法學(xué)?？飘厴I(yè)論文-城管行政執(zhí)法中的法律問題及對策研究

摘要中國城市化管理持續(xù)推進(jìn)十多年，在具體的城市管理工作中，推進(jìn)社會綜合治理、深化行政管理體制改革的管理效果非常顯著。但從另一個(gè)角度看，當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法工作中仍存在諸多法律問題，這些問題的暴露不利于我國構(gòu)建穩(wěn)定和諧社會。本文具體論述了城市管理行政執(zhí)法過程中存在的法律依據(jù)滯后、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、各地執(zhí)法制度差異、公共服務(wù)合作體系不完善、執(zhí)法人員素質(zhì)偏低等諸多問題。同時(shí)，針對這些問題，筆者提出了相關(guān)對策，旨在為后續(xù)城市管理行政執(zhí)法工作提供相關(guān)完善參考。關(guān)鍵詞：城市管理；行政執(zhí)法；法律問題；對策

前言城市管理是我國社會主義社會管理的重要組成部分，也是在我國社會經(jīng)濟(jì)背景下促進(jìn)人民生活幸福穩(wěn)定的必要措施。在推進(jìn)城市管理和行政執(zhí)法的幾十年中，深化行政管理體制改革、推進(jìn)社會綜合治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也從側(cè)面凸顯了城市管理與行政執(zhí)法的重要性和必要性。然而，任何事物都有兩面性的法律也適用于城市管理。這項(xiàng)工作在繼續(xù)取得重大管理效果的同時(shí)，也充分暴露了行政執(zhí)法過程中的許多法律問題。因此，相關(guān)管理人員要善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的得失，從實(shí)際工作中取其精華、去其糟粕，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市管理和行政執(zhí)法的根本目標(biāo)。城市管理綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵城市管理綜合行政執(zhí)法是指城市管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法制度，其中兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)依法集中，由城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，原行政機(jī)關(guān)不得行使集中行政處罰權(quán)。在實(shí)踐中，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)除行使行政處罰權(quán)外，通常還擁有相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等。城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能范圍主要按照《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》的規(guī)定，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）等文件，具體包括：，包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃、市政管理、城市綠化、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通管理等法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的其他城市管理行政處罰權(quán)。這一全面的功能范圍包括七類定義功能和一個(gè)覆蓋條款，也稱為“七+X”。但在全國具體執(zhí)法實(shí)踐中，綜合職能的范圍并不完全相同，范圍大小由省、市人民政府規(guī)定。城管行政執(zhí)法現(xiàn)狀及存在的法律問題黨的十九大報(bào)告明確提出，“全面堅(jiān)持依法治國”是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。當(dāng)前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期。由于制度結(jié)構(gòu)、組織制度、社會文化等方面的局限性，法治建設(shè)還存在許多不完善之處。例如，在一些地區(qū)，城管執(zhí)法人員存在“不守法、執(zhí)法不嚴(yán)、有罪不罰”現(xiàn)象。