《當代中國政府與行政（第四版）》課件007 第七章

第7章當代中國政府的決策與政策7.1決策與政府決策7.2政府決策權力與決策領導體制7.3政府決策的過程7.4政府決策事例分析當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.1決策與政府決策7.1.1決策的概念與特點簡單地說，決策就是做出決定的活動，是在多種備選方案中選擇最優(yōu)方案的活動。決策活動是人類實踐活動的一種普遍現(xiàn)象，有關于個人前途、命運的個人決策，也有關于組織的發(fā)展與管理的集體決策，還有關系到國家和民族前途、命運的政府決策。這些決策活動的共同特點是：（1）目的性。（2）超前性（前瞻性）。（3）時效性。

第七章當代中國政府的決策與政策當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材決策與政策的概念既有聯(lián)系又有區(qū)別：決策的做出和政策的制定都是具有一定權力的政府機構和政府領導者為解決國家和社會問題而做出的選擇，這種選擇具有一定的目的性。同時，決策與政策又有一定的區(qū)別。一般來說，政策是由高層次的權力機關和政黨組織來制定的，是國家和政府一定時期總的指導方針、路線和綱領；而決策的制定要依靠政策做指導。決策活動一般可以理解為一個動態(tài)的過程，包括發(fā)現(xiàn)問題、擬訂方案、評估選優(yōu)、確定方案等一系列的活動；而政策側重過程的結果，因此，有人也把政策看作決策的結果。政策的表現(xiàn)形式主要是法規(guī)、規(guī)章、決議、決定等；而決策的表現(xiàn)形式主要是指示、命令和具體的實施辦法和措施等。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.1.2政府決策的特點與類型

政府決策就是指擁有管理國家和社會公共事務權力的組織和個人對國家和社會事務的處理做出決定的活動。1.政府決策的特點政府決策既具有一般決策活動的特點，同時又有自身的特點。（1）決策主體地位的特殊性。（2）決策目標的長遠性。（3）決策利益的公共性。（4）決策范圍的綜合性。（5）決策執(zhí)行的權威性與強制性。（6）決策影響力的深遠性。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材2.政府決策的類型

政府決策的類型是多種多樣的，根據(jù)不同的劃分標準，可具體分為如下類型：（1）戰(zhàn)略性決策和戰(zhàn)術性決策。根據(jù)決策主體權力的不同，所決策問題的輕重、責任的不同，決策所涉及的利益廣泛性的不同，以及決策對國家政治、經(jīng)濟各方面生活的影響力的不同，政府決策可分為戰(zhàn)略性決策和戰(zhàn)術性決策。（2）確定型決策、風險型決策和非確定型決策。這是按決策問題所處的客觀條件和后果的確定程度不同來劃分的。（3）經(jīng)驗型決策和科學決策。這是根據(jù)決策者做出決策的依據(jù)和方式的不同來劃分的。（4）常規(guī)性決策和非常規(guī)性決策。這是按決策問題出現(xiàn)的機會情況不同來劃分的。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.2

政府決策權力與決策領導體制政府決策權力是指政府對國家政治、經(jīng)濟、文化、科學教育以及其他社會事務做出管理決定的權力。在我國，這種權力主要體現(xiàn)在三個方面：一是以全國人大及其常務委員會為線索的權力機關的決策；二是以黨的機構及其領導為線索的黨的決策；三是以國務院及其職能部門為線索的執(zhí)行機關的決策。

7.2.1黨在政府決策中的權力與決策形式中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，因此，中國共產(chǎn)黨在政府決策中占據(jù)著核心地位，中國政府的實際運行情況也是中共中央和各級黨委處于政府決策的中心地位。黨的決策活動和決策權力主要體現(xiàn)在制定黨和國家的大政方針、政策上。中國共產(chǎn)黨中央委員會、中央政治局及其常委會掌握著國家生活中重大事項的決策權。黨的總書記負責召集中央政治局會議、中央政治局常委會議，其決策體制是集體領導、分工負責制。地方各級黨委以及各企事業(yè)單位的黨委在決策過程中也起著核心的作用。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.2.2國家權力機關的決策權力全國人民代表大會及其常務委員會是國家的最高權力機關。根據(jù)《憲法》規(guī)定，全國人民代表大會主要有以下決策權力：（1）法律修改制定權。（2）政府組成人員的選舉、監(jiān)督和罷免權。（3）審查和批準權。（4）改變或撤銷權。（5）監(jiān)督權。（6）國家生活中重大事項的決定權。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材

