濫用與規(guī)制：我國社?；鸬谋O(jiān)管缺失及其補救

濫用與規(guī)制：我國社?；鸬谋O(jiān)管缺失及其補救〔作者:___________單位:___________:___________〕

社?；鸺瓷鐣Ｕ匣?，它是指根據(jù)國家立法，通過各種特定渠道建立的用于實施社會保障制度的專項資金。我國的社?；鹬饕ㄋ膫€局部：社會統(tǒng)籌基金，個人賬戶基金，全國社會保障基金和補充保障基金。

作為老百姓的“安身立命〞錢，社?；饘ζ桨残杂兄鴱娏业囊蟆５陙?，社?；鸨慌灿?、被侵吞的案件層出不窮，【1】尤其是上海出現(xiàn)的私人企業(yè)挪用36．5億元養(yǎng)老保險基金的驚天大案，使得社保基金嚴重的平安保障問題暴露無疑。據(jù)統(tǒng)計，除上海社?；鹜?，1998年以來我國清理回收擠占挪用的社?；鹨训竭_160億元，2001年以來追繳的社保基金也已到達95億元。不經(jīng)意間，老百姓的“養(yǎng)命錢〞在灰色的通道中蒸發(fā)，或者神秘消失，但這并非真相的全部，黑色的線條還在延伸，下一場社?；鸢敢苍S正在發(fā)生。誰來保證社保基金的平安？如何劃清政府和市場間的邊界，在社?；鸷驼畽?quán)力之間設(shè)置一道牢固的防火墻？這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。

一、我國社?；鸨O(jiān)管體制之檢討

〔一〕我國現(xiàn)行的社?；鸨O(jiān)管體制

我國現(xiàn)在實行的完全是一種政府主導(dǎo)型的社?；鸨O(jiān)管體制。社保基金主要用于購置國債或存入銀行，大局部基金作為政府預(yù)算的一局部，投資風(fēng)險由財政部門承當。社?；鸬男姓O(jiān)管與投資運營沒有別離開來，政府部門集各項權(quán)力于一身，從而造成信息不對稱、透明度不高、基金收益率低等突出問題。這種體制的特點可以用“松監(jiān)督，嚴管制〞來概括。所謂“松監(jiān)督〞，是指由于社?；鸨O(jiān)管立法的滯后，造成監(jiān)管主體缺乏標準的執(zhí)法依據(jù)，從而使得對社?；鸬谋O(jiān)管力度明顯弱化。制度約束的缺失必然導(dǎo)致監(jiān)管漏洞，這便為暗箱操作預(yù)留了空間。所謂“嚴管制〞，那么是指政府部門對社?；鸬耐顿Y、運營以及其他市場化的行為設(shè)定了非常嚴格的限制政策。這種嚴管制的價值取向，固然有利于保證社?；鸬钠桨?，但人為割裂了社?；鹋c市場尤其是資本市場的關(guān)聯(lián)，無疑加大了社?；鸨Ｖ翟鲋档碾y度。

〔二〕我國社?；鸨O(jiān)管體制問題之管窺

具體而言，我國社?；鸨O(jiān)管體制存在的主要問題在于：

其一，社?；鸨O(jiān)管缺乏完善的法律體系和市場體系。在社?；鸨O(jiān)管方面，我國出臺了不少標準性文件，但這些標準性文件多是以“條例〞、“方法〞、“通知〞等形式出現(xiàn)的，立法層次低，權(quán)威性不夠，顯得零散與混亂。例如，標準社?；疬\作的三個主要文件，即分別于1999年7月1日發(fā)布實施的?社會保險基金財務(wù)制度?，2001年12月發(fā)布實施的?全國社會保障基金投資管理暫行方法?，2004年5月1日公布實施的?企業(yè)年金基金管理試行方法?，都存在著上述問題。另外，社?；鸬倪\作與管理也需要完備的市場體系，尤其是專業(yè)性機構(gòu)的參與，如基金市場運營機構(gòu)、基金托管機構(gòu)、各種提供中介效勞的機構(gòu)等。這些機構(gòu)在我國的培育與塑造還需要付出更多的努力。

