.1.4適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求的時(shí)代選擇隨著社會(huì)的快速發(fā)展，人類進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和全球化的趨勢(shì)。在這種背景下，傳統(tǒng)的法律救濟(jì)模式難以有效應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度成為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求的必然選擇。在科技飛速發(fā)展的今天，新興技術(shù)的應(yīng)用帶來(lái)了一系列新的風(fēng)險(xiǎn)。人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用可能引發(fā)數(shù)據(jù)隱私泄露、算法歧視等問(wèn)題；基因編輯技術(shù)的發(fā)展可能帶來(lái)倫理道德風(fēng)險(xiǎn)和生物安全風(fēng)險(xiǎn)；新能源技術(shù)的推廣應(yīng)用，如鋰電池的大規(guī)模生產(chǎn)和使用，可能會(huì)引發(fā)環(huán)境污染和資源短缺等問(wèn)題。這些新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)往往具有隱蔽性、不確定性和潛在的巨大危害性，一旦發(fā)生，可能會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重的、甚至是不可挽回的損害。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷也導(dǎo)致了新的利益沖突和公共利益受損風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。隨著城市化進(jìn)程的加速，城市人口密集，基礎(chǔ)設(shè)施承載壓力增大，可能會(huì)出現(xiàn)城市規(guī)劃不合理、公共服務(wù)設(shè)施不足、住房保障不到位等問(wèn)題，影響居民的生活質(zhì)量和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。在城市更新過(guò)程中，一些老舊小區(qū)改造項(xiàng)目可能因行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力，導(dǎo)致工程質(zhì)量問(wèn)題、居民權(quán)益受損等情況，損害公共利益。經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展使得風(fēng)險(xiǎn)的傳播范圍更廣、速度更快?？鐕?guó)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、國(guó)際貿(mào)易和投資等可能會(huì)引發(fā)全球性的環(huán)境問(wèn)題、金融風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生事件等。如國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，可能會(huì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)秩序造成嚴(yán)重沖擊，導(dǎo)致大量企業(yè)倒閉、失業(yè)率上升，損害各國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公共利益；在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，新冠疫情的全球大流行，暴露出各國(guó)在公共衛(wèi)生治理方面的不足，也凸顯了風(fēng)險(xiǎn)的全球性和聯(lián)動(dòng)性。預(yù)防性行政公益訴訟制度能夠更好地適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)和需求。它以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，促使其提前識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。在新興技術(shù)監(jiān)管方面，預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)，確保新興技術(shù)的安全應(yīng)用。在面對(duì)可能存在的數(shù)據(jù)隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管，要求企業(yè)采取有效的數(shù)據(jù)保護(hù)措施，防止公民個(gè)人信息泄露，維護(hù)公民的隱私權(quán)和社會(huì)公共利益。在應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在城市規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面依法履行職責(zé)，保障居民的合法權(quán)益。對(duì)于城市規(guī)劃中可能存在的不合理布局問(wèn)題，及時(shí)提出訴訟，要求行政機(jī)關(guān)重新規(guī)劃，優(yōu)化城市空間布局，提高城市的宜居性和可持續(xù)發(fā)展能力。在全球化背景下，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)國(guó)際合作，共同應(yīng)對(duì)全球性風(fēng)險(xiǎn)。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極參與國(guó)際公共衛(wèi)生合作，加強(qiáng)疫情監(jiān)測(cè)、信息共享和防控措施協(xié)調(diào)，提高應(yīng)對(duì)全球性公共衛(wèi)生事件的能力，保護(hù)國(guó)家和全球的公共衛(wèi)生安全。4.2可行性分析4.2.1理論基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)預(yù)防性行政公益訴訟制度在理論層面擁有深厚且多元的支撐，這些理論相互交織，為制度的構(gòu)建與運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。公共利益理論作為基石，深刻闡述了公共利益的本質(zhì)和重要性。公共利益并非抽象的概念，而是廣泛涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、自然資源、食品安全、公共安全等，它是社會(huì)全體成員或者大多數(shù)成員共同享有的利益，是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的根基。在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)作為公共事務(wù)的主要管理者，其行政行為對(duì)公共利益的影響舉足輕重。然而，由于行政權(quán)力的擴(kuò)張性以及部分行政人員法治意識(shí)的淡薄，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這對(duì)公共利益構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一些地方行政機(jī)關(guān)為了追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力，縱容其違規(guī)排放污染物，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，損害了公眾的環(huán)境權(quán)益；在食品安全領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致不安全食品流入市場(chǎng)，危害公眾健康。