權力機關的決定權與黨的決策權的聯(lián)系和區(qū)別：首先，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，是各級人大及其常委會依法享有的重要決策權；而依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，討論本行政區(qū)域范圍內(nèi)的重大問題并做出決議，是各級黨委所具有的決策權。人大的決定權和黨委的決策權，從根本上說是一致的，都是對本地區(qū)的重大事項、重大問題做出決斷、選擇和規(guī)定，都是人民意志的集中體現(xiàn)，都是為了本地區(qū)的發(fā)展、穩(wěn)定和人民的共同利益。因此，人大的決定權和黨委的決策權的根本目的是相同的，決策內(nèi)容也是具有密切聯(lián)系的，這體現(xiàn)了黨的領導與人民行使管理國家權力的一致性。其次，由于黨和國家政權機關在性質(zhì)、職能、組織形式和工作方式上畢竟是不同的，因而人大的決定權和黨委的決策權又有著明顯的區(qū)別。主要表現(xiàn)為：（1）決策形式不同。（2）程序不同。（3）效力不同。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.2.3國務院的決策權力《憲法》規(guī)定，國務院是全國人民代表大會的執(zhí)行機關，它對全國人民代表大會及其常務委員會負責。但是中央政府——國務院及其各職能部門，以及各地方人民政府所擁有的實際權力不僅僅限于對權力機關制定的政策和法律的執(zhí)行，它們在政府工作活動中實際上擁有比較大的行政決策權，即使在奉行立法、司法、行政三權分立的西方國家，其立法權也是很大的。因此，在中國，雖然全國人大及其常務委員會擁有立法權，但是，實際上多數(shù)法律草案的制定是由國務院及其職能部門來直接進行的，如《教育法》《環(huán)境保護法》等。另外，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃也是由國務院職能部門來具體制定，最后由全國人民代表大會批準。國務院決策組織機構是國務院的各種會議。國務院會議由國務院全體會議和國務院常務會議組成。地方各級人民政府的決策會議制度與國務院大致相同。縣以上的地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議，政府工作中的重大問題須經(jīng)政府常務會議和全體會議討論。這也是民主集中制在決策中的具體體現(xiàn)。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.2.4政府決策的領導體制

政府決策領導體制主要有首長制和委員會制兩種基本的形式。

首長制又稱為一長制，即決策權力主要由行政首長一人執(zhí)掌，行政首長對所管轄的行政事務進行統(tǒng)一領導并全權負責，副首長和領導班子成員只是作為首長的助手，為首長決策提供建議和參謀的一種領導決策體制。委員會制又稱為合議制，是最高決策權由兩人以上的人員執(zhí)掌的行政決策體制。首長制與委員會制是兩種不同的決策體制，它們各有優(yōu)缺點。首長制的優(yōu)點是：事權集中，責任明確，指揮統(tǒng)一，決策及時果斷。其不足是：行政首長一人把持決策權力，在缺乏監(jiān)督和制約的情況下，容易產(chǎn)生個人專斷和濫用職權現(xiàn)象；決策的水平和效率受決策領導個人的智慧、能力的影響很大。委員會制的優(yōu)點是：集思廣益，民主決策，有利于做出科學的決策；分工合作，互相監(jiān)督，有利于防止個人專斷。委員會制的缺點是：事權分散，決策過程遲緩，效率較低，容易貽誤決策時機。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材我國政府決策體制的發(fā)展演變大致經(jīng)歷了這樣幾個階段或方式：1.委員會制的集體領導制2.行政首長個人負責制當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.3

政府決策的過程政府決策是一個發(fā)現(xiàn)問題、確定目標，分析問題、擬訂方案，分析方案、進行抉擇的過程。7.3.1發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標政府決策的過程是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的過程。在黨和國家的各項工作中，每一個時期和每個部門都會產(chǎn)生許多問題，這些問題中既有局部性問題又有全局性問題，既有長期性問題又有迫切需要解決的問題，但并不是所有的問題都作為決策問題而進入決策議程。決策問題有以下特點：（1）決策問題是社會公共問題。（2）決策問題是被社會大多數(shù)人認識到的，并與大多數(shù)人的利益有直接關系的問題。（3）決策問題是政府決策機關或政府有關領導人意識到并認為有必要采取行動加以解決的問題。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.3.1發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標決策問題進入決策議程需要以下因素的促進作用：一是問題本身的明朗化程度。二是問題所帶來的社會壓力，在西方國家稱為壓力集團的力量，在我們國家主要是代表人民群眾的各團體和部門的建議，如人民代表提出的議案、人民群眾的來信來訪等。三是一些突發(fā)事件和社會危機的產(chǎn)生，如自然災害、地區(qū)沖突、民族問題、人為的重大事件等。一旦引起了社會和政府的極大關注，則可以盡快進入政府決策議程。發(fā)現(xiàn)社會問題并對問題的性質(zhì)做出正確的判斷是對決策者的基本要求。發(fā)現(xiàn)問題的過程就是及時收集和處理信息的過程。黨和政府在決策過程中非常重視信息渠道的暢通，具體講，決策信息的來源渠道主要有以下幾個方面：（1）決策者直接收集信息（2）通過建立在各級黨政機關內(nèi)部的信息機構來收集信息。（3）通過各種咨詢與參謀機構獲得決策信息。（4）通過各級人民代表大會和人民政治協(xié)商會議的信息渠道了解人民群眾的心聲。（5）通過新聞媒體獲得信息。（6）通過民情、民眾信息渠道獲得決策信息。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.3.2集思廣益，反復論證，確定初步方案在明確了決策目標以后，就進入了由專家以及群眾參與的，提出各種選擇方案，并對方案反復論證以使其更科學、合理、接近決策目標的過程。

