《行政法學(xué)》課件各章內(nèi)容-第七章 抽象行政行為

第七章抽象行政行為第一節(jié)抽象行政行為概述第二節(jié)行政法規(guī)第三節(jié)規(guī)章第四節(jié)其他行政規(guī)范性文件按“Esc”鍵返回到章目錄第一節(jié)抽象行政行為概述

一、抽象行政行為的概念抽象行政行為是一個(gè)學(xué)理概念，在動(dòng)態(tài)意義上，系指行政主體針對(duì)不特定對(duì)象制定具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為；在靜態(tài)意義上，指由此形成的規(guī)范性文件。對(duì)抽象行政行為的概念應(yīng)結(jié)合具體行政行為著重從以下方面理解：（一）抽象行政行為是制定規(guī)范性文件的行為，其內(nèi)容是對(duì)社會(huì)關(guān)系的一般調(diào)整（二）抽象行政行為的對(duì)象不特定（三）抽象行政行為可以被反復(fù)適用（四）抽象行政行為向后發(fā)生效力二、抽象行政行為的范圍及分類（一）抽象行政行為的范圍抽象行政行為是行政主體在其法定權(quán)限內(nèi)制定普遍行為規(guī)則的行為，依憲法及組織法，具體包括：國務(wù)院制定、發(fā)布行政法規(guī)的行為；國務(wù)院各部門制定發(fā)布部門規(guī)章的行為；省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人民政府制定、發(fā)布地方政府規(guī)章的行為；各級(jí)、各類行政機(jī)關(guān)發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令等行為。（二）抽象行政行為的分類根據(jù)抽象行政行為的效力等級(jí)，可以將之分為：1．行政法規(guī)。2．行政規(guī)章。3．行政措施、決定、命令等其他具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。

三、抽象行政行為的效力抽象行政行為的內(nèi)容是對(duì)社會(huì)關(guān)系的一般調(diào)整，具有普遍約束力，其效力具體包括地域效力、時(shí)間效力、對(duì)人的效力與對(duì)事的效力。1.地域效力。2.時(shí)間效力。3.對(duì)人的效力。4.對(duì)事的效力。返回第二節(jié)行政法規(guī)一、行政法規(guī)的概念與性質(zhì)（一）行政法規(guī)的概念根據(jù)憲法和立法法的有關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律以及全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定，在法定權(quán)限內(nèi)依法定程序制定的有關(guān)履行行政職責(zé)、行使行政權(quán)力的規(guī)范性文件。這一概念包含以下幾方面內(nèi)容：1.國務(wù)院是制定行政法規(guī)的惟一主體。2.國務(wù)院必須在其法定權(quán)限內(nèi)制定行政法規(guī)。3.國務(wù)院必須依法定程序制定行政法規(guī)。4.行政法規(guī)是法的淵源，具有法的效力。（二）行政法規(guī)的性質(zhì)行政法規(guī)是抽象行政行為中的行政立法行為，關(guān)于這一點(diǎn)學(xué)界并無爭議，此處所說的行政法規(guī)的性質(zhì)主要是指它是職權(quán)立法還是授權(quán)立法。二、行政法規(guī)的制定原則制定行政法規(guī)是我國的立法活動(dòng)之一，應(yīng)當(dāng)遵循立法法所規(guī)定的立法活動(dòng)的一般原則；同時(shí)，行政法規(guī)作為行政立法又與一般立法不盡相同，具有自己的特殊性，應(yīng)當(dāng)遵循行政立法的特別原則。（一）立法活動(dòng)的一般原則根據(jù)《立法法》第3～6條的規(guī)定，立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：1．遵循憲法的基本原則。2．維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。3．發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。4．實(shí)事求是，科學(xué)合理。5．依法立法。（二）行政法規(guī)應(yīng)遵循的特殊原則根據(jù)國務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》第11條的規(guī)定，制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循以下特殊原則：1．科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能。2．符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，簡化行政管理手續(xù)。三、行政法規(guī)的立法權(quán)限（一）行政法規(guī)的一般立法事項(xiàng)《立法法》第56條規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：①為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；②《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)?！?.為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。（1）為執(zhí)行法律制定綜合性的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例和實(shí)施辦法，對(duì)法律實(shí)施中的各種問題作出較全面、具體的規(guī)定。（2）為實(shí)施法律的某一項(xiàng)制度或具體規(guī)定而制定的專門規(guī)定。（3）對(duì)法律實(shí)施的過渡、銜接問題和相關(guān)問題作出的規(guī)定。2.《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。需要指出的是：（1）只有在全國人大及其常委會(huì)在有關(guān)事項(xiàng)尚未制定相應(yīng)的法律時(shí)，國務(wù)院出于行政管理的需要，才可以依此項(xiàng)規(guī)定制定行政法規(guī)。（2）國務(wù)院只能出于行政管理的需要對(duì)該事項(xiàng)制定行政法規(guī)，其規(guī)定的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)如何實(shí)施管理，并且所規(guī)定的內(nèi)容不得侵犯全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。（二）全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法事項(xiàng)《立法法》第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！彼摹⑿姓ㄒ?guī)的制定程序與風(fēng)格技術(shù)（一）行政法規(guī)的制定程序行政法規(guī)的制定程序，是指國務(wù)院制定行政法規(guī)的步驟、方式、順序和時(shí)限等規(guī)則的總稱。根據(jù)《立法法》關(guān)于行政法規(guī)制定程序的規(guī)定以及國務(wù)院制定發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)的制定（包括修改）程序包括以下內(nèi)容：1.立項(xiàng)。2.起草。3.審查。4.決定。5.公布與施行。6.行政法規(guī)的解釋。行政法規(guī)的解釋有以下兩種情形：（1）行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國務(wù)院解釋。