預(yù)防性行政公益訴訟制度正是基于對(duì)公共利益的保護(hù)需求而產(chǎn)生，它通過(guò)賦予法定機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，能夠及時(shí)制止行政機(jī)關(guān)的違法行為，確保公共利益得到有效維護(hù)。權(quán)力制衡理論為預(yù)防性行政公益訴訟制度提供了重要的理論支撐。權(quán)力制衡是現(xiàn)代法治的核心原則之一，其核心要義在于通過(guò)權(quán)力之間的相互制約和平衡，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系中擁有廣泛的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家法律和政策，管理社會(huì)公共事務(wù)。然而，行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，就容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，導(dǎo)致行政行為違法或不當(dāng)，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。預(yù)防性行政公益訴訟制度引入司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)受理訴訟，審查行政行為的合法性和合理性，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行糾正和制裁。在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)處置過(guò)程中存在違規(guī)操作，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，通過(guò)司法審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法處置國(guó)有資產(chǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)受損，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效制衡，保障國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論也是預(yù)防性行政公益訴訟制度的重要理論依據(jù)。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，人類進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和全球化的趨勢(shì)。這些風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，往往會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成巨大的、甚至是不可挽回的損害。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，采取積極有效的措施進(jìn)行預(yù)防和控制，以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和損害程度。預(yù)防性行政公益訴訟制度正是基于這一理論，在公共利益面臨侵害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序，要求行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險(xiǎn)，防止損害的發(fā)生。在新興技術(shù)監(jiān)管方面，人工智能、基因編輯等新興技術(shù)的應(yīng)用帶來(lái)了一系列新的風(fēng)險(xiǎn)，如數(shù)據(jù)隱私泄露、倫理道德風(fēng)險(xiǎn)等。預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)，確保新興技術(shù)的安全應(yīng)用，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公共利益的侵害。這些理論從不同角度論證了預(yù)防性行政公益訴訟制度的合理性和必要性，它們相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了預(yù)防性行政公益訴訟制度堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，為制度的構(gòu)建和發(fā)展提供了有力的理論支持。4.2.2法律依據(jù)逐步完善我國(guó)在法律層面為預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了日益豐富和堅(jiān)實(shí)的依據(jù)，這些法律規(guī)定為制度的實(shí)施提供了基本的框架和保障。從憲法層面來(lái)看，我國(guó)憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。這一規(guī)定為公民和社會(huì)組織參與公共事務(wù)管理，維護(hù)公共利益提供了根本的憲法依據(jù)。預(yù)防性行政公益訴訟制度作為一種維護(hù)公共利益的重要法律手段，其存在和發(fā)展符合憲法保障人民權(quán)力、維護(hù)公共利益的精神。憲法所確立的法治原則、權(quán)力制衡原則等，也為預(yù)防性行政公益訴訟制度中司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約提供了憲法層面的指導(dǎo)和支持。在基本法律方面，行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定為預(yù)防性行政公益訴訟制度奠定了重要基礎(chǔ)。行政訴訟法第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。雖然該條款在表述上側(cè)重于事后救濟(jì)，但從立法原意和實(shí)踐需求來(lái)看，對(duì)于那些可能導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重侵害的行政行為，檢察機(jī)關(guān)提前介入并提起預(yù)防性行政公益訴訟，符合行政訴訟法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)公共利益的立法目的。這一規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的主體地位和職責(zé)，為預(yù)防性行政公益訴訟的開展提供了基本的法律框架。相關(guān)的單行法律法規(guī)也為預(yù)防性行政公益訴訟提供了具體的法律依據(jù)。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律法規(guī)明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)和義務(wù)，以及對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的監(jiān)管要求。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違反這些規(guī)定，可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)這些法律法規(guī)提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)保職責(zé)。