其二，社?；鸨O(jiān)管過分依賴行政手段，社會監(jiān)督呈現(xiàn)缺位狀態(tài)。與其他國家主要是依靠立法來監(jiān)管社?；鹦纬甚r明比照的是，我國主要采取的是行政手段。這種制度設(shè)計，無論是在權(quán)威性、穩(wěn)定性，還是在實施的效果層面，都存在明顯缺乏，“在行政監(jiān)管過程中，還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經(jīng)濟人屬性、壟斷性等原因所導(dǎo)致的政府失靈，從而出現(xiàn)行政監(jiān)管的低效率、無效率甚至負效率。〞【2】〔P175〕更為嚴重的是，在監(jiān)管過程中，行政權(quán)在利益的驅(qū)動下往往會發(fā)生異化，出現(xiàn)“權(quán)力尋租〞現(xiàn)象。再加上我國社會監(jiān)督機構(gòu)的不健全和功能的弱化，使社?；鸬谋O(jiān)管失去了一個良好的渠道。

其三，社?；鸸芾硗该鞫鹊停畔⑴恫怀浞?。在政府主導(dǎo)型的社保基金監(jiān)管體制下，社會保障部門集政策制定、保費征收、基金管理、投資運營以及爭端處理等多項職能于一身，既當監(jiān)管者，又充當委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。這種政府主導(dǎo)的模式?jīng)]有透明化的信息披露，沒有市場化的監(jiān)督制衡，更無受益人對于委托人的自由選擇權(quán)，導(dǎo)致年金運營黑箱作業(yè)，效率低下，違規(guī)投資、腐敗受賄也就接踵而至。以上海為例，上海是全國最大的地方官辦年金中心，掌握著110億元的巨額資金。但在2004年5月中央四部委聯(lián)合發(fā)文明確中國未來年金管理的市場化方向后，上海市社保局并未從市場退出，而是繼續(xù)進行著違規(guī)投資的危險游戲。在上海社保基金案中，社?；鹗峭ㄟ^委托貸款進入房地產(chǎn)和股市，并委托證券公司做國債回購、協(xié)議委托理財?shù)确绞奖慌灿玫?。整個過程中，社保當局幾乎沒有向工薪階層等利益相關(guān)者披露任何信息，參保人員的利益被完全漠視了，這是值得人們深思的。

其四，現(xiàn)行的監(jiān)管體制難以保障社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。以全國社會保障基金為例。2000年中國政府建立了全國社會保障基金，作為國家的長期戰(zhàn)略儲藏，用于支持社會保障事業(yè)的開展。與此同時設(shè)立了全國社會保障基金理事會，負責(zé)管理運營全國社會保障基金，實現(xiàn)保值增值。但從這幾年的運作來看，社保基金保值增值的目的并沒有真正實現(xiàn)。

總之，我國的社?；鸨O(jiān)管體制一方面存在制度設(shè)計上的先天缺乏，另一方面在運營過程中也無視了配套規(guī)定的考量。上海社?；鸢傅陌l(fā)生，給我們敲響了警鐘，更為重要的是給社保基金監(jiān)管體制的重構(gòu)提供了契機。

二、國外社?；鸨O(jiān)管體制：經(jīng)驗及其借鑒

西方國家和一些開展中國家建立了興旺與完善的社會保障制度。這些國家在實踐過程中，對社保基金監(jiān)管積累了不少經(jīng)驗。學(xué)習(xí)和借鑒國外經(jīng)驗有利于我們少走彎路，對健全和完善我國的社?；鸨O(jiān)管體制不乏積極意義。

〔一〕國外社保基金監(jiān)管體制概說

國外的社?；鸨O(jiān)管體制按照不同標準可以分為不同類型。例如，依據(jù)監(jiān)管主體，可分為集中監(jiān)管和分散監(jiān)管；依據(jù)監(jiān)管的嚴厲程度，可分為審慎性監(jiān)管和嚴格限量監(jiān)管【3】等等。下面以集中監(jiān)管與分散監(jiān)管為分析重點，對國外社?；鸨O(jiān)管體制作一考察。

