論行政公益訴訟的適用條件

【摘要】通過梳理我國行政公益訴訟制度確立的過程，分別從行政機關(guān)不依法履行職責、經(jīng)檢察機關(guān)督促后仍未糾正、特定領域公共利益受到侵害三個方面分析我國行政公益訴訟的適用條件。行政公益訴訟是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一種延伸，其核心在于維護公共利益的實現(xiàn)。【關(guān)鍵詞】公益訴訟

不依法履行職責

法律監(jiān)督一、我國行政公益訴訟制度的確立改革開放至今，中國經(jīng)濟、社會一直在快速發(fā)展變化中，但與之隨行的生態(tài)環(huán)境破壞、國有資產(chǎn)流失等問題也時時成為民眾關(guān)心、熱議的話題，尤其是進入新時代以來，黨和國家對這些公共利益領域的法治保障更加重視，以國家機關(guān)為代表的行政公益訴訟制度的確立很快被提上了日程。公益訴訟顧名思義，其核心訴求是不特定多數(shù)人的公共利益因特定原因遭遇侵犯，權(quán)利所有人或利益相關(guān)人通過訴訟方式獲得法律救濟。公益在《辭?！分斜唤忉尀椤肮娭妗保姷睦嬖谔囟ㄇ闆r下并非完全統(tǒng)一，甚至會因人為因素發(fā)生對立。如在經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府主管機關(guān)為提高地方經(jīng)濟GDP而放任開采礦山，表面上是激活了本地數(shù)以萬計群眾的就業(yè)活力和經(jīng)濟發(fā)展動力，但另一方面卻犧牲了子孫后代持續(xù)發(fā)展的生態(tài)資源環(huán)境。地方行政機關(guān)在這兩種利益的對比上，選擇了以短期內(nèi)看不見效益的“公共利益”為代價，來換取短期內(nèi)能看得見經(jīng)濟效益的哪一種“公共利益”。之所以發(fā)生這種對立，其根本原因在于主管行政人員和民眾對公共利益的認識發(fā)生了錯位。公共利益本身是內(nèi)在相互聯(lián)系的、矛盾統(tǒng)一的整體，對公共利益的認識不應當進行人為的條塊分割和地方保護，應當放在整個中華民族、人類命運共同體的高度去認識，更不能以經(jīng)濟發(fā)展為借口去犧牲那些政績考核中的“冷門領域”。2016年1月7日，最高人民檢察院的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》正式實施。同年2月25日，最高人民法院印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，《最高院實施辦法》明確了行政公益訴訟的起訴主體和一定的起訴范圍，并在十三個省、自治區(qū)、直轄市試點適用。自此，我國關(guān)于行政公益訴訟制度的試點工作正式開展起來，這也是我國首次將行政公益訴訟以書面形式進行規(guī)定，《最高院實施辦法》對試點地區(qū)的行政公益訴訟原告進行了明確，即檢察機關(guān)可以提起，并且采用列舉式的立法范式列舉出四個受案范圍。2017年新修訂的《行政訴訟法》第25條增設第4款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”自此，行政公益訴訟正式被寫進國家基本法律當中。行政公益訴訟制度的確立，明確了檢察機關(guān)作為國家利益和公共利益的直接代表之一，可以對不依法履行職責的行政機關(guān)通過行政訴訟的方式來行使監(jiān)督權(quán)，極大增強了檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，對于法治政府、責任政府的建設具有重大推動作用，同時也彌補了我國公共利益保護制度的法律空白。行政公益訴訟的核心是維護特定公共利益，從2015年12月山東省慶云縣檢察院提起全國首例行政公益訴訟至今的幾年中，我國行政公益訴訟的司法實踐越來越多，檢察機關(guān)的對特定公共利益的執(zhí)法監(jiān)督逐漸激活，相關(guān)法律適用也在逐步完善當中。二、行政機關(guān)“不依法履行職責”依據(jù)《行政訴訟法》、《檢察公益訴訟若干問題解釋》以及兩高實施辦法等相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)作為訴訟主體，其提起公益訴訟的前提是行政機關(guān)經(jīng)檢察機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督提出改正意見后，仍然拒不糾正其違法行為，致使公共利益受損。即行政公益訴訟的訴前程序是檢察機關(guān)已履行了對特定行政行為的執(zhí)法監(jiān)督。檢察機關(guān)向法院提起訴訟時，必須提交因行政機關(guān)不依法履行職責而造成特定公共利益受損的相關(guān)證明材料，以及檢察機關(guān)對該行政機關(guān)曾提出過檢察建議、督促糾正違法行為的證明材料。反腐高壓之下，行政機關(guān)在履職過程中違法亂作為造成公共利益損失的情況得到了有效遏制，但同時行政機關(guān)的違法不作為卻表現(xiàn)得更加突出，尤其是基層行政部門出現(xiàn)的“不做不錯、少做少錯”的懶政怠政思想，尤為典型。根據(jù)《檢察公益訴訟若干問題解釋》第21條的規(guī)定，此處的“行政不作為”與《行政訴訟法》第25條之“行政機關(guān)不依法履行職責”指向同一。