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，安全生產(chǎn)法規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)安全生產(chǎn)違法行為監(jiān)管不力，可能導(dǎo)致重大安全事故發(fā)生，損害公共利益的情況，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起預(yù)防性行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，消除安全隱患。一些地方性法規(guī)也對(duì)預(yù)防性行政公益訴訟進(jìn)行了積極探索和規(guī)定。例如，《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益存在被嚴(yán)重侵害風(fēng)險(xiǎn)隱患的，可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，督促其采取措施消除隱患；行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟。陜西、廣東、云南等地也將預(yù)防性行政公益訴訟納入有關(guān)檢察公益訴訟的地方性立法之中。這些地方性法規(guī)的出臺(tái)，為預(yù)防性行政公益訴訟在地方層面的實(shí)踐提供了具體的操作規(guī)范和依據(jù)，豐富了預(yù)防性行政公益訴訟的法律體系，也為國(guó)家層面的立法完善積累了經(jīng)驗(yàn)。4.2.3實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累我國(guó)在司法實(shí)踐中對(duì)預(yù)防性行政公益訴訟進(jìn)行了積極探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)為制度的進(jìn)一步完善和推廣提供了寶貴的參考。在案件辦理方面，檢察機(jī)關(guān)在多個(gè)領(lǐng)域辦理了大量預(yù)防性行政公益訴訟案件，取得了顯著成效。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，針對(duì)一些可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成重大破壞的開發(fā)項(xiàng)目，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批，防止生態(tài)環(huán)境受損。某檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)一個(gè)位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目審批存在問(wèn)題，該項(xiàng)目可能會(huì)破壞保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)迅速立案調(diào)查，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其重新審查項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行審批。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，重新組織專家進(jìn)行評(píng)估，最終否決了該項(xiàng)目，有效保護(hù)了自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境。在食品安全領(lǐng)域，對(duì)于存在食品安全隱患的食品生產(chǎn)企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起預(yù)防性行政公益訴訟，促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，保障公眾飲食安全。某檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些小作坊生產(chǎn)的食品存在衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)、濫用食品添加劑等問(wèn)題，而當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門監(jiān)管不到位。檢察機(jī)關(guān)向市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議，要求其加大對(duì)小作坊的監(jiān)管力度，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。市場(chǎng)監(jiān)管部門接到檢察建議后，開展了專項(xiàng)整治行動(dòng)，對(duì)存在問(wèn)題的小作坊進(jìn)行了整改和處罰，有效消除了食品安全隱患。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)于存在重大安全隱患的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起預(yù)防性行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)整改隱患，防止安全事故的發(fā)生。某檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)一家化工企業(yè)存在重大安全隱患，如消防設(shè)施不完善、危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存不規(guī)范等，而當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)管部門未及時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)向安全生產(chǎn)監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議，要求其責(zé)令企業(yè)限期整改。但企業(yè)在整改期限內(nèi)并未完成整改，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門也未采取進(jìn)一步措施。檢察機(jī)關(guān)遂提起預(yù)防性行政公益訴訟，法院支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，責(zé)令安全生產(chǎn)監(jiān)管部門依法履行職責(zé)，企業(yè)最終完成了整改，消除了安全隱患。在辦案機(jī)制方面，檢察機(jī)關(guān)逐漸形成了一套較為成熟的辦案流程和工作機(jī)制。在立案環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，結(jié)合具體案件情況，判斷是否存在公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)以及行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或不作為的情況，若符合立案條件，則及時(shí)予以立案。在調(diào)查取證環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用多種調(diào)查手段，如詢問(wèn)相關(guān)人員、收集書證物證、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定等，確保證據(jù)的全面性和有效性。