雖然近年來堅(jiān)持“721工作法”和“強(qiáng)到樹”作風(fēng)建設(shè)提升了城市管理和執(zhí)法文明，但由于城市執(zhí)法人員與執(zhí)法對象在經(jīng)濟(jì)水平、文化水平、法律意識等方面存在較大差異，經(jīng)常引發(fā)各種矛盾和問題。如何實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法的統(tǒng)一，提升城管隊(duì)伍形象，關(guān)鍵在于有效提升執(zhí)法能力，努力形成城管與經(jīng)營者“雙贏”局面。隨著當(dāng)前社會主義城市管理行政執(zhí)法體制的不斷改革和執(zhí)法體系的不斷完善，我國城市管理逐步成熟，但在管理實(shí)踐過程中仍存在一些法律問題。法律依據(jù)相對滯后中國城市化建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)的基本社會形勢無疑增加了城市管理的難度。但存在著城市管理行政執(zhí)法實(shí)施的法律依據(jù)相對滯后的問題。作為直接的法律依據(jù)，城市管理行政執(zhí)法主要來源于《行政執(zhí)法法》和《行政處罰法》的兩項(xiàng)規(guī)定，但城市管理機(jī)關(guān)的職能定位并不十分明確。因此，在實(shí)際執(zhí)法過程中，由于管理權(quán)限不足，相關(guān)管理人員很容易發(fā)現(xiàn)難以前進(jìn)。此外，盡管上述兩項(xiàng)法律法規(guī)對執(zhí)法具有較強(qiáng)的規(guī)范作用，但由于法律規(guī)定的確保行政執(zhí)法有效性的措施過于簡單，難以有效查處城管執(zhí)法部分領(lǐng)域的違法行為。在這種情況下，城管執(zhí)法效率將受到明顯影響，嚴(yán)重時(shí)甚至加劇執(zhí)法人員與人民群眾的矛盾。執(zhí)法權(quán)限配置不合理在一些城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)單位，相關(guān)管理人員在其他方面缺乏城管綜合執(zhí)法部門與其他職能部門的分工。因此，具體的執(zhí)法和管理工作更加武斷。一些部門往往將一些操作起來費(fèi)力、不愉快、復(fù)雜的管理事項(xiàng)視為工作障礙，直接移交給城市管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其次，在城市管理和執(zhí)法的具體過程中，管理人員涉及300多個(gè)管理處罰。同時(shí)，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，城市管理人員的工作范圍和職能將隨著時(shí)間的推移而越來越多。復(fù)雜的管理內(nèi)容往往讓城管行政執(zhí)法人員感到力不從心。此外，城市管理內(nèi)容中的管理職能和執(zhí)法職能經(jīng)常重疊和錯(cuò)位。相關(guān)部門或管理者混淆了管理和執(zhí)法職能的本質(zhì)，將管理職能誤認(rèn)為執(zhí)法職能。因此，機(jī)關(guān)單位的管理流程和水平過于薄弱，行政執(zhí)法效率也受到明顯影響。各地區(qū)執(zhí)法體制存在差異從目前不同城市設(shè)置的行政執(zhí)法體系來看，大致可分為以下三種運(yùn)行模式：①在市、區(qū)兩級設(shè)立的城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，要注意市、區(qū)城市管理執(zhí)法的雙重領(lǐng)導(dǎo)；②在區(qū)和街道辦事處設(shè)立的城市管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，應(yīng)注意區(qū)和街道辦公室的雙重領(lǐng)導(dǎo)；③在市一級設(shè)立的城市管理和執(zhí)法機(jī)關(guān)中，由實(shí)際機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各地設(shè)置的行政執(zhí)法機(jī)制明顯存在諸多問題，如各區(qū)縣管理執(zhí)法分離，難以有效保障城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法獨(dú)立性等。公務(wù)協(xié)作體系有待完善對于城市管理的行政執(zhí)法工作，傳統(tǒng)的綜合實(shí)施方法可以適用于大多數(shù)管理領(lǐng)域。然而，在一些管理領(lǐng)域，城市管理者未能將執(zhí)法力量和相應(yīng)的技術(shù)支持應(yīng)用于此類工作項(xiàng)目，而是將這部分工作的行政執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。