1．集中監(jiān)管。所謂集中監(jiān)管是指“一國政府在構(gòu)建社保基金監(jiān)管體系時，將監(jiān)管職能賦予單一的機構(gòu)，由該機構(gòu)代表政府集中履行對社?；鸬谋O(jiān)管職能。〞【4】〔P70〕實行這種體制的國家有智利、阿根廷、法國等。

集中監(jiān)管的主要特點表達在監(jiān)管主體是單一、專門的政府機構(gòu)，如智利的社?；鸨O(jiān)管主體是養(yǎng)老基金管理公司監(jiān)管委員會，阿根廷是勞動與保障部，法國是養(yǎng)老基金控制委員會。該政府機構(gòu)以保障社?；鹌桨膊⒆非蟊Ｖ翟鲋禐槟繕?，對社保基金進行整體上的統(tǒng)籌安排，并通過健全內(nèi)部運作機制，來為社會提供有效的監(jiān)管效勞。

2．分散監(jiān)管。與集中監(jiān)管相對應(yīng)，分散監(jiān)管那么是指“一國政府在構(gòu)建社?；鸨O(jiān)管體系時，將國家對社保基金監(jiān)管的職能賦予兩個以上相互獨立的主體，并且這些主體大多是由政府現(xiàn)有的經(jīng)濟管理部門組成。〞【5】〔P71〕實行這種體制的國家有美國、英國等。分散監(jiān)管多見于金融市場興旺國家，它偏重于發(fā)揮各監(jiān)管主體的專業(yè)優(yōu)勢，并借助先進技術(shù)來降低監(jiān)管本錢，確保社保基金的穩(wěn)健運營。

〔二〕社保基金監(jiān)管的國際經(jīng)驗

當前，社會保障體制改革的浪潮正席卷全球。作為改革的重要內(nèi)容之一，健全社保基金監(jiān)管體制已經(jīng)引起了國際社會的普遍關(guān)注。在經(jīng)過反復(fù)的比擬與鑒別之后，集中監(jiān)管與分散監(jiān)管兩種體制在許多做法上呈現(xiàn)出趨同化的傾向，共同積累起社保基金監(jiān)管的國際經(jīng)驗。

1．強化社保基金監(jiān)管的法律約束。多數(shù)國家通過立法的形式來加強對社?；鸬谋O(jiān)管，將監(jiān)管行為制度化和標準化。如新西蘭在2001年建立養(yǎng)老基金的同時通過了?養(yǎng)老基金法案?，法國在建立國家儲藏基金后，相應(yīng)修改了社會保障法案。這些法律對基金的資金來源、管理架構(gòu)、投資運作模式等均有明確而具體的規(guī)定。【6】〔P4〕再如美國1974年公布了?雇員退休收入保障法?，這是一部關(guān)于私人養(yǎng)老方案與個人儲蓄方案的法案。在此后的幾十年中，美國根據(jù)實踐需要對此法案進行不斷修訂，并形成了以其為根底的養(yǎng)老基金監(jiān)管法律體系。

2．推進社?；饛膰栏裣蘖勘O(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)徤餍员O(jiān)管。在嚴格限量監(jiān)管下，政府對社?；鹜顿Y具有明確的限制性規(guī)定，表達出強烈的政府管制色彩。而在審慎性監(jiān)管模式下，政府較少干預(yù)社保基金的日常管理，主要是依靠社會中介組織來監(jiān)督基金運營。當前社保基金監(jiān)管正在從嚴格限量監(jiān)管走向?qū)徤餍员O(jiān)管。以養(yǎng)老基金為例，現(xiàn)在養(yǎng)老基金進入股票市場和海外投資的規(guī)模日益擴大。

3．引入競爭機制，提高監(jiān)管的專業(yè)化水平。由于社?；鸬倪\作是一項專業(yè)性很強的工作，國外往往將社?；鸾挥蓪ｉT的基金投資管理機構(gòu)來管理。世界銀行的調(diào)查說明，由民營機構(gòu)經(jīng)營管理的社?；鸬氖找媛势毡楦哂谟烧块T經(jīng)營管理的社?；稹＿@主要是因為民營機構(gòu)在負責(zé)社?；疬\營時，在投資方面受到較少限制，可以充分利用自身的專業(yè)性經(jīng)驗來確保社?；疒A得較高的投資回報率。另外，民營機構(gòu)可以不受政府經(jīng)濟政策的變遷所引發(fā)的短期行為的影響。