（1）決策初選方案的提出過程是一個創(chuàng)新過程，因此必須具有創(chuàng)新意識。（2）制定初選方案的過程是一個集思廣益、利用集體智慧的過程。（3）經(jīng)過集思廣益、利用集體智慧提出的決策思路和決策草案還要經(jīng)過政策制定人員和有關專家進一步的討論、歸納，從而形成比較清晰和成型的可行性方案，交決策者進行選擇。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.3.3反復比較，慎重選擇決策方案經(jīng)過廣泛征求意見擬訂的初步方案，最終能否被采納，需要決策者進行認真研究和反復比較，并通過法定程序才能做出抉擇。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.4

政府決策事例分析7.4.1關于“一國兩制”政策的制定“一國兩制”政策是我國政府把馬克思主義基本原理與中國的具體實踐相結合的偉大創(chuàng)舉，也是一個成功的政府決策案例，更是黨和國家領導人出色的決策才能的體現(xiàn)。1.“一國兩制”思想的形成“一國兩制”思想的產(chǎn)生和逐步明確，是我們黨幾代領導人的智慧和高超的領導藝術的具體體現(xiàn)。早在1954年8月，毛澤東在會見英國工黨代表團時就說過，“我們希望工黨朋友們勸勸美國人：一、把第七艦隊拿走，不要管臺灣的事，因為臺灣是中國的地方”，并指出，“我們認為，不同的制度是可以和平共處的”1956年10月，毛澤東在會見外賓時說，如果臺灣和平統(tǒng)一，一切可以照舊，臺灣現(xiàn)在實行三民主義，可以同大陸通商，但是不要派特務來破壞，我們也不派“紅色特務”去破壞他們，談好了可以訂個協(xié)議。根據(jù)毛澤東的思想，周恩來在1963年初進一步把解決臺灣問題概括為“一綱四目”?！耙痪V”是臺灣必須回歸祖國。“四目”是：第一，臺灣回歸祖國后，除外交必須統(tǒng)一歸中央外，所有軍政大權、人事安排由蔣介石決定。第二，所有軍政及建設經(jīng)費不足之數(shù)，由中央撥付。第三，臺灣的社會改革可以從緩，協(xié)商解決。第四，雙方互約不派人進行破壞對方團結之事。毛澤東、周恩來關于解決臺灣問題的原則立場和卓越智慧，是鄧小平提出“一國兩制”政策的思想先導。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材2.“一國兩制”政策的明確與完善確定下來并具體實施。具體地講，在中美建交談判的過程中，經(jīng)過黨的十一屆三中全會，“一國兩制”思想進一步得以明確。1978年11月27日，鄧小平在同美國作家羅伯特·諸瓦克的談話中指出，和平統(tǒng)一實現(xiàn)后，臺灣可以保持非社會主義的經(jīng)濟和社會制度。1979年1月1日，鄧小平在元旦講話中指出，“把臺灣歸回祖國、完成祖國統(tǒng)一的大業(yè)提到具體的日程上來了”1979年元旦，全國人民代表大會常務委員會發(fā)表了《告臺灣同胞書》，明確宣布：在解決統(tǒng)一問題時尊重臺灣的現(xiàn)狀和臺灣各界人士的意見，采取合情合理的政策和辦法，不使臺灣人民蒙受損失。這實際上標志著“一國兩制”政策已經(jīng)形成。1979年12月，鄧小平會見日本首相大平正芳時說，為實現(xiàn)祖國統(tǒng)一的目標，對臺灣，我們條件很簡單的，那就是，臺灣的制度不變，生活方式不變，臺灣與外國的民間關系不變，包括外國在臺灣的投資，民間交往照舊。鄧小平強調(diào)，臺灣作為一個地方政府，可以擁有自己的自衛(wèi)力量、軍事力量，條件只有一個，那就是臺灣要作為中國不可分割的一部分。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材3.“一國兩制”政策的具體化1981年9月30日，葉劍英代表中國政府提出了解決臺灣問題的“九條方針”，主要內(nèi)容是：（1）為了盡早結束中華民族陷于分裂的不幸局面，我們建議舉行中國共產(chǎn)黨和中國國民黨兩黨對等談判，實行第三次合作，共同完成祖國統(tǒng)一大業(yè)。雙方可先派人接觸，充分交換意見。（2）海峽兩岸各族人民迫切希望互通音訊、親人團聚、開展貿(mào)易、增進了解。我們建議雙方共同為通郵、通商、通航、探親、旅游以及開展學術、文化、體育交流提供方便，達成有關協(xié)議。（3）國家實現(xiàn)統(tǒng)一后，臺灣可作為特別行政區(qū)，享有高度的自治權，并可保留軍隊。中央政府不干預臺灣地方事務。（4）臺灣現(xiàn)行社會、經(jīng)濟制度不變，生活方式不變，同外國的經(jīng)濟、文化關系不變。私人財產(chǎn)、房屋、土地、企業(yè)所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯。（5）臺灣當局和各界代表人士，可擔全國性政治機構的領導職務，參與國家管理。