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察建議的作用，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，明確指出問(wèn)題所在，并要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)依法履行職責(zé)，采取有效措施消除公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的整改情況，確保檢察建議得到有效落實(shí)。若行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)則果斷提起訴訟，通過(guò)司法途徑維護(hù)公共利益。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不僅證明了預(yù)防性行政公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的有效性和可行性，也為制度的構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)，有助于進(jìn)一步完善預(yù)防性行政公益訴訟的相關(guān)程序和規(guī)則，提高制度的運(yùn)行效率和效果。4.2.4社會(huì)環(huán)境支持隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，我國(guó)在社會(huì)觀念、公眾意識(shí)以及社會(huì)治理等方面為預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建營(yíng)造了良好的社會(huì)環(huán)境，提供了有力的支持。社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建奠定了思想基礎(chǔ)。在過(guò)去，人們對(duì)公共利益的保護(hù)往往側(cè)重于事后救濟(jì)，認(rèn)為只有在公共利益遭受實(shí)際損害后才需要采取法律手段進(jìn)行救濟(jì)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到預(yù)防的重要性，意識(shí)到在公共利益面臨侵害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，提前采取措施進(jìn)行防范，能夠更有效地保護(hù)公共利益，減少損失。這種從“事后救濟(jì)”到“事前預(yù)防”的觀念轉(zhuǎn)變，使得預(yù)防性行政公益訴訟制度更容易被社會(huì)接受和認(rèn)可。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，認(rèn)識(shí)到對(duì)于那些可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成重大破壞的項(xiàng)目，提前進(jìn)行監(jiān)管和干預(yù)，比在破壞發(fā)生后再進(jìn)行修復(fù)更加重要。公眾意識(shí)的提升為預(yù)防性行政公益訴訟制度提供了群眾基礎(chǔ)。隨著法治宣傳教育的深入開展，公眾的法治意識(shí)和公共利益保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)。公眾更加關(guān)注身邊的公共事務(wù)，積極參與公共利益的保護(hù)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為損害公共利益的行為，公眾不再選擇沉默，而是通過(guò)各種途徑表達(dá)訴求，要求行政機(jī)關(guān)依法履職。公眾還積極為檢察機(jī)關(guān)提供案件線索，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證工作。在一些食品安全事件中，消費(fèi)者通過(guò)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)食品生產(chǎn)企業(yè)的違法違規(guī)行為，為檢察機(jī)關(guān)辦理預(yù)防性行政公益訴訟案件提供了重要線索，推動(dòng)了案件的辦理進(jìn)程。社會(huì)治理的創(chuàng)新為預(yù)防性行政公益訴訟制度創(chuàng)造了有利條件。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，社會(huì)治理模式逐漸從單一的政府管理向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾等各方力量共同參與社會(huì)治理，形成了共建共治共享的社會(huì)治理格局。預(yù)防性行政公益訴訟制度作為社會(huì)治理的一種重要手段，與這種多元主體協(xié)同治理的模式相契合。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在預(yù)防性行政公益訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等加強(qiáng)協(xié)作配合，形成工作合力。在一些生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目中，檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保部門、社會(huì)組織共同開展監(jiān)督工作，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促環(huán)保部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，社會(huì)組織則發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和群眾基礎(chǔ)，協(xié)助開展調(diào)查取證和宣傳教育工作，共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決。五、預(yù)防性行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建5.1明確受案范圍明確預(yù)防性行政公益訴訟的受案范圍是構(gòu)建該制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理界定受案范圍能夠確保該制度在維護(hù)公共利益方面精準(zhǔn)發(fā)力，有效發(fā)揮其預(yù)防功能。綜合考慮我國(guó)司法實(shí)踐、公共利益的保護(hù)需求以及行政權(quán)力的運(yùn)行特點(diǎn)，可采用列舉加概括的方式來(lái)確定受案范圍。在列舉方面，應(yīng)涵蓋生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等重點(diǎn)領(lǐng)域。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對(duì)可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的項(xiàng)目審批、監(jiān)管等行為，若存在違法行使職權(quán)或不作為的情況，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境面臨重大損害風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)納入受案范圍。