4．引導(dǎo)和扶持社保基金進入資本市場。社?；鹁哂斜ＷC平安與保值增值的雙重需要，但兩者往往難以兼顧。將社保基金存在銀行或購置國債，雖然能夠保證其平安，但難以發(fā)揮基金的收入分配效應(yīng)、資源配置效應(yīng)與宏觀調(diào)控效應(yīng)。社?；疬M入資本市場是有一定風(fēng)險，但假設(shè)以此為理由禁止社保基金入市，那么有因噎廢食之嫌。尋求平安與保值增值之間的平衡成為監(jiān)管者孜孜以求的目標。事實上，當今市場經(jīng)濟國家?guī)缀醵歼x擇了資本市場，作為社保基金保值增值的主渠道，并通過一系列的制度設(shè)計，來確保社?；鸬钠桨?。

〔三〕對我國的啟示：路徑依賴【7】與政策選擇

在我國社保基金監(jiān)管體制存在諸多問題的背景下，學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗的必要性是不言而喻的。但問題在于：這些經(jīng)驗在我國實施的可行性如何？是否會產(chǎn)生“水土不服〞的問題？例如，“智利模式〞有許多值得我們學(xué)習(xí)的地方，但對于其養(yǎng)老金制度的私有化改革就要抱一種警惕的態(tài)度。養(yǎng)老金已經(jīng)成為美國最重要的機構(gòu)投資者，但這一狀況在我國的實現(xiàn)還不現(xiàn)實，因為我國現(xiàn)有的制度環(huán)境還缺乏以確保養(yǎng)老金的完全市場化運作?？傊?，社?；鸨O(jiān)管體制無論是整體框架的構(gòu)建還是具體政策的選擇都要考慮到我國的具體國情，更要考慮制度實施的效果。至于我國應(yīng)該選擇一個什么樣的社?；鸨O(jiān)管體制，下文將有詳細論述。

三、我國社?；鸨O(jiān)管缺失的補救

〔一〕一個前提性的命題：我國社?；鸨O(jiān)管的目標、原那么和體制的明晰

明確我國社?；鸨O(jiān)管的目標和原那么是本文論證社?；鸨O(jiān)管缺失之補救的邏輯前提。另外，從應(yīng)然和實然兩個層面來分析我國的社?；鸨O(jiān)管體制也是對下文的一個理論預(yù)設(shè)。

我國社?；鸨O(jiān)管的目標應(yīng)該定位于平安與保值增值兩個方面。當這兩個目標發(fā)生沖突的時候，保值增值目標應(yīng)該讓位于平安目標，這是社保基金的特殊性使然。同時應(yīng)該防止一種傾向，即過度強調(diào)平安目標而抹煞了保值增值目標，尋求二者之間的平衡才是正確選擇。

關(guān)于我國社?；鸨O(jiān)管的原那么，筆者主張采取透明性原那么和公平性原那么?！?】〔P35〕前者是指社?；鸨O(jiān)管必須建立充分透明的信息披露制度，使基金參與人、受益人和社會公眾能夠及時得悉基金的相關(guān)情況。后者是指社?；鸨O(jiān)管要以維護基金投資人的利益為要旨，保障利益攸關(guān)各方時機參與的公平性和權(quán)益享有的公平性。

我國目前的社保基金監(jiān)管體制是一種分散監(jiān)管，因為從監(jiān)管主體看，勞動和社會保障部門、財政部門、審計部門、稅務(wù)部門以及中國人民銀行等都有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。應(yīng)該說，分散監(jiān)管這種制度設(shè)計本身并沒有不當之處，問題在于行政部門對社保基金的監(jiān)管權(quán)力是一種不受或者很少受制約的權(quán)力。長期以來，我國行政部門〔尤其是勞動和社會保障部門〕集社?；鹦姓芾砼c投資運營于一身，監(jiān)管實際上變成了左手監(jiān)管右手，這種狀況從未得到過實質(zhì)性的改變，這才是我國社?；鸢笇映霾桓F的根源所在。因此完善我國監(jiān)管體制的根本出路在于通過立法的方式為行政部門的監(jiān)管權(quán)力設(shè)定一個邊界，將社?；鸬男姓芾砗屯顿Y運營分開，這種觀點也是本文論證的重心。