（2）對(duì)屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)國務(wù)院同意后答復(fù)。（二）行政法規(guī)的風(fēng)格技術(shù)行政法規(guī)的風(fēng)格技術(shù)，是指制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的有關(guān)文件結(jié)構(gòu)、形式及語言等方面的規(guī)則、方法和技巧的總稱。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)的風(fēng)格技術(shù)主要體現(xiàn)在以下方面：1.名稱。2.結(jié)構(gòu)。3.風(fēng)格。五、行政法規(guī)的適用（一）適用規(guī)則1.上位法優(yōu)于下位法。2.特別法優(yōu)于一般法。3.新法優(yōu)于舊法。4.一般不溯及既往。（二）沖突裁決機(jī)制1.國務(wù)院根據(jù)《立法法》第56條第2款在其立法權(quán)限范圍內(nèi)制定的行政法規(guī)之間，就同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院裁決。2.國務(wù)院根據(jù)授權(quán)事項(xiàng)制定的行政法規(guī)與法律的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人大常委會(huì)裁決。根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)，本屬于全國人大及其常委會(huì)的部分專屬立法事項(xiàng)，行政法規(guī)的規(guī)定與法律的規(guī)定不一致時(shí)，不能適用上位法優(yōu)于下位法的一般適用規(guī)則，而應(yīng)由全國人大常委會(huì)結(jié)合授權(quán)決定的目的、范圍及行政法規(guī)的具體內(nèi)容與其他法律的有關(guān)規(guī)定相比較，決定適用何者。六、對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督（一）審查程序的啟動(dòng)1.備案審查。2.提請(qǐng)審查。（二）審查（三）審議決定返回第三節(jié)規(guī)章一、規(guī)章的概念與種類（一）規(guī)章的概念。根據(jù)憲法、國務(wù)院組織法、地方組織法和立法法的有關(guān)規(guī)定，規(guī)章是特定的行政機(jī)關(guān)依照法定程序，根據(jù)法律、法規(guī)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。這一概念包含以下內(nèi)容：1.規(guī)章的制定主體是特定的行政機(jī)關(guān)。2.制定主體必須在其權(quán)限范圍內(nèi)依法制定規(guī)章。3.制定主體必須依照法定程序制定規(guī)章。4.規(guī)章具有法的屬性。（二）規(guī)章的種類因制定主體不同，規(guī)章有部門規(guī)章和地方政府規(guī)章兩種類型。國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章，是部門規(guī)章。各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市（包括各省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，下同）的人民政府制定的規(guī)章，是地方政府規(guī)章。二、規(guī)章的權(quán)限范圍（一）部門規(guī)章的權(quán)限范圍根據(jù)《立法法》第71條的規(guī)定，國務(wù)院各部門根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。部門規(guī)章的權(quán)限范圍包括兩方面內(nèi)容：1.部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。（1）部門規(guī)章必須根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定。（2）部門規(guī)章的目的是執(zhí)行法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，其內(nèi)容是對(duì)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)等的規(guī)定的具體化，而不能另行創(chuàng)設(shè)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令所沒有規(guī)定的內(nèi)容。（3）法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令在執(zhí)行過程中需要具體化才能付諸實(shí)施的，國務(wù)院各部門可以制定規(guī)章。2.在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)上述事項(xiàng)作出規(guī)定。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)在內(nèi)容上必須是本部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，凡不屬于本部門權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，部門規(guī)章無權(quán)規(guī)定。（二）地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就以下事項(xiàng)作出規(guī)定：1.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)。2.屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。三、規(guī)章的制定程序與風(fēng)格技術(shù)（一）規(guī)章的制定程序《立法法》第74條規(guī)定：“國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法第三章的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定。”

1.立項(xiàng)。國務(wù)院各部門和有規(guī)章制定權(quán)的地方政府每年應(yīng)制定本部門、本級(jí)人民政府的年度規(guī)章制定計(jì)劃，具體程序?yàn)椋海?）報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。（2）擬訂年度規(guī)章制定工作計(jì)劃。（3）批準(zhǔn)執(zhí)行。2.起草。（1）起草主體。（2）聽取和征求意見。（3）將規(guī)章草案送審稿報(bào)送審查。3.審查。規(guī)章送審稿由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查。包括以下程序：（1）審查。（2）征求和聽取意見。（3）協(xié)商協(xié)調(diào)。（4）擬訂規(guī)章草案。4.決定。5.公布與施行。6.規(guī)章的解釋。四、規(guī)章的適用（一）適用規(guī)則規(guī)章與行政法規(guī)的適用規(guī)則基本相同。具體內(nèi)容如下：1.規(guī)章的效力低于憲法、法律、行政法規(guī)。地方政府規(guī)章的效力還低于同級(jí)人大及其常委會(huì)和本省、自治區(qū)的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。2.同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。3.規(guī)章一般不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。（二）效力關(guān)系因?yàn)橐?guī)章有多個(gè)制定主體，所以還需要確定不同主體制定的規(guī)章之間的效力關(guān)系：1.