對(duì)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)審批建設(shè)項(xiàng)目，可能破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡和生物多樣性的行為；對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力，致使其長(zhǎng)期違規(guī)排放污染物，嚴(yán)重威脅周邊生態(tài)環(huán)境安全的行為等。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對(duì)存在重大安全隱患的企業(yè)監(jiān)管失職，如對(duì)煤礦、化工等高危行業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)設(shè)施檢查不到位、對(duì)違規(guī)生產(chǎn)行為未及時(shí)制止等，可能引發(fā)重大安全事故，損害公共安全利益的，應(yīng)屬于受案范圍。在食品藥品安全領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對(duì)食品藥品生產(chǎn)、流通、銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失，如對(duì)無(wú)證生產(chǎn)食品藥品、生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品藥品等行為監(jiān)管不力，可能危害公眾身體健康和生命安全的，應(yīng)納入受案范圍。在國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)處置、經(jīng)營(yíng)等過(guò)程中，存在違規(guī)操作，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)面臨流失風(fēng)險(xiǎn)的行為，如低價(jià)出讓國(guó)有土地、違規(guī)處置國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)等，應(yīng)屬于受案范圍。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)違反法定程序出讓土地，或者對(duì)土地出讓后的開發(fā)利用監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)受損的行為，應(yīng)納入受案范圍。除了上述列舉的領(lǐng)域，還應(yīng)采用概括性規(guī)定，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不斷出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。對(duì)于其他涉及國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使公共利益面臨重大侵害風(fēng)險(xiǎn)的行為，也應(yīng)納入預(yù)防性行政公益訴訟的受案范圍。在新興技術(shù)領(lǐng)域，如人工智能、大數(shù)據(jù)等，行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)企業(yè)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管、算法應(yīng)用監(jiān)管等存在漏洞，可能導(dǎo)致公民隱私泄露、社會(huì)公平受損等公共利益風(fēng)險(xiǎn)的行為；在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，物資儲(chǔ)備不足、應(yīng)急預(yù)案不完善等不作為行為，可能導(dǎo)致疫情擴(kuò)散，威脅公眾生命健康和社會(huì)公共衛(wèi)生安全的，都應(yīng)通過(guò)概括性規(guī)定將其納入受案范圍，確保預(yù)防性行政公益訴訟能夠及時(shí)介入，維護(hù)公共利益。通過(guò)列舉加概括的方式明確受案范圍，既能對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行有針對(duì)性的保護(hù)，又能保持制度的靈活性和適應(yīng)性，有效應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展中不斷涌現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮預(yù)防性行政公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的重要作用。5.2規(guī)范立案條件規(guī)范立案條件是確保預(yù)防性行政公益訴訟制度有序運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確且合理的立案條件能夠有效篩選案件，保障訴訟程序的高效啟動(dòng)和公正進(jìn)行，切實(shí)維護(hù)公共利益。結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐和理論研究，預(yù)防性行政公益訴訟的立案應(yīng)滿足以下嚴(yán)格條件。公益損害的發(fā)生需具有高度蓋然性，即具體行政行為或行政不作為具有導(dǎo)致公益損害發(fā)生的高度可能性。這要求檢察機(jī)關(guān)在立案審查時(shí)，必須有充分的證據(jù)和合理的理由證明行政機(jī)關(guān)的行為極有可能對(duì)公共利益造成損害。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，若有證據(jù)表明行政機(jī)關(guān)對(duì)某化工項(xiàng)目的審批存在程序違法，且該項(xiàng)目使用的生產(chǎn)工藝可能產(chǎn)生大量難以處理的污染物，周邊又有密集的居民區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)域，那么就可認(rèn)定該行政行為具有導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境公益損害的高度蓋然性。這種高度蓋然性的判斷，并非僅僅基于猜測(cè)或模糊的推斷，而是基于客觀事實(shí)和專業(yè)判斷，以確保立案的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性。極可能發(fā)生的公益損害應(yīng)具有難以恢復(fù)性。預(yù)防性行政公益訴訟的目的在于防止那些一旦發(fā)生就難以挽回的公共利益損害。在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于具有重要?dú)v史文化價(jià)值的古建筑，若行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的周邊建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)其結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和歷史風(fēng)貌造成嚴(yán)重破壞，且這種破壞一旦發(fā)生，由于古建筑的獨(dú)特性和不可復(fù)制性，很難通過(guò)后續(xù)措施完全恢復(fù)其原有的歷史文化價(jià)值，此時(shí)就滿足這一立案條件。這一條件的設(shè)定，旨在優(yōu)先保護(hù)那些脆弱的、難以修復(fù)的公共利益，體現(xiàn)了預(yù)防性行政公益訴訟的前瞻性和重要性。當(dāng)別無(wú)其他方法可以救濟(jì)時(shí)，才可立案。預(yù)防性行政公益訴訟應(yīng)是在窮盡其他救濟(jì)途徑后的最后手段。