根據(jù)檢察系統(tǒng)對各地檢察公益訴訟立案情況、訴訟情況的統(tǒng)計，截至2018年底我國各地檢察機關(guān)的行政公益訴訟已經(jīng)全面鋪開，其中針對行政機關(guān)不依法履行職責的具體表現(xiàn)，也主要是指向了“行政不作為”。行政不作為相較于行政作為而言，更加具有隱蔽性，在認定上具有一定的難度。行政機關(guān)不作為形式的不依法履行職責，既包括行政機關(guān)在行政相對人提出申請時明確拒絕履行職責、雖未明確拒絕但不置可否不予理會，也包括行政機關(guān)在行政履職過程中不充分履行職責、拖延履行職責，還包括行政機關(guān)雖然作出了行政行為但是依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章錯誤，看似作為但實際上不正確履行職責的情形。有學者將行政不作為的類型劃分為純粹不作為和選擇性作為兩種。無論不作為形式的“不依法履行職責”的具體表現(xiàn)為何，前提都要求該行政機關(guān)負有作為的義務、具備履行職責的能力，即“當為而不為之”。三、經(jīng)檢察機關(guān)監(jiān)督后行政機關(guān)仍未糾正行政公益訴訟的核心在于維護公共利益，但檢察機關(guān)的公益訴訟權(quán)從根本上來講，還是其法律監(jiān)督權(quán)的延伸。檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法作為或違法不作為，并且已經(jīng)造成公共利益受損的后果時，必須先行采取提出檢察建議、督促糾正等監(jiān)督方式，在該監(jiān)督權(quán)未取得成效、行政機關(guān)拒不改正的情況下，方可提出行政公益訴訟。即“提出檢察建議、督促糾正違法的行政作為或不作為”是檢察機關(guān)適用行政公益訴訟的訴前必經(jīng)程序。無論行政機關(guān)還是檢察機關(guān)，他們本身都是國家利益和公共利益的直接代表之一，國家機關(guān)之間不是彼此對立、對峙的關(guān)系，而應當是相互協(xié)作、積極配合以最大限度保障公共利益的實現(xiàn)。行政公益訴訟是國家機關(guān)保障公共利益實現(xiàn)的相對極端的最后手段，但不是唯一的手段，特定公共利益的維護更多的還是需要通過行政執(zhí)法機關(guān)的具體行為來實現(xiàn)，法院作出的判決最終還需要行政執(zhí)法機關(guān)來執(zhí)行、落實。這個訴前程序既是對防止行政公益訴訟濫訴的事先過濾，又是對行政機關(guān)龐大復雜的行政執(zhí)法資源和有限的執(zhí)法隊伍的尊重，方便行政機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)自身的問題、及時糾正偏差，也是對國家機關(guān)之間溝通機制的一種暢通保障，能夠有效地節(jié)約司法資源，維護國家機關(guān)尤其是行政機關(guān)的公信力。該訴前程序的設立，體現(xiàn)了維護特定公共利益的效率性、國家機關(guān)之間的合作性與行政公益訴訟的操作性的立法初衷。從當前的行政公益訴訟的實踐來看，絕大多數(shù)因行政機關(guān)不依法履行職責而致公共利益受損的案件中，經(jīng)過檢察機關(guān)提出檢察建議等督促改正措施之后，將近九成的案件都在這個訴前“過濾”程序中完成了預期效果，通過行政機關(guān)及時糾正違法作為或不作為，實現(xiàn)了維護公共利益的目的。四、特定公共利益受到侵害當前我國行政公益訴訟仍然處于初建階段，《行政訴訟法》《檢察公益訴訟若干問題解釋》等相關(guān)法律和解釋，均將行政公益訴訟的受案范圍限定為四類：生態(tài)環(huán)境資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)。這四個領域的公共利益在經(jīng)濟發(fā)展的高速發(fā)展過程中，往往成為了地方政府追求政績的犧牲品，尤其是國有土地使用權(quán)和國有資產(chǎn)流失問題嚴重，食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護是關(guān)系國計民生、國家長久可持續(xù)發(fā)展，是人民對美好生活向往的最直觀感受點，也是當前綜合行政執(zhí)法體制改革中的熱點和公共利益的集中體現(xiàn)。其中生態(tài)環(huán)境資源保護、食品藥品安全領域公共利益受到侵害時，既可以由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，也可以由公民或其他組織提起民事公益訴訟，而國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)領域的共歐諾個利益受到侵害時，只能由檢察機關(guān)代表國家提起行政公益訴訟。隨著《民事訴訟法》的修訂和《英雄烈士保護法》的出臺，當前我國公益訴訟受案范圍呈現(xiàn)為“4+1”的格局，對于侵犯英雄烈士名譽等行為，除當事人提起民事公益訴訟外，檢察機關(guān)也可以提起行政公益訴訟。2018年《英雄烈士保護法》生效以后，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院就率先受理了相關(guān)行政公益訴訟，并取得了良好的法律效果和社會效果。但是，公共利益的范圍除上述法