省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。2.部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章（包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章和較大的市制定的規(guī)章）之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。（三）沖突裁決機(jī)制1.同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)章的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。2.地方性法規(guī)與部門規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)裁決。方性法規(guī)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定，在其所轄行政區(qū)域內(nèi)有效，部門規(guī)章由國務(wù)院各部門制定，在全國范圍內(nèi)有效，部門規(guī)章的地域效力大于地方性法規(guī)；但從司法適用來說，地方性法規(guī)是人民法院審理案件的依據(jù)，規(guī)章在行政訴訟中則被“參照”適用，因此其效力等級(jí)不易確定，在發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用后者。立法法規(guī)定由國務(wù)院先提出意見，是因?yàn)閲鴦?wù)院有權(quán)對(duì)規(guī)章的合法性及合理性加以判斷，如果規(guī)章違法或不當(dāng)，國務(wù)院可以將其改變或撤銷而適用地方性法規(guī)；如果國務(wù)院認(rèn)為地方性法規(guī)不適當(dāng)而應(yīng)適用規(guī)章時(shí)，因其無權(quán)改變或撤銷地方性法規(guī)，所以應(yīng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)裁決。3.部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決。因上述規(guī)章具有同等效力，在發(fā)生沖突時(shí)不易明確誰應(yīng)優(yōu)先適用。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)其所屬各部門和地方各級(jí)政府的行政工作，有權(quán)對(duì)以上沖突進(jìn)行裁決。五、對(duì)規(guī)章的監(jiān)督（一）審查程序的啟動(dòng)1.備案審查。規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)向有關(guān)機(jī)關(guān)備案。部門規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。較大的市的人民政府制定的規(guī)章報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)、所在的省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府以及國務(wù)院備案。國務(wù)院對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章有權(quán)加以審查。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府報(bào)送備案的規(guī)章有權(quán)加以審查。地方人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府報(bào)送備案的規(guī)章有權(quán)加以審查。2.提請(qǐng)審查。國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理。國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為較大的市的人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法的規(guī)定的，還可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查的建議，由省、自治區(qū)人民政府法制機(jī)構(gòu)研究處理。（二）審查規(guī)章有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷：①超越權(quán)限的；②違反上位法的規(guī)定的；③對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或撤銷一方的規(guī)定的；④被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷的；⑤違背法定程序的。國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)人民政府制定的規(guī)章。此外，國務(wù)院部門，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。人民法院在行政訴訟中對(duì)規(guī)章“參照”適用，對(duì)不適當(dāng)?shù)囊?guī)章雖然不能宣布無效或予以撤銷，但有權(quán)不適用不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，這在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)規(guī)章的監(jiān)督。返回第四節(jié)其他行政規(guī)范性文件一、其他行政規(guī)范性文件的概念與特征所謂其他行政規(guī)范性文件是指除行政法規(guī)、規(guī)章以外的、由行政主體依法定權(quán)限針對(duì)不特定對(duì)象制定發(fā)布的、可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件，包括行政機(jī)關(guān)規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定、命令等。其他行政規(guī)范性文件就其性質(zhì)而言是一種抽象行政行為，具有抽象行政行為的一般特征；但與行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法行為相比，又有其特殊性：1.制定主體廣泛。2.效力具有多層級(jí)性。3.內(nèi)容受到極大限制。4.制定程序簡易。5.不屬法的范疇。二、其他行政規(guī)范性文件的范圍與形式（一）其他行政規(guī)范性文件的范圍根據(jù)《憲法》第89、90條，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59、61條的規(guī)定，除行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件包括以下四類：1．國務(wù)院規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定、命令。2．縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定、命令。3．鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府發(fā)布的決定、命令。4．國務(wù)院各部門和縣以上地方各級(jí)人民政府工作部門針對(duì)非特定對(duì)象制定的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件。（二）其他行政規(guī)范性文件的表現(xiàn)形式1．行政指令。2．行政命令。3．行政決定、決議。4．規(guī)定、辦法等。三、其他行政規(guī)范性文件的法律地位其他行政規(guī)范性文