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通常存在層級(jí)監(jiān)督、行政復(fù)議等糾錯(cuò)機(jī)制，以及其他社會(huì)監(jiān)督方式。在國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)案件中，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)可能存在低價(jià)出讓國(guó)有資產(chǎn)的行為時(shí)，應(yīng)先通過(guò)向其上級(jí)主管部門反映、申請(qǐng)行政復(fù)議等方式尋求解決。只有在這些途徑無(wú)法有效解決問(wèn)題，無(wú)法阻止公共利益受損風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能立案提起預(yù)防性行政公益訴訟，以確保司法資源的合理利用和行政權(quán)力與司法權(quán)力的平衡。檢察建議或訴訟請(qǐng)求需提出大概能防止重大公益損害發(fā)生的手段、方法等。檢察機(jī)關(guān)在立案時(shí)，不僅要指出行政機(jī)關(guān)行為存在的問(wèn)題和可能導(dǎo)致的公益損害風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)提出具有可行性和針對(duì)性的解決建議。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，針對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)某煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管不力的情況，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議應(yīng)明確要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)煤礦企業(yè)的安全檢查頻率、督促企業(yè)完善安全設(shè)施、對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰等具體措施，以有效防止煤礦安全事故的發(fā)生，保障公共安全利益。這些建議應(yīng)基于對(duì)案件實(shí)際情況的深入了解和專業(yè)分析，具有可操作性，能夠真正起到預(yù)防公益損害的作用。若具體行政行為為羈束行為，則其作出必須違反了法律規(guī)定；若為裁量行為，則行政機(jī)關(guān)存在裁量逾越或?yàn)E用的情形。羈束行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件、程序和方式進(jìn)行，沒有自由裁量的余地。若行政機(jī)關(guān)在發(fā)放排污許可證時(shí)，違反了法律規(guī)定的審批條件和程序，即為違法。裁量行為是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有一定的自由裁量權(quán)來(lái)作出決定。若行政機(jī)關(guān)在對(duì)污染企業(yè)的處罰中，明顯超出了合理的裁量范圍，處罰過(guò)輕或過(guò)重，或者基于不正當(dāng)?shù)哪康倪M(jìn)行處罰，如為了保護(hù)地方企業(yè)而對(duì)污染行為視而不見或隨意減輕處罰，就屬于裁量逾越或?yàn)E用。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不作為，是指行政機(jī)關(guān)未履行或未充分履行法定職責(zé)。在食品藥品安全監(jiān)管中，行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)上存在的大量假冒偽劣食品藥品未進(jìn)行有效查處，未履行其保障食品藥品安全的法定職責(zé)，就滿足立案條件中關(guān)于行政不作為的要求。5.3優(yōu)化訴前程序優(yōu)化訴前程序是提升預(yù)防性行政公益訴訟制度效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于及時(shí)解決問(wèn)題、節(jié)約司法資源、維護(hù)公共利益具有重要意義。針對(duì)當(dāng)前訴前程序存在的問(wèn)題，可從彈性規(guī)定檢察建議整改回復(fù)期和充分發(fā)揮訴前檢察建議作用兩個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。當(dāng)前，一般情形下行政公益訴訟訴前檢察建議規(guī)定的整改回復(fù)期是2個(gè)月，緊急情形的為15日，且未區(qū)分履職期限與回復(fù)期限。然而，預(yù)防性行政公益訴訟具有特殊性，公益面臨即將受到侵害且一旦侵害不可彌補(bǔ)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)規(guī)定更具彈性的檢察建議整改回復(fù)期，并賦予檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在綜合考慮行政機(jī)關(guān)履職可能、損害范圍、風(fēng)險(xiǎn)緊迫性等情形后，再確定行政機(jī)關(guān)的合理履職期限與糾正違法行為期限。在一些生態(tài)環(huán)境案件中，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)某一可能造成重大環(huán)境污染的項(xiàng)目審批存在違法問(wèn)題，且項(xiàng)目即將開工，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)項(xiàng)目開工時(shí)間、行政機(jī)關(guān)整改難度等因素，靈活確定較短的整改回復(fù)期，如10日，督促行政機(jī)關(guān)迅速采取措施糾正違法行為，防止環(huán)境污染的發(fā)生；而在一些涉及國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的案件中，若問(wèn)題較為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)需要一定時(shí)間進(jìn)行資產(chǎn)清查和整改方案制定，檢察機(jī)關(guān)則可適當(dāng)延長(zhǎng)整改回復(fù)期，如45日，以確保行政機(jī)關(guān)有足夠時(shí)間依法履行職責(zé)。充分發(fā)揮訴前檢察建議作用也是優(yōu)化訴前程序的重要舉措。制發(fā)檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序，預(yù)防性行政公益訴訟也不例外。在行政行為作出階段，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)充分論證，可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出預(yù)先警示的檢察建議，建議其停止準(zhǔn)備作出的行政決定或立即履行其法定職責(zé)。在某一可能破壞歷史文化街區(qū)風(fēng)貌的城市建設(shè)項(xiàng)目審批過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在審批程序違法、未充分考慮歷史文化保護(hù)等問(wèn)題，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其停止審批程序，重新進(jìn)行論證和審批，以保護(hù)歷史文化街區(qū)這一公共利益。