〔二〕我國社保基金監(jiān)管缺失之補救的具體對策

1．完善社?；鸨O(jiān)管立法，加大執(zhí)法力度

前文提及，我國目前標準社保基金運營與監(jiān)管的三個標準性文件，分別是?社會保險基金財務(wù)制度?、?全國社會保障基金投資管理暫行方法?與?企業(yè)年金基金管理試行方法?。這三個標準性文件的共同特點是效力層級低，權(quán)威性不夠，而且滯后性明顯。以?全國社會保障基金投資管理暫行方法?為例，該方法對全國社?；鸬亩ㄐ詿o視了戰(zhàn)略儲藏性質(zhì)，籌資目標不明確，資金來源不穩(wěn)定。目前，全國社?；鸬馁Y金來源包括財政預(yù)算撥款、國有股減持收入、彩票收益收入和投資收益，其中中央財政撥款占了絕大多數(shù)。資金來源渠道的狹窄，不利于全國社?；鸬淖龃笞鰪?，不利于其社會功能的發(fā)揮。另外，該方法嚴格限定了全國社保基金的投資范圍，不利于分散風(fēng)險和提高收益。

為了克服前述問題，立法者需要考慮盡快制定一部較高法律層級的行政法規(guī)或法律，對社?；鸬男再|(zhì)、資金來源、投資運營、監(jiān)管者權(quán)力邊界、糾紛解決機制尤其是法律責(zé)任等問題作出明確界定。社?；鸨O(jiān)管法的出臺，是對法律缺位的彌補，必將對完善我國的社?；鸨O(jiān)管體系產(chǎn)生深遠影響。當然，法律制定后能否很好地實施是另一個值得關(guān)注的問題。畢竟，在我國目前這種有法不依、執(zhí)法不嚴普遍存在的情況下，強化執(zhí)法有著更深刻的意義。至于如何實施社?；鸨O(jiān)管法，是一個非常宏大的命題，本文無意展開，在此僅以法律責(zé)任這個視角稍作論述。

社保基金作為老百姓“安身立命錢〞之屬性，決定了必須強化監(jiān)管者與違法者的法律責(zé)任。上海社?；鸢赴l(fā)生之前，我國一些地方出現(xiàn)的違規(guī)挪用社保基金的現(xiàn)象并不鮮見，但據(jù)筆者掌握的資料看，對行為人的處分普遍較輕，多以行政處分終結(jié)，追究刑事責(zé)任者寥寥無幾?！?】社保基金的違規(guī)操作與挪作他用，隱含著巨大風(fēng)險，潛伏著嚴重后果，因而強化法律責(zé)任就顯得異常重要。對于監(jiān)管者而言，必須重塑其監(jiān)管者角色，獨立行使監(jiān)管職責(zé)，盡一個善良管理人的謹慎與勤勉義務(wù)。對于違法者來說，必須構(gòu)建一套嚴格的法律責(zé)任體系，使其為自己的行為付出沉重代價，充分發(fā)揮法律的威懾、懲罰與教育功能。

2．確立市場化的社?；疬\作模式

我國社保基金監(jiān)管體制屬于典型的政府主導(dǎo)型，政府社保部門既充當監(jiān)管者，同時又是委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色嚴重錯位，不能實現(xiàn)監(jiān)督制衡。這種做法與當今世界多數(shù)國家引入競爭機制，由商業(yè)機構(gòu)進行運作的市場化模式顯得格格不入。調(diào)整的大致思路是：在社?；鸨O(jiān)管體系中引入競爭機制，由市場化的民營機構(gòu)負責(zé)運營和投資，政府制定政策，明確規(guī)那么，對基金運作實施有效監(jiān)管。