例如，環(huán)境保護(hù)部門會將商業(yè)噪音環(huán)境污染案件（如建筑噪音）移交給城市管理部門。此外，從城管人員受理的具體項(xiàng)目內(nèi)容來看，大多數(shù)案件的處理需要相關(guān)行政部門或其他社會單位的積極支持和配合，但事實(shí)上，這些部門和機(jī)構(gòu)在綜合執(zhí)法人員要求配合時(shí)往往直接推諉甚至拒絕，導(dǎo)致城市管理行政執(zhí)法無法協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動(dòng)。因此，進(jìn)一步發(fā)展和完善公共服務(wù)合作體系，對于保障城市管理效率具有重要意義。執(zhí)法人員整體素質(zhì)低下根據(jù)中國法律和國務(wù)院制定的相關(guān)文件，城市行政執(zhí)法人員筆試為國家公務(wù)員。然而，大多數(shù)地區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍組成相對復(fù)雜，執(zhí)法人員素質(zhì)非常普遍。這一現(xiàn)象有兩個(gè)主要原因。一是城市管理單位管理體制的設(shè)置和分配問題。由于編制和分配數(shù)量非常有限，幾乎所有地區(qū)的城市管理和執(zhí)法單位都有混合行政和機(jī)構(gòu)工作人員和混合崗位。在這種情況下，城市行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)過程將受到嚴(yán)重影響。此外，由于城市管理中需要執(zhí)法人員完成大量的執(zhí)法任務(wù)，為了應(yīng)對大量的執(zhí)法工作，城市管理部門通常會聘請管理助理協(xié)助執(zhí)法。但由于管理助理沒有接受正規(guī)嚴(yán)格的培訓(xùn)，在協(xié)助執(zhí)法中存在諸多執(zhí)法違規(guī)行為，不僅影響了城管行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也削弱了執(zhí)法部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威。完善城管行政執(zhí)法的法律對策建議針對上述城市管理行政執(zhí)法中常見的問題，筆者現(xiàn)提出相應(yīng)的針對性建議：提升城市管理行政執(zhí)法的立法層級由于城市管理行政執(zhí)法在特定時(shí)期的法律地位不明確，經(jīng)常在市場上受到質(zhì)疑，為了從根本上消除城市管理法律缺失的尷尬局面，城市管理部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)必須明確城市管理工作的職責(zé)和權(quán)限，并開展統(tǒng)一的行政執(zhí)法立法，有效彰顯城市管理執(zhí)法的最終目的。此外，在制定相應(yīng)的執(zhí)法法律和相應(yīng)的工作機(jī)制時(shí)，可以根據(jù)具體的城市管理范圍、制度、協(xié)調(diào)和規(guī)范行政執(zhí)法行為，調(diào)整和完善立法層面。合理界定執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍為有效避免城市管理中管理職能與執(zhí)法職能重疊錯(cuò)位，相關(guān)管理人員和管理部門應(yīng)合理界定執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，其界定標(biāo)準(zhǔn)可參照以下四點(diǎn)建議制定：①對于海關(guān)、國稅等基本實(shí)行統(tǒng)一管理的部門，其管理和執(zhí)法職責(zé)不能隨意轉(zhuǎn)移，但屬于地方政府部門的相關(guān)垂直管理部門可根據(jù)具體時(shí)間條件靈活轉(zhuǎn)移；②基本職責(zé)以外的剩余職責(zé)可以轉(zhuǎn)移；③根據(jù)執(zhí)法內(nèi)容的基本特征劃分執(zhí)法事項(xiàng)。對于專業(yè)水平較高的病例，相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)可進(jìn)行特殊專業(yè)處理。加強(qiáng)建立行政執(zhí)法體制一個(gè)城市能否在穩(wěn)定良性的狀態(tài)下發(fā)展，與城市管理和行政執(zhí)法的廉潔性密切相關(guān)。同時(shí)，作為城市可持續(xù)發(fā)展的重要基本前提，擁有健全的行政執(zhí)法機(jī)制也是提高城市發(fā)展宏觀協(xié)調(diào)性的內(nèi)在要求。此外，建立完善的行政執(zhí)法體系也有助于提高城市管理效率，對推動(dòng)我國城市化進(jìn)程發(fā)揮極其重要和積極的作用。