在行政決定執(zhí)行階段，針對(duì)行政行為已經(jīng)作出但損害結(jié)果尚未顯現(xiàn)的情形，檢察機(jī)關(guān)可向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，要求其放棄執(zhí)行該違法行為。若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)批準(zhǔn)了某一存在重大安全隱患的化工項(xiàng)目建設(shè)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)安全隱患問(wèn)題后，向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，要求其責(zé)令項(xiàng)目停工，重新審查項(xiàng)目的安全性，確保公共安全利益不受損害。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)確保檢察建議內(nèi)容具體、明確，具有可操作性，不僅要指出行政機(jī)關(guān)的違法或失職行為，還要提出具體的整改措施和建議，以便行政機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確理解并有效落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢察建議落實(shí)情況的跟進(jìn)監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)行政機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行檢查和評(píng)估，確保檢察建議得到切實(shí)執(zhí)行，有效維護(hù)公共利益。5.4完善訴訟程序完善訴訟程序是構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的訴訟程序能夠確保訴訟活動(dòng)的公正、高效進(jìn)行，充分發(fā)揮預(yù)防性行政公益訴訟維護(hù)公共利益的功能。明確訴訟主體是訴訟程序的首要問(wèn)題。在預(yù)防性行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)作為主要的原告主體。檢察機(jī)關(guān)具有專業(yè)的法律知識(shí)和調(diào)查取證能力，能夠有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)公共利益。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行法律監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為可能侵害公共利益的線索后，可依法提起預(yù)防性行政公益訴訟。除檢察機(jī)關(guān)外，在某些特定情況下，社會(huì)組織也可作為原告參與訴訟。社會(huì)組織在相關(guān)領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)和廣泛的群眾基礎(chǔ)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)，并代表公眾利益提起訴訟。一些環(huán)保社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管不力，可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞時(shí)，社會(huì)組織可以依法提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管。明確被告主體為違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)，包括作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)以及負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，若企業(yè)存在重大安全隱患，而安全生產(chǎn)監(jiān)管部門未履行監(jiān)管職責(zé)，該部門就應(yīng)作為被告參與訴訟。確定管轄法院應(yīng)綜合考慮多種因素，以確保案件得到公正、高效的審理。對(duì)于一般的預(yù)防性行政公益訴訟案件，可由行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院管轄，這樣便于法院了解案件情況，進(jìn)行調(diào)查取證，也有利于行政機(jī)關(guān)參與訴訟。在一些涉及重大公共利益或復(fù)雜法律問(wèn)題的案件中，可由中級(jí)人民法院管轄，中級(jí)人民法院具有更豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和更高的審判水平，能夠更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜案件的審理。對(duì)于跨區(qū)域的預(yù)防性行政公益訴訟案件，為避免地方保護(hù)主義的影響，可由共同的上級(jí)人民法院指定管轄，確保案件的公正審理。靈活提出訴訟請(qǐng)求是預(yù)防性行政公益訴訟的重要環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性行政公益訴訟時(shí)，訴求可分為多種類型。禁止之訴，在損害結(jié)果產(chǎn)生之前，要求禁止行政機(jī)關(guān)作出違法決策或執(zhí)行某一違法行為。當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)即將批準(zhǔn)一個(gè)可能嚴(yán)重污染環(huán)境的項(xiàng)目時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)禁止之訴，要求行政機(jī)關(guān)停止審批，防止污染行為的發(fā)生。撤銷之訴，要求撤銷行政機(jī)關(guān)的違法行為。若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了違法的行政許可決定，可能對(duì)公共利益造成損害，檢察機(jī)關(guān)可提起撤銷之訴，撤銷該行政許可決定。確認(rèn)之訴，要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行為違法。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的某些事實(shí)行為，如在文物保護(hù)區(qū)域內(nèi)的不當(dāng)施工行為，可能損害文物保護(hù)這一公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)確認(rèn)之訴，確認(rèn)該行為違法。義務(wù)之訴，要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。在食品藥品安全領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)上的假冒偽劣食品藥品監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)義務(wù)之訴，要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，履行保障食品藥品安全的法定職責(zé)。規(guī)范證據(jù)規(guī)則對(duì)于確保訴訟的公正性和準(zhǔn)確性至關(guān)重要。在預(yù)防性行政公益訴訟中，由于損害尚未實(shí)際發(fā)生，證據(jù)的收集和認(rèn)定具有一定的特殊性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，以及公共利益面臨侵害的風(fēng)險(xiǎn)。