為了確保社?；鸬钠桨残?，必須強化社保基金運營機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控機制和中介機構(gòu)監(jiān)督機制。在該機構(gòu)內(nèi)部，要建立互相監(jiān)督與相互制約的法人治理結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)明確的決策系統(tǒng)。針對社?；鸬闹卮笸顿Y工程，要組織有關(guān)專家進行科學(xué)的可行性論證。在該機構(gòu)外部，要通過審計師、精算師、資產(chǎn)評估機構(gòu)、風(fēng)險評級機構(gòu)等市場中介組織實施監(jiān)管，最大限度地保障社保基金的正常運行。

我國的社保基金在市場化運作方面已經(jīng)邁出了至關(guān)重要的一步。2004年，勞動與社會保障部公布了?企業(yè)年金試行方法?和?企業(yè)年金基金管理試行方法?，確立了企業(yè)年金運營采用信托模式的根本框架。2005年，勞動和社會保障部又公布了?企業(yè)年金基金管理運營機構(gòu)資格認定方法?，對企業(yè)年金運營主體做出了嚴格限定。這一規(guī)定的實質(zhì)，是讓基金、券商、信托公司、保險公司、銀行等市場化機構(gòu)，在經(jīng)過特定的認定程序后，成為企業(yè)年金運營的主角。

3．調(diào)整和健全行政部門的監(jiān)管職能

首先，在現(xiàn)行的財政預(yù)算體系中設(shè)立專門的社會保障預(yù)算，將社保基金全部納入社會保障預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。為了保證社?；鸩槐慌灿?，應(yīng)當嚴禁社會保障預(yù)算資金彌補其他財政資金的赤字，這樣做可以有效防止政府官員濫用行政權(quán)力對社?；疬M行非公共化的恣意調(diào)用，以保證社保基金的有效控制。同時也有利于促使政府制定可持續(xù)開展的社會保障戰(zhàn)略，提高社?；鹗褂眯剩詫崿F(xiàn)公共利益的最大化。【10】〔P304〕值得關(guān)注的是，2006年10月30日，上海市出臺了?上海市社會保險基金財務(wù)管理方法?。該?方法?對基金預(yù)決算、基金籌集和支付、基金結(jié)余、銀行開戶管理、基金監(jiān)督與檢查等均做出了嚴格的規(guī)定，并明確將基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?。上海市的這一做法為社?；鸬谋O(jiān)管提供了新的思路，具有很強的現(xiàn)實意義。

其次，整合行政部門的監(jiān)管職能，建立一個強有力和獨立的社?；鸨O(jiān)管委員會。其成員由勞動和社會保障部、財政部、全國社會保障基金理事會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門的人員組成，并可以吸收企業(yè)和個人代表共同參與，負責(zé)對社保基金進行全面監(jiān)管。其主要職責(zé)是制定社?；鹜顿Y策略和監(jiān)管方法，全面監(jiān)督社?；疬\營管理，審批社?；鸸芾砉镜倪\營資格等。社?；鸨O(jiān)管委員會局部剝離了其他行政部門的監(jiān)管職能，并在整合行政部門監(jiān)管職能的根底上形成了一個監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，從而可以提高行政監(jiān)管的有效性。

4．完善社保基金監(jiān)管的信息披露制度

管理透明度低，信息披露不充分是我國社?；鸨O(jiān)管存在的重要問題之一。在一個信息披露不充分的制度下，內(nèi)幕交易與暗箱操作必然產(chǎn)生，因此完善社?；鸨O(jiān)管制度，必須構(gòu)建高度透明的管理體制和健全的信息披露制度。

首先，要建立強制性的信息披露制度，確保信息披露內(nèi)容的真實性、準確性和完整性?，F(xiàn)行?企業(yè)年金基金管理試行方法?只規(guī)定了信息披露內(nèi)容的“真實性和完整性〞要求，但未規(guī)定“準確性〞要求，在今后立法中有必要進一步完善。

其次，在社?；鹭攧?wù)會計報告和管理報告中，必須提供注冊精算師的精算報告和意見書?！?1】這是保證信息披露內(nèi)容真實性、準確性和完整性的重要途徑，當然，精算報告和意見書真正發(fā)揮作用，還離不開精算師忠實義務(wù)和謹慎義務(wù)的履行。法律必須明確規(guī)定注冊精算師的職責(zé)，使其在出具精算報告和意見書時，能夠依據(jù)自身的技能和經(jīng)驗作出獨立的判斷。