（6）臺灣地方財政遇有困難時，可由中央政府酌情補助。（7）臺灣各族人民、各界人士愿回祖國大陸定居者，保證妥善安排，不受歧視，來去自由。（8）歡迎臺灣工商界人士回祖國大陸投資，興辦各種經(jīng)濟事業(yè)，保證其合法權益和利潤。（9）統(tǒng)一祖國，人人有責。我們熱誠歡迎臺灣各族人民、各界人士、民眾團體通過各種渠道、采取各種方式提供建議，共商國是。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材1982年1月，鄧小平在會見外賓時說，“九條方針”是以葉副主席的名義提出來的，實際上就是“一個國家，兩種制度”?！皟芍啤笔强梢栽试S的，他們不要破壞大陸的制度，我們也不要破壞他們那個制度。關于“一國兩制”的概念從此開始使用。1984年2月22日，鄧小平對美國喬治城大學戰(zhàn)略與國際問題研究中心代表團說，祖國統(tǒng)一后，臺灣仍然搞它的資本主義，大陸搞社會主義，但是是一個統(tǒng)一的中國。一個中國，兩種制度。香港問題也是這樣，一個中國，兩種制度。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材4.“一國兩制”政策的法律化與基本內(nèi)容“一國兩制”政策的法律化過程是從中英兩國談判開始的。1982年9月24日，鄧小平在會見英國首相撒切爾夫人時表示，中國準備用解決臺灣問題時提出的辦法來解決香港問題。恢復對香港行使主權后，香港的資本主義制度不變，現(xiàn)行許多適合的制度要保留。1982年在修改《憲法》時增加了第31條：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)?！?984年5月15日，《政府工作報告》闡述了“一國兩制”及其在香港問題上的政策。此報告得到了全國人大的批準，從而使這一政策具有了法律效力。1990年4月和1993年3月，全國人大先后制定了《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》，使“一國兩制”政策以法律的形式加以明確和固定?！耙粐鴥芍啤闭叩幕緝?nèi)容包括“一個前提”“五個基本點”。①一個前提就是“在一個中國的前提下”允許兩種制度存在。鄧小平說，我們搞的是有中國特色的社會主義，所以才制定“一國兩制”的政策，才可以允許兩種制度存在。這沒有點勇氣是不行的，這個勇氣是建立在人民擁護的基礎上的。人民擁護我們國家的社會主義制度，擁護共產(chǎn)黨的領導。沒有中國共產(chǎn)黨領導下的社會主義制度，就不可能在中國制定和實行“一國兩制”的政策。所以，前提是“一個中國”，而不是“兩個中國”，“一國”是一個統(tǒng)一的中國，不是“多國”，不允許在中國搞什么國中之國。這就是說在國際上代表中國主權的是中華人民共和國。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材②“五個基本點”實際上就是在一個中國的前提下，國家的主體和特別行政區(qū)的關系問題。主要包括以下內(nèi)容：（1）在統(tǒng)一的中華人民共和國的國家里，整個國家的主體堅持社會主義制度；臺灣、香港和澳門地區(qū)是這個統(tǒng)一國家的組成部分，保持原有的資本主義制度長期不變。（2）在中華人民共和國這個統(tǒng)一的國家內(nèi)部，實行兩種不同的社會制度長期并存，和平共處，互相競賽，互相支援，50年不變，50年之后還可以不變。（3）由這個統(tǒng)一國家的全國人民代表大會及其產(chǎn)生的中華人民共和國政府行使國家的權力；臺灣、香港和澳門地區(qū)則按照憲法規(guī)定設立特別行政區(qū)，行使地方政府的權力。（4）在祖國統(tǒng)一后，特別行政區(qū)內(nèi)現(xiàn)行的社會、經(jīng)濟制度不變，生活方式不變；特別行政區(qū)享有其他省、自治區(qū)、直轄市所沒有的高度自治權，可以有自己的獨立性，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，私人財產(chǎn)、房屋、土地、企業(yè)的所有權、合法的繼承權和外國的投資都受法律保護。臺灣特別行政區(qū)還可以有自己的軍隊，黨、政、軍等系統(tǒng)都由臺灣自己來管，同外國的經(jīng)濟、文化關系不變；臺灣當局和各界代表人士，可擔任全國性政治機構的領導職務，參與國家管理。（5）中華人民共和國的國家憲法、特別行政區(qū)基本法和有關法律保障“一國兩制”的長期性與穩(wěn)定性，并按照法律程序調(diào)整各方面的矛盾，保證大陸地區(qū)和特別行政區(qū)的和平、穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材7.4.2某市關于征收城市容納費決策的失誤及其啟示