那么，如何做好城市管理行政執(zhí)法體系建設(shè)？執(zhí)法部門管理人員可以參照公安機(jī)關(guān)的組織形式，對城市管理綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)格化管理，逐級管理各職能部門和各執(zhí)法管理區(qū)域的相關(guān)信息，進(jìn)一步強(qiáng)化城市管理的法律權(quán)威。完善機(jī)關(guān)之間的公務(wù)合作制度首先，城市和行政執(zhí)法部門必須明確自身的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)和工作權(quán)限，相應(yīng)的城市管理執(zhí)法人員也要掌握相關(guān)工作制度和工作流程，并進(jìn)一步了解信息資源共享、聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、規(guī)劃合議會等綜合公共服務(wù)合作體系，有利于各相關(guān)部門在解決具體工作問題時(shí)協(xié)同配合，及時(shí)解決具體行政執(zhí)法問題。其次，在建立和使用公共服務(wù)合作體系的過程中，有相關(guān)環(huán)節(jié)的部門必須做好前期合作協(xié)調(diào)。對執(zhí)法隊(duì)伍的進(jìn)行科學(xué)規(guī)范性建設(shè)城市管理行政執(zhí)法人員必須明確工作職責(zé)和工作價(jià)值觀。在執(zhí)法人員素質(zhì)方面，管理人員還可以組織定期交流活動(dòng)，從根本上加強(qiáng)工作人員對自身職業(yè)的認(rèn)同和歸屬感。同時(shí)，鼓勵(lì)執(zhí)法人員交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在相互學(xué)習(xí)過程中有效提供工作人員的專業(yè)水平和執(zhí)法素質(zhì)。對于外部管理助理，城管行政執(zhí)法部門要注重管理助理實(shí)際任務(wù)前的職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)重點(diǎn)要全面落實(shí)，幫助管理助理掌握好、規(guī)范的執(zhí)行方法，樹立文明執(zhí)法的良好形象。同時(shí)，為增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍嚴(yán)肅文明執(zhí)法工作的約束力，相關(guān)管理者或相關(guān)部門可根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，有利于在提高人員執(zhí)法規(guī)范化的同時(shí)，顯著提高相應(yīng)的工作效率。

結(jié)束語城市管理是我國社會主義社會管理的重要組成部分，也是我國行政體制深化改革背景下的必然歷史發(fā)展。城市管理行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和有效性，對提高我國廣大人民群眾的社會生活質(zhì)量起著決定性作用。然而，城市管理行政綜合執(zhí)法工作是一項(xiàng)長期的、或是非常長期的工作，城市管理工作也具有一定的復(fù)雜性。因此，城管行政執(zhí)法人員要想最大限度地發(fā)揮執(zhí)法工作所涉領(lǐng)域的管理和執(zhí)法職能，在具體工作實(shí)踐中有效提高執(zhí)法效率，就必須注意城管行政行政執(zhí)法過程中的諸多問題，如法律基礎(chǔ)滯后、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、各地執(zhí)法制度差異、公共服務(wù)合作體系不完善、執(zhí)法人員素質(zhì)低下等，同時(shí)積極采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，不斷推動(dòng)城市管理體系發(fā)展進(jìn)步，使初步確立城市管理的行政執(zhí)法目的真正落實(shí)到具體執(zhí)法工作中。

致謝我要感謝我的論文導(dǎo)師，他對論文從選題、構(gòu)思到定稿的各個(gè)方面給予了認(rèn)真的指導(dǎo)和指導(dǎo)，使我最終完成了畢業(yè)論文的寫作。在老師的幫助與引導(dǎo)下，我掌握了很多專業(yè)的基礎(chǔ)理論知識，鍛煉了自己的能力，開闊了我的學(xué)習(xí)視野與眼界。老師非常關(guān)心學(xué)生，為我解決了學(xué)習(xí)上的許多疑惑，在此謹(jǐn)向老師致以誠摯的謝意和崇高的敬意。在論文的最后，我還要向所有為我提供幫助和關(guān)心的人表示衷心的感謝。

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