再次，賦予社?；鹚腥酥闄?quán)與監(jiān)督權(quán)。我國社保基金長期處于社保部門的封閉運作之中，作為所有人的老百姓無從知曉基金的來源、運作、增值等狀況，這本身就是一個不合理的狀態(tài)。所有人理應(yīng)有權(quán)得悉自己財產(chǎn)運營的狀態(tài)，管理者有義務(wù)向社會公眾披露信息。而且，這種信息披露，也是對社?；鹗褂檬虑氨O(jiān)督的一個經(jīng)常而有效的方式。另外，對于社?；鸬陌l(fā)放、收支結(jié)余等情況，應(yīng)當以一定的方式接受老百姓經(jīng)常性的監(jiān)督。“陽光是最好的防腐劑〞，社保基金的運營只有走向公眾，走向陽光，保持高度透明的狀態(tài)，才能不被扭曲和異化。

5．引導(dǎo)社保基金進入資本市場，實現(xiàn)基金監(jiān)管與保值增值的良性互動

眾所周知，我國目前的社保基金主要是存入銀行或購置國債，只有一小局部投資于股市，這嚴重影響了社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。為擺脫這一困境，需要為社?；饘ふ倚碌耐顿Y渠道。依筆者之見，加快社?；鹑胧胁椒?，從資本市場中獲取較高的收益是解決這一問題的根本}JI路。在此，有幾個問題需要探討。

其一，我國社?；疬M入資本市場的可行性分析。首先，我國資本市場的投資環(huán)境得到了很大改善。經(jīng)過多年來的開展，我國資本市場開展的規(guī)模、速度和質(zhì)量有了較大的提升，投資渠道和投資工具向多元化開展，配套的制度建設(shè)也穩(wěn)步推進。尤其是近年來，資本市場良性開展的勢頭更加明顯。伴隨著新?公司法?和?證券法?的實施，一個更加健全的資本市場必將形成，這為社?；鸬倪M入提供了難得的機遇。其次，社保基金進入資本市場得到了政策支持。十六屆三中全會通過的?中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制假設(shè)干問題的決定?明確提出要“擴大直接融資，完善資本市場結(jié)構(gòu)〞，為社保基金進人資本市場提供了方向性指引。2006年6月發(fā)布的?國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革開展的假設(shè)干意見?鼓勵保險資金“根據(jù)國民經(jīng)濟開展的要求，不斷拓寬保險資金運用的渠道和范圍，充分發(fā)揮保險資金長期化和穩(wěn)定化的優(yōu)勢，為國民經(jīng)濟建設(shè)提供資金支持。〞

其二，社?；疬M入資本市場的效應(yīng)。關(guān)于社?；鹑胧械囊饬x，學(xué)界多有論述。如有人認為社保基金對資本市場起著“穩(wěn)定器〞和“指示器〞的作用，【12】〔P80〕也有人認為社保基金入市有利于實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋担欣诖龠M金融立法和監(jiān)管的建立和完善，有利于推動金融創(chuàng)新?！?3】〔P49〕本文僅從機構(gòu)投資者這一角度出發(fā)，來分析社?；疬M入資本市場的效應(yīng)。

我國的資本市場多因投機性強、市場不穩(wěn)定而遭到人們的抨擊和批判，“投機市〞、“政策市〞等稱謂反映了人們的憂慮與困惑。造成這種現(xiàn)象的原因很多，如法律制度不完善，信息披露不標準，上市公司質(zhì)量差等，但筆者認為主要原因是我國資本市場缺乏大量的機構(gòu)投資者。機構(gòu)投資者秉持長期投資理念，不追逐短期利益，其投資具有穩(wěn)定的預(yù)期。如果機構(gòu)投資者大量進入資本市場，必然會擔當起改善市場結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定股市的重任。然而，在我國現(xiàn)在的資本市場結(jié)構(gòu)中，機構(gòu)投資者在賬戶個數(shù)上只占0．37％，持股市值只占10．6％，正因如此，才會出現(xiàn)大戶人為操縱，散戶盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象，從而加劇了資本市場的投機性和不穩(wěn)定性。正是在這個背景下，社?；鹱鳛闄C構(gòu)投資者進入資本市場的價值才更加突出。據(jù)世界銀行估計，到2030年，我國的社?；饘⒌竭_1．8萬億美元，【14】〔P53〕這一巨額資金的入市將會對我國的資本市場產(chǎn)生重要影響并會成為穩(wěn)定市場的核心力量。