1.決策原因與決策過程某市人口增長很快，至1993年底，該市常住人口達到1051萬余人。人口數(shù)量增長快有自然增長和遷入增長兩個因素。據(jù)該市公安局統(tǒng)計，1992年人口遷移凈增長為4萬余人，1993年為7萬余人，1994年1—6月為35萬人。人口遷移增長是導致該市人口數(shù)量增長過快的重要因素。由于人口數(shù)量增長過快，該市在水、電、熱、道路交通、郵電通信、教育衛(wèi)生、住房等方面的壓力越來越大，給該市的經(jīng)濟建設和群眾生活帶來了很大的困難。由于人口增容，該市1993年用于城市增容的支出和各項財政補貼已經(jīng)達到43億元。當時，據(jù)測算，1994—2000年，該市用于基礎設施方面的建設資金需要近千億元。如此巨大的支出需從各方面籌措資金?；谏鲜霰尘凹柏斦毫Φ榷喾矫娴目紤]，1994年9月，該市第十屆人大常委會第十二次會議通過了《××市征收城市容納費條例》。該條例規(guī)定，凡是經(jīng)批準遷入該市的常住人口，按每人1萬～10萬元五個檔次的標準征收城市容納費。法規(guī)于1994年11月1日起施行。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材

2.決策出臺后的反應該法規(guī)是由地方人大常委會通過的，它以地方性法規(guī)的形式征收城市容納費，在全國屬首例。條例出臺后，引起了各方面的關注及廣泛的爭議，遭到了多方面的反對。其一是來自畢業(yè)生的反對。因為對于畢業(yè)后想留在該市的學生來說，容納費的征收顯然是他們不愿意承受的。雖然條例規(guī)定，城市容納費不一定由學生本人支付，但是在具體執(zhí)行過程中很可能對畢業(yè)生就業(yè)市場的供需情況產(chǎn)生很大的不利影響。其二是來自畢業(yè)生接收單位的反對。畢業(yè)生接收單位主要是高校、機關以及國有企業(yè)，其中許多單位的經(jīng)費均來自中央財政。它們從高校進人是理所當然的，如果從高校進人，需要向地方政府繳納一筆高額的城市容納費，這對于經(jīng)費緊張的用人單位來說，是難以接受的。而對于一些民營高科技公司來說，雖然它們實力雄厚，但也不愿意拿出那么多的錢來接納人才。許多公司認為，城市容納費的征收必然限制本來就不暢通的人才流動。其三是來自許多學者的反對。他們認為，征收城市容納費的預定目標是為了控制人口遷移和人口增長，但是從實際情況來看，該市的人口遷移增長不能只簡單地拿戶口來衡量，大量的流動人口和無戶口人員是人口遷移和增長的重要部分，該市人口壓力主要來自眾多的流動人口（當時，據(jù)統(tǒng)計該市常年流動人口達3295萬人）。要控制人口增長，應該把精力放在對于流動人口的管理上。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