其三，社?；鸨O(jiān)管與保值增值實現(xiàn)良性互動的條件。風(fēng)險與收益是一對永恒的矛盾，在資本市場語境下尋求社?；鸨O(jiān)管與保值增值的平衡點應(yīng)該成為制度設(shè)計者的考量基點。實現(xiàn)社保基金監(jiān)管與保值增值的良性互動，至少需要在以下兩個方面有所作為：一是要大力培育高效率的社?；鸾?jīng)營管理機構(gòu)，形成一個成熟的托管人市場。由專業(yè)性的基金管理公司來負責(zé)社?；鹪谫Y本市場的運作，可以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，躲避風(fēng)險，提高收益。二是要加強社保基金投資的風(fēng)險防范。社保基金對平安性的強烈訴求，決定了對風(fēng)險要嚴格防范，因此應(yīng)該選擇風(fēng)險相對較低而收益相對較高的投資品種，比方開放式基金。另外，為躲避投資風(fēng)險，還要適時推出股票期權(quán)、期貨等衍生性金融工具，在條件成熟的時候，還應(yīng)通過QDII等制度安排，在可控前提下允許和鼓勵社?；疬M行國際投資?！?5】國際投資有利于優(yōu)化社保基金的投資組合，也是提高我國社保基金自身投資管理能力及其國際競爭力的必然要求。

四、結(jié)語：社?；稹l也不能動的“奶酪

社?；鹱鳛槔习傩铡梆B(yǎng)命錢〞的屬性，決定了保持其平安和完整是一個民生問題。社?；鸨磺滞袒蚺灿?，輕者會動搖社會公眾對政府的信心，重者會引起民憤，引發(fā)社會動亂，所以對此千萬不能掉以輕心。當前，針對社?；鸬姆锤瘮栴}固然重要，但健全監(jiān)管體制才是解決問題的根本之道。上海社保基金案的發(fā)生，給了人們太多的啟示，但從該案中反思我國的社保基金監(jiān)管體制之弊端并尋求解決方案才是最值得人們思考的，因為今天的教訓(xùn)就是明天的財富。

【注釋】

【1】僅在2006年上半年，就暴出以下一批社?；鸢福汉幽鲜″ш柺袆趧颖Ｕ暇忠詼p免企業(yè)應(yīng)繳870多萬元養(yǎng)老保險費為代價換取6輛轎車使用權(quán)案；黑龍江省阿城市社保局將918萬元借給企業(yè)用作流動資金和擔保利息案；浙江省溫州市勞動保障局計財處用社?；?00萬元購置國信優(yōu)先股案；四川省眉山市青神縣政府擠占挪用社?；?245萬元案；湖南省益陽市大通湖區(qū)北州子鎮(zhèn)政府套取社會保險基金69萬元案。參見：／／newsdetail．shallfang．com／2006～10／17080—1．html，2006年11月28日最后一次訪問。

【2】張新民，曹明睿．我國社會保險基金監(jiān)管法律制度研究〔J〕．江西社會科學(xué)，2004，〔2〕．

【3】審慎性監(jiān)管的特點是：監(jiān)管機構(gòu)較少干預(yù)基金的日?；顒?，只有在當事人提出要求或基金出現(xiàn)問題時才介入，在很大程度上監(jiān)管機構(gòu)依靠審計、精算等中介組織對基金進行監(jiān)督。嚴格限量監(jiān)管的特點是：監(jiān)管機構(gòu)獨立性強，權(quán)力較大，除了要求基金到達最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、運作和績效等具體方面進行了限制性規(guī)定。參見